基于PPP模式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)調(diào)查分析

申琳　斯浩倫　呂超　張成　袁雯　郭可鑫

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的重要舉措之一是大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。政府長(zhǎng)期對(duì)其壟斷經(jīng)營(yíng)，不僅造成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的供需矛盾，而且加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而使基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)觀念與管制方式陷入了不可克服的困境。為了改變這一現(xiàn)狀，有必要在城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中引入PPP模式（公私合作伙伴關(guān)系）。

本報(bào)告運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、定性分析與定量分析相結(jié)合以及理論與實(shí)際相結(jié)合的方法，分析了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性。在對(duì)河北省7個(gè)縣的28個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確了河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱點(diǎn)。結(jié)合農(nóng)戶與政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性失衡、民間融資意愿低等問(wèn)題，從建立合作雙方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、完善農(nóng)村金融體系等方面給出在我省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推行PPP模式的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；公私合作伙伴關(guān)系；政策建議

一、緒論

（一）研究背景

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求也從“大興土木、迅速擴(kuò)張”向“精益求精”轉(zhuǎn)變。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》提出，拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間，加快完善安全高效、智能綠色、互聯(lián)互通的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，更好發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。但是，目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后是不爭(zhēng)的事實(shí)，要改變供給短缺局面，僅靠政府投入是無(wú)法充分提供的，必須積極探索多種供給模式。

2.政府融資背景

國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)十分重視。中共中央在2016年的中央一號(hào)文件中提到：加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把國(guó)家財(cái)政支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村，建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距顯著縮小。健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享。（《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2016]1號(hào)））。然而政府資金有限成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大阻礙?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金的需求量巨大，而政府所能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)力相對(duì)有限。

（二）研究目的和意義

1.解決政府資金問(wèn)題

PPP融資模式的應(yīng)用將有效地促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決政府資金短缺的問(wèn)題。將PPP融資模式引入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之中，可以為私營(yíng)部門(mén)的資金進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)建平臺(tái)，減輕政府長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬融資渠道，從而加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.提高農(nóng)民生活水平

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有利于農(nóng)民生活水平的提高。一方面，農(nóng)村大量基礎(chǔ)設(shè)施的修建有利于在當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善也有利于農(nóng)民生活環(huán)境的改善。

（三）研究方法

1.文獻(xiàn)研究法

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究資料的搜集和大量閱讀，了解該領(lǐng)域的研究成果和現(xiàn)狀，尤其是深入了解PPP項(xiàng)目和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查的研究成果，在對(duì)該課題的綜合把握上，開(kāi)展對(duì)此問(wèn)題的研究。

2.定性與定量相結(jié)合

本文在對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和政府融資建設(shè)的背景部分采用了定性的研究方法；在研究河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及問(wèn)題采用了定量分析方法。

3.實(shí)證分析法

為了掌握基于PPP模式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)河北省農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過(guò)典型設(shè)計(jì)，在河北省7個(gè)縣選取典型進(jìn)行調(diào)查，使樣本范圍具有廣泛的代表性。

二、相關(guān)理論分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的表現(xiàn)又是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵，它不僅為其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)和用戶提供服務(wù)，同時(shí)又是產(chǎn)業(yè)體系中的重要組成部分。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具體包括：農(nóng)村供電設(shè)施、農(nóng)村生活飲用水設(shè)施、農(nóng)田水利灌溉設(shè)施、農(nóng)村道路建設(shè)設(shè)施、農(nóng)村信息通訊設(shè)施、農(nóng)村教育設(shè)施、農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、農(nóng)休閑娛樂(lè)設(shè)施和農(nóng)村垃圾污水處理設(shè)施。

（二）PPP模式的內(nèi)涵

1.伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系是PPP最為首要的問(wèn)題。私營(yíng)部門(mén)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門(mén)則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，最重要的就是要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。

2.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)研分析——以河北省為例

（一）調(diào)研的實(shí)施

1.問(wèn)卷的設(shè)計(jì)思路

本問(wèn)卷突出重點(diǎn)，杜絕可有可無(wú)的問(wèn)題，使問(wèn)卷具有合理性和可答性，避免主觀性和暗示性。此外，研究團(tuán)隊(duì)參閱了大量的資料，進(jìn)一步完善了相關(guān)概念和問(wèn)題。

