航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作的完善

肖根連

【摘 要】 為規(guī)范海事行政執(zhí)法行為，防止船舶交通事故的發(fā)生，通過(guò)介紹航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作的沿革，剖析航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作的具體行政行為的屬性，指出當(dāng)前海事機(jī)構(gòu)在航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施：進(jìn)一步提高航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核的工作質(zhì)量；將船舶的安全體系審核工作作為海事機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)日常執(zhí)法監(jiān)管工作；由第三方開(kāi)展對(duì)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系的審核發(fā)證工作；有效防止安全管理體系審核工作執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】 安全管理體系；行政許可；依法行政

1 航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證 工作的沿革

為減少由于人為因素造成的船舶交通事故，國(guó)際海事組織（IMO）制定《國(guó)際船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（簡(jiǎn)稱《ISM規(guī)則》）并要求締約國(guó)實(shí)施執(zhí)行，從制度上嚴(yán)格規(guī)范船員的安全意識(shí)和安全操作程序，保證航運(yùn)安全，保護(hù)海洋環(huán)境。

在此背景下，我國(guó)作為《ISM規(guī)則》締約國(guó)和IMO A類理事國(guó)于《ISM規(guī)則》生效時(shí)起，全面開(kāi)展航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核工作。1997年1月2日，中華人民共和國(guó)海事局（簡(jiǎn)稱中國(guó)海事局）通告：《ISM規(guī)則》于1998年7月1日起適用于客船、高速客船、500總噸及以上油船、化學(xué)品船、氣體運(yùn)輸船、散貨船和高速貨船。1995年5月20日，中國(guó)海事局再次通告：《ISM規(guī)則》于2002年7月1日起適用于所有500總噸及以上的中華人民共和國(guó)國(guó)籍的國(guó)際航行貨船和移動(dòng)式近海鉆井裝置。

另外，中國(guó)海事局還將《ISM規(guī)則》進(jìn)行了推廣實(shí)施，制定了《中華人民共和國(guó)船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（簡(jiǎn)稱《NSM規(guī)則》），自2007年7月1日起，適用于所有中國(guó)內(nèi)貿(mào)運(yùn)輸?shù)目痛⒏咚倏痛?00總噸以上的貨船。原交通部還制定了《中華人民共和國(guó)航運(yùn)企業(yè)安全與防污染管理規(guī)定》，并于2008年1月1日起實(shí)施。

中國(guó)海事局是實(shí)施《ISM規(guī)則》和《NSM規(guī)則》的主管機(jī)構(gòu)，中國(guó)海事局及其指定的直屬海事機(jī)構(gòu)、授權(quán)或認(rèn)可的其他機(jī)構(gòu)為審核發(fā)證機(jī)構(gòu)，按照中國(guó)海事局確定的審核發(fā)證權(quán)限范圍開(kāi)展相應(yīng)的審核發(fā)證工作。中國(guó)海事局對(duì)我國(guó)各個(gè)國(guó)際國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)的安全管理體系的建立和實(shí)施進(jìn)行審核，經(jīng)審核符合規(guī)則要求的，簽發(fā)“符合證明”（DOC）或“臨時(shí)符合證明”“安全管理證書(shū)”（SMC），或進(jìn)行簽注；同時(shí)還對(duì)中國(guó)船級(jí)社（中國(guó)海事局的認(rèn)可組織）的審核發(fā)證情況進(jìn)行監(jiān)督和控制。中國(guó)海事局安全管理處負(fù)責(zé)并組織安全管理體系審核發(fā)證工作；中國(guó)海事局審核中心具體負(fù)責(zé)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系的審核發(fā)證事務(wù)性工作；片區(qū)海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理本地區(qū)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核事務(wù)；中國(guó)船級(jí)社對(duì)中國(guó)籍國(guó)際航行船舶安全管理體系進(jìn)行審核，簽發(fā)SMC。

航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核工作的開(kāi)展，有效防止了船舶交通事故的發(fā)生，對(duì)水上交通安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定起到了較好作用。

