經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下PPP模式的探索

蘇萍

摘要：目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，供需結(jié)構(gòu)性失衡問題突顯，制造業(yè)正全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)也正在加速，以往經(jīng)濟(jì)靠需求拉動(dòng)的高速增長(zhǎng)時(shí)期已不可再復(fù)制，這說明我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)。新常態(tài)下需要探索投融資的新模式。PPP模式為政府資本與社會(huì)資本的合作提供了良好的契機(jī)，英國(guó)、加拿大等國(guó)家的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)證實(shí)：PPP模式對(duì)于緩解地方政府債務(wù)壓力、創(chuàng)新融資及管理模式發(fā)揮了重要作用，我國(guó)在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式可有效加以借鑒。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；PPP模式；公共產(chǎn)品；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：F83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.050

PPP模式是謀求一種政府資本與社會(huì)資本合作的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目建設(shè)資金的融資模式，也是社會(huì)公共產(chǎn)品的有效供給模式。我國(guó)從2013年開始，中央政府推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共產(chǎn)品投資的創(chuàng)新性融資與管理模式，從此在我國(guó)掀起了一股PPP熱潮。

1PPP模式的內(nèi)涵

有關(guān)PPP模式的定義與內(nèi)涵理解，從不同角度分析，不同學(xué)者形成了不同的認(rèn)識(shí)，但通常都認(rèn)為PPP的內(nèi)涵中至少應(yīng)體現(xiàn)以下特征：一是創(chuàng)新實(shí)踐PPP模式，主要目的是為提供更高效的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)；二是以法治及契約精神為本，嚴(yán)格界定各方（最為主要的是政府部門與私人部門）權(quán)利與義務(wù)，建立長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系；三是建立健全合理的利益共享機(jī)制，讓私人資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)感興趣，同時(shí)也讓各級(jí)政府理順關(guān)系，明確職責(zé)，該管的政府責(zé)無旁貸，該放的讓社會(huì)資本發(fā)揮其技術(shù)及管理上的優(yōu)勢(shì)；四是還要進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移，要讓最合適的主體承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。本文綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP是指政府部門與社會(huì)部門之間就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品及公共服務(wù)提供方面建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。其中，政府部門的主要任務(wù)是制定公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，私人部門則在公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)—建造—運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮資金、技術(shù)、管理上的優(yōu)勢(shì)，并通過使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)方式取得收入，最終實(shí)現(xiàn)以更低成本實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的目標(biāo)。PPP模式在實(shí)踐中衍生出了不同的具體實(shí)踐方式，在我國(guó)主要是政府購買及BOT（build—operate—transfer）較為常見。

2PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

第一，PPP模式可以減少提供公共服務(wù)的成本，緩解地方政府財(cái)政壓力，為投融資開發(fā)注入了新動(dòng)力，是一種高效的融資模式。公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的投資由于投資規(guī)模巨大，在傳統(tǒng)投資模式下，完全靠政府出資建設(shè)，地方政府財(cái)政支出壓力大，直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷膨脹。而PPP模式下，政府可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，緩解了財(cái)政壓力。第二，PPP模式還可以降低公共部門風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。PPP模式引入私人投資并通過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，私人資本會(huì)積極進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，承擔(dān)了設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)過程中風(fēng)險(xiǎn)，政府部門承擔(dān)政策制定及項(xiàng)目監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)政府從自身不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域引入退出機(jī)制，工作重心放在協(xié)調(diào)、支持與監(jiān)管上來，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量。第三，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)公共服務(wù)供給與居民需求的匹配性。公共服務(wù)的最終目的是為最廣大的居民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，其性質(zhì)具有非排它性。由于PPP模式引入私人資本，在項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)中會(huì)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則更合理選擇建設(shè)商，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3PPP模式應(yīng)用中的主要問題