2.問(wèn)卷的發(fā)放與回收

調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放地區(qū)主要來(lái)自石家莊市正定縣、承德市興隆縣、張家口市陽(yáng)原縣、廊坊市文安縣、衡水市棗強(qiáng)縣、邯鄲市磁縣和保定市曲陽(yáng)縣的部分村莊。本次調(diào)查共發(fā)放并回收280份問(wèn)卷，其中答題數(shù)未超過(guò)2/3的問(wèn)卷視為作廢，共包括10份無(wú)效問(wèn)卷、270份有效問(wèn)卷，問(wèn)卷有效回收率92.43%。

（二）調(diào)研結(jié)果分析

1.調(diào)查對(duì)象基本情況分析

經(jīng)過(guò)對(duì)問(wèn)卷的分析，得到被訪者村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況等描述性結(jié)果統(tǒng)計(jì)如下所示：

政府近年建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施滿意度分析

通過(guò)對(duì)圖3-1和圖3-2的數(shù)據(jù)分析可以得出結(jié)論，村民參加村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性較高，并且村莊的民主政治發(fā)展較為完善。與以前年度相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況向前發(fā)展。endprint

2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀分析

通過(guò)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的分析可得結(jié)論：水電等最基礎(chǔ)的設(shè)施覆蓋率高達(dá)90以上，停電、停水等情況并不經(jīng)常發(fā)生；對(duì)于有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)施如農(nóng)田節(jié)水灌溉設(shè)施覆蓋率較低，持有率僅占22.6%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、道路硬化等都占有較大比重，最高可達(dá)95.2%；對(duì)于村民日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施，如有線電視、電話或手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)院、學(xué)校、娛樂(lè)休閑設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等均占有很大比重，覆蓋率均在65%以上。在實(shí)地走訪的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)到訪村莊用水、用電情況較好，并且農(nóng)田水利設(shè)施及相應(yīng)的道路狀況均較為完善，村民的通訊方式以及休閑娛樂(lè)由單一化轉(zhuǎn)向多元化。然而對(duì)于垃圾廢物的處理措施并不完善，具體表現(xiàn)在部分村莊的街道散布大量垃圾廢物。但從整體看來(lái)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀較為樂(lè)觀。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀分析如圖3-3所示。

3.農(nóng)民的滿意度分析

通過(guò)對(duì)農(nóng)民的滿意度分析得出結(jié)論：數(shù)據(jù)分布較為分散，避免了極端值的出現(xiàn)。整體來(lái)看，農(nóng)民對(duì)于以上所列基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度較高，但是對(duì)于垃圾污水處理設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)很不滿意的比率同樣占據(jù)非常大的比例。在發(fā)放問(wèn)卷過(guò)程中，針對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)、村民生活水平的發(fā)展等相關(guān)問(wèn)題，我們選取部分村民進(jìn)行采訪，受訪村民表示，基礎(chǔ)的供水供電等設(shè)施較為完善，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)大幅度提升，孩子接受教育更加便捷、醫(yī)療服務(wù)更加專業(yè)、休閑娛樂(lè)方式更加多元化。但對(duì)于垃圾污水的治理不當(dāng)問(wèn)題以及基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不周的問(wèn)題，農(nóng)民的滿意度并不高，這就表明村民在提高生活水平的過(guò)程中，同樣希望環(huán)境問(wèn)題得到解決。農(nóng)民的滿意度分析如圖3-4所示。

通過(guò)對(duì)農(nóng)民的融資意愿分析得出結(jié)論：與農(nóng)民最切實(shí)相關(guān)的水利設(shè)施類與交通運(yùn)輸類最具融資意愿，愿意最先建設(shè)的以上兩類基礎(chǔ)設(shè)施分別占比28%、34%；大多數(shù)人將能源動(dòng)力類的設(shè)施放在第二、第三位建設(shè)；而用于提高人民生活水平的信息通訊類和文衛(wèi)娛樂(lè)類的設(shè)施則被放在第四、第五位建設(shè)。我們對(duì)到訪的幾個(gè)村莊進(jìn)行詳細(xì)的走訪、觀察、分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐乃O(shè)施問(wèn)題以及交通運(yùn)輸問(wèn)題亟待解決。以上分析表明大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高收入是首要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)信息通訊類與文衛(wèi)娛樂(lè)類設(shè)施。農(nóng)民的融資意愿分析如圖3-5所示。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施滿意度低，農(nóng)民意愿得不到尊重