2 具體行政行為的屬性

2016年1月1日，中國(guó)海事局撤銷了審核中心，對(duì)安全管理體系審核工作職權(quán)進(jìn)行了調(diào)整：國(guó)際航運(yùn)企業(yè)（包括“雙證”公司）的安全管理體系審核發(fā)證權(quán)限下放至直屬海事局；國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)、國(guó)內(nèi)航行船舶的安全管理體系審核發(fā)證權(quán)限下放至營(yíng)口、煙臺(tái)、連云港、廈門(mén)、汕頭海事局和各直屬海事局所屬的分支海事管理機(jī)構(gòu)，并首次將企業(yè)、船舶安全體系審核工作確定為具體的海事行政許可執(zhí)法行為。黨的十八大四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。海事機(jī)構(gòu)作為水上交通安全的行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)自覺(jué)成為依法治國(guó)的急先鋒，按照交通運(yùn)輸部黨組提出的“三化”要求，依法行政，準(zhǔn)確履職，服務(wù)交通，奉獻(xiàn)社會(huì)。

通常情況下，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為包括行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付和行政許可等6項(xiàng)。航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作作為具體海事行政執(zhí)法行為，應(yīng)屬于行政許可的范疇。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第34條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。

3 行政機(jī)關(guān)行政許可審查

3.1 書(shū)面審查

書(shū)面審查：（1）審查申請(qǐng)材料反映的申請(qǐng)人條件的適法性；（2）審查申請(qǐng)材料反映的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性。

書(shū)面審查的好處：（1）申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可主要通過(guò)提交有關(guān)申請(qǐng)材料來(lái)證明自己具備法定條件，行政機(jī)關(guān)的審查也應(yīng)集中于其提交的申請(qǐng)材料上；（2）行政機(jī)關(guān)實(shí)行書(shū)面審查能夠減少辦理行政許可的工作人員與申請(qǐng)人的不正當(dāng)接觸機(jī)會(huì)，有助于提高行政機(jī)關(guān)審查行政許可申請(qǐng)行為的公正性；（3）行政機(jī)關(guān)實(shí)行書(shū)面審查，可以減少行政管理成本、減輕申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。

書(shū)面審查的不足：（1）若申請(qǐng)材料反映的客觀情況本身就是虛假的，只審查申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料可能難以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人的真實(shí)情況；（2）即使申請(qǐng)材料反映的內(nèi)容屬真，但由于申請(qǐng)與審查存在時(shí)間差，申請(qǐng)材料反映的客觀情況可能在行政機(jī)關(guān)審查時(shí)已經(jīng)發(fā)生了變化。

3.2 實(shí)地核查

為提高核查的質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)地核查。尤其是對(duì)物的行政許可，行政機(jī)關(guān)必須核實(shí)申請(qǐng)材料反映的內(nèi)容是否與實(shí)際情況一致。例如，申請(qǐng)人申請(qǐng)消防安全管理行政機(jī)關(guān)驗(yàn)收消防設(shè)施，消防安全管理行政機(jī)關(guān)必須實(shí)地核查消防通道是否暢通、消防設(shè)備設(shè)施是否與申請(qǐng)材料所述一致。

4 程序要求

依據(jù)《航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證程序》的相關(guān)規(guī)定，海事機(jī)構(gòu)在收到已受理的審核發(fā)證申請(qǐng)材料后，應(yīng)與航運(yùn)企業(yè)商定審核時(shí)間，安排審核組，并下發(fā)《公司審核安排方案》。具體流程：（1）由審核組長(zhǎng)組織召開(kāi)審核組第一次內(nèi)部會(huì)議，通報(bào)有關(guān)情況、確定審核重點(diǎn)、分配審核任務(wù)、商定《審核計(jì)劃》、提出有關(guān)要求。（2）每位審核員根據(jù)《審核計(jì)劃》，對(duì)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系文件進(jìn)行審核。（3）審核組長(zhǎng)組織召開(kāi)審核組第二次內(nèi)部會(huì)議，討論文件審核情況，確認(rèn)并匯總審核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不符合規(guī)定情況，作出是否按《審核計(jì)劃》繼續(xù)實(shí)施活動(dòng)審核的決定。（4）對(duì)發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)問(wèn)題，審核員應(yīng)與被審核人員進(jìn)行充分溝通，讓其理解、認(rèn)可并知悉如何改正。對(duì)一個(gè)部門(mén)審核結(jié)束后，審核員還應(yīng)與該部門(mén)負(fù)責(zé)人就部門(mén)審核的整體情況進(jìn)行簡(jiǎn)要溝通。（5）若航運(yùn)企業(yè)是初次申請(qǐng)安全管理體系審核，還應(yīng)對(duì)代表船舶進(jìn)行審核。（6）審核組長(zhǎng)應(yīng)組織召開(kāi)審核組第三次內(nèi)部會(huì)議，綜合分析和研究審核中搜集到的客觀證據(jù)，確認(rèn)并匯總審核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不符合規(guī)定的情況，總體評(píng)價(jià)企業(yè)安全管理體系與規(guī)則的覆蓋性和符合性、企業(yè)安全管理活動(dòng)與安全管理體系的符合性、安全管理體系運(yùn)行的有效性等。（7）審核組圍繞審核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不符合規(guī)定的情況，對(duì)企業(yè)安全管理體系運(yùn)行的總體看法與企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行充分溝通。（8）根據(jù)溝通情況，確定不符合規(guī)定的情況和問(wèn)題，形成《不符合規(guī)定情況清單》《問(wèn)題清單》及《公司審核報(bào)告》。（9）審核組提交《公司審核報(bào)告》等相關(guān)材料。