第一，對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)不到位。我國(guó)不少地方政府迫于財(cái)政支出壓力，同時(shí)地方政府融資平臺(tái)又略顯乏力，在多方面因素的推動(dòng)下，PPP模式熱起來，而且勢(shì)頭高漲。其間難免會(huì)出現(xiàn)假PPP，以PPP項(xiàng)目之名行政府融資之實(shí)。雖然我們認(rèn)為PPP模式是一種政府資本與社會(huì)資本的有效融資模式，但不僅僅是融資，而是通過融資最終實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的優(yōu)化。實(shí)踐中還有一些項(xiàng)目的篩選、可行性及規(guī)范性上考慮不到位，形式上是PPP模式，但實(shí)踐中不具有可操作性，降低了PPP模式的公信力。第二，實(shí)踐中一定程度上扭曲了資源配置。首先，表現(xiàn)在PPP模式前期招投標(biāo)費(fèi)時(shí)長(zhǎng)、成本高。英國(guó)一項(xiàng)倫敦地鐵改造項(xiàng)目中，光是前期簽合同就花了4億英鎊。這說明該模式下，政府與社會(huì)主體還需要深入的磋商與探索。其次，表現(xiàn)在私人部門融資難，融資成本顯著高于政府舉債成本，由此產(chǎn)生高額的交易費(fèi)用，金融機(jī)構(gòu)對(duì)資金需求量大、期限長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目興趣不濃厚，從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)角度來看，金融機(jī)構(gòu)也不愿意提供資金支持。再次表現(xiàn)在PPP模式投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施及后期公共服務(wù)質(zhì)量有所下降。第三，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力及服務(wù)監(jiān)管。由于PPP模式的運(yùn)作耗時(shí)長(zhǎng)，所涉及的利益紛爭(zhēng)更加顯性化。項(xiàng)目前期政府部門很可能為了盡快吸引社會(huì)資金參與投資與建設(shè)，簡(jiǎn)化合作的條件及降低項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，等到項(xiàng)目招投標(biāo)完成后則再次修改條款，合約履行其間政府監(jiān)管不到位及尋租行為常有發(fā)生；而私人部門也很可能在項(xiàng)目談判階段給予豐厚條件，甚者無條件答應(yīng)政府部門，等到項(xiàng)目開工后再提出新的條件，這些都不利于PPP模式的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

4我國(guó)PPP模式的發(fā)展策略

我國(guó)發(fā)展PPP模式，要有條件地借鑒國(guó)外PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以關(guān)注英國(guó)、加拿大PPP運(yùn)作成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是加拿大養(yǎng)老基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的模式，并加強(qiáng)與新興市場(chǎng)的交流合作。

4.1加快PPP法治建設(shè)

從國(guó)外PPP模式實(shí)踐來看，良好的法治環(huán)境為PPP模式的高效運(yùn)營(yíng)提供了便利條件，加強(qiáng)了市場(chǎng)環(huán)境的可預(yù)測(cè)性以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性。我國(guó)發(fā)展PPP模式應(yīng)盡快完善相關(guān)立法，允許社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要明確不同參與者在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等階段的權(quán)利和義務(wù)、利益分配與虧損共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)界定、監(jiān)督與管理、違約責(zé)任以及爭(zhēng)議解決方式等，以便從國(guó)家層面能夠提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。2017年有望成為我國(guó)PPP模式的立法年。

4.2培育契約精神建設(shè)

我國(guó)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，由于政府財(cái)政資金不足，又面臨債務(wù)壓力，在招商引資時(shí)大力宣傳，尋找合作伙伴時(shí)積極承諾，但到了項(xiàng)目后期有時(shí)甚至出現(xiàn)不能履約支付，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿與權(quán)益。因此PPP模式下，要加強(qiáng)契約精神建設(shè)，雙方要誠(chéng)實(shí)守信，恪守職責(zé)，形成與社會(huì)力量共同參與公共產(chǎn)品供給和治理的伙伴精神。

4.3重視地方政府作用，多方合力完善PPP機(jī)制

在PPP發(fā)展模式中，政府要積極參與并促進(jìn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)需求，通過多方主體參與完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而提高公共服務(wù)的實(shí)施效率。政府角色要由傳統(tǒng)模式下公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)換為購買者、合作者及監(jiān)管者。PPP模式的具體方式十分靈活，各合作方也可以積極探索，可以采用政府購買、政府付費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的移交，此時(shí)政府就是購買者。PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施要加強(qiáng)契約精神建設(shè)，是一種政府資本與社會(huì)資本的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，是合作者。此外，PPP項(xiàng)目中，政府的監(jiān)管及督查責(zé)任不可或缺，從項(xiàng)目實(shí)施的政策研究與標(biāo)準(zhǔn)制定到組建PPP協(xié)同小組，再到項(xiàng)止的建造、運(yùn)營(yíng)，政府的監(jiān)管要常態(tài)化，保證PPP項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展。

4.4創(chuàng)新金融支持模式，加快建設(shè)多層次資本市場(chǎng)

PPP模式是一種融資管理方式，首先需要資本市場(chǎng)的發(fā)展，尤其是債券資本市場(chǎng)的發(fā)展。一方面可以形成充分、有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一方面還可以形成有效的市場(chǎng)約束機(jī)制，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。其次，政府通過建立創(chuàng)新融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資本加入，降低融資成本及交易費(fèi)用，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解政府財(cái)政資金不足的壓力。再次，優(yōu)化PPP模式的財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)中央政府轉(zhuǎn)移支付力度，明確PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策。

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