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)本應(yīng)緊跟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，但是目前由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，使得一些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。農(nóng)民群體的政治地位、法律地位、社會(huì)地位、文化知識(shí)以及精神面貌在事實(shí)上都與城市人處于不同層次，這決定了農(nóng)民群體與其他社會(huì)群體之間缺乏某種社會(huì)情感聯(lián)系，甚至缺乏某種共同語(yǔ)言和價(jià)值系統(tǒng)，使得政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度不能得到大多數(shù)農(nóng)民的滿意，農(nóng)民的意愿得不到尊重。

（二）政府資全有限，投入力度小

由于政府的資金有限，使財(cái)政投資力度過(guò)小，所以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收到阻礙。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下需得當(dāng)發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是國(guó)家發(fā)展的一個(gè)枝節(jié)，因而政府在這方面的投放資金有限。所以財(cái)政撥款有限，政府是心有余而力不足。

（三）農(nóng)村金融體系薄弱

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展歷程。雖然金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布到了絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是我們也要看到農(nóng)村金融仍然是整個(gè)金融改革發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)。

（四）相關(guān)的法律法規(guī)不健全

PPP項(xiàng)目目前處于初級(jí)階段的探索期，普及率不高，無(wú)論是政府還是社會(huì)對(duì)該模式并不熟悉，使得國(guó)家在這方面的法律法規(guī)不健全。PPP模式是政府與資本間的一種合作模式，本可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)的資金問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)雙贏。然而我們?nèi)狈m合PPP模式應(yīng)用的法律體系，合作雙方的契約意識(shí)薄弱，加之政府官員缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，使思想觀念轉(zhuǎn)變不到位，“新思路，老方法”的套路極易產(chǎn)生決策失誤，使得公共利益受損，影響農(nóng)民的集體利益。

五、在我省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推行PPP模式的政策建議

為了爭(zhēng)取PPP管理模式在我國(guó)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到成功實(shí)施，充分發(fā)揮其對(duì)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的促進(jìn)作用，提出如下政策建議。

（一）確立農(nóng)民主體地位，傾聽(tīng)農(nóng)民意愿

1.建立有效的激勵(lì)機(jī)制

政府可針對(duì)具體的項(xiàng)目，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，制定惠民的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。PPP模式需要政府的鼎力支持和積極助推，來(lái)保障其自身優(yōu)勢(shì)的充分體現(xiàn)，并促進(jìn)PPP模式成功應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)。

2.政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo)和支持

通過(guò)走訪，問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解農(nóng)民的參與意愿。政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建得好、管得好的地方，給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)地方引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)民投資，對(duì)于農(nóng)民有能力投資的小型項(xiàng)目，如自來(lái)水、小型農(nóng)田水利等，要鼓勵(lì)其投入。

（二）制度政策吸收民間資本或鼓勵(lì)農(nóng)民籌資建設(shè)

1.政策優(yōu)惠，吸收民間資本

政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)吸收民間資本的優(yōu)惠政策，積極構(gòu)建民間資金進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。以必要、合理的政策手段，鼓勵(lì)更多的民營(yíng)企業(yè)財(cái)力和信貸資金，參與到新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

2.創(chuàng)新機(jī)制，搭建農(nóng)村融資平臺(tái)

建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，加大對(duì)PPP模式農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民的理財(cái)觀念，提升資金的利用效率。政府可以對(duì)建立或參加農(nóng)村融資平臺(tái)的單位或人員進(jìn)行一定的政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼，以促進(jìn)農(nóng)村融資平臺(tái)機(jī)制的創(chuàng)新。

（三）完善農(nóng)村金融體系，發(fā)揮信貸資金的力量

1.發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用

農(nóng)村信用社作為河北省農(nóng)村金融體系的主力軍，其運(yùn)營(yíng)狀況不僅直接關(guān)系到農(nóng)村信用社自身的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且關(guān)系著河北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的大局。因此應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)村信用社在完善農(nóng)村金融體系過(guò)程中的作用。

2.發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)

政府應(yīng)該鼓勵(lì)發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，真正形成功能齊全、競(jìng)爭(zhēng)有序和服務(wù)多樣的農(nóng)村金融組織。引導(dǎo)銀行貸款、保險(xiǎn)基金、社?；鹱》炕鸬雀黝愘Y金以借貸的方式投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中去。endprint