最后，海事機(jī)構(gòu)對(duì)審核組提交的《公司審核報(bào)告》等相關(guān)材料進(jìn)行再次審查，決定是否同意發(fā)證或簽注。經(jīng)審定同意發(fā)證的，海事機(jī)構(gòu)在10個(gè)工作日內(nèi)向企業(yè)頒發(fā)或簽注DOC；經(jīng)審定不同意發(fā)證的，海事機(jī)構(gòu)在10個(gè)工作日內(nèi)向企業(yè)送達(dá)《不予海事行政許可決定書(shū)》。

5 海事機(jī)構(gòu)審核行政許可的具體做法

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的有關(guān)條款，海事機(jī)構(gòu)對(duì)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系的審核是一種行政許可行為，具體做法如下：

（1）簽發(fā)DOC和SMC，屬于航運(yùn)企業(yè)取得資質(zhì)的行政許可。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》有關(guān)規(guī)定，這種行政許可一般以書(shū)面審核為主。對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，并根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。

（2）通過(guò)指派審核組對(duì)航運(yùn)企業(yè)的安全管理體系文件和活動(dòng)情況來(lái)判斷公司安全管理體系運(yùn)行的符合性和有效性。

（3）海事機(jī)構(gòu)根據(jù)審核組提交的《公司審核報(bào)告》，在進(jìn)行審查后決定是否頒發(fā)DOC和SMC，或送達(dá)《不予海事行政許可決定書(shū)》。

（4）航運(yùn)企業(yè)安全管理體系是體系內(nèi)人員按照企業(yè)已制定的安全生產(chǎn)制度和安全操作規(guī)程而運(yùn)行的龐大的系統(tǒng)工程。該體系運(yùn)行效果缺乏可執(zhí)行的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

6 改進(jìn)建議

航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證工作作為行政許可雖有不妥之處，但其是保證船舶航運(yùn)安全、保護(hù)水域環(huán)境的重要措施，應(yīng)當(dāng)持續(xù)執(zhí)行，故提出以下改進(jìn)建議。

（1）將船舶的安全體系審核工作作為海事機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)日常執(zhí)法監(jiān)管工作，各海事處作為主體，負(fù)責(zé)對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和船舶實(shí)施審核管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)審核與企業(yè)日常監(jiān)管無(wú)縫銜接。提高對(duì)企業(yè)審核與企業(yè)監(jiān)管、船舶審核與其他現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的結(jié)合度。

（2）建議由第三方對(duì)航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證，授權(quán)中國(guó)船級(jí)社或其他質(zhì)量體系的認(rèn)證單位進(jìn)行審核；海事機(jī)構(gòu)對(duì)第三方審核發(fā)證結(jié)果予以認(rèn)可，并監(jiān)督授權(quán)的中國(guó)船級(jí)社或其他質(zhì)量體系認(rèn)證單位規(guī)范審核發(fā)證行為。

（3）提高安全管理體系審核質(zhì)量，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高審核員的素質(zhì)，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照申請(qǐng)材料，明確實(shí)地核查的具體內(nèi)容；以成立專職審核組或工作站等形式，開(kāi)展安全管理體系審核工作，確保安全體系審核發(fā)證工作的有序開(kāi)展。

（4）根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的相關(guān)條款，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理審核發(fā)證申請(qǐng)之日起20個(gè)工作日內(nèi)作出是否發(fā)證（簽注）的決定。在航運(yùn)企業(yè)安全管理體系審核發(fā)證的實(shí)際操作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)無(wú)法在20個(gè)工作日內(nèi)作出決定的情況，一旦被管理相對(duì)人提起行政訴訟，應(yīng)對(duì)起來(lái)較為被動(dòng)；因此，如何避免安全管理體系審核工作執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是需要切實(shí)解決的問(wèn)題。