“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式運(yùn)行分析

林志華 施偉平 賴(lài)建輝 張妙仙 林楨源 陳軍

摘要介紹了龍巖市“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式建設(shè)背景、運(yùn)作模式，并以上杭廬豐豐濟(jì)村項(xiàng)目區(qū)為例，評(píng)價(jià)其運(yùn)行效益，剖析存在的問(wèn)題，并結(jié)合龍巖山區(qū)實(shí)際情況，提出改善土地整理建設(shè)工作的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞基本煙田；土地整理；運(yùn)行分析

中圖分類(lèi)號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）26-0171-05

Operational Analysis on the “ First Circulation After Finishing” Model of Land Arrangement of Basic Tobacco Fields —A Case Study of Fengji Village Project in Shanghang County， Longyan City

LIN Zhihua1，SHI Weiping2，LAI Jianhui1 et al（1. Fujian Province Longyan Tobacco Companies， Longyan，F(xiàn)ujian 364000；2.Longyan Tobacco Companies Zhangping Branch，Zhangping ，F(xiàn)ujian 364400）

AbstractWe introduced the background and operation mode of the “ first circulation after finishing” model of land arrangement of basic tobacco fields. As the project area in Fengji Village，Shanghang County，Longyan City an example， we evaluate the operating efficiency and analyze the problem.Based on the actual situation in Longyan mountainous area， we put forward some suggestions and countermeasure to promote and improve the land arrangement mode of basic tobacco fields.

Key wordsBasic tobacco fields；Land arrangement；Operational analysis

我國(guó)是一個(gè)人口多、耕地少、耕地總體質(zhì)量差的發(fā)展中國(guó)家。面對(duì)嚴(yán)峻的耕地形勢(shì)，我國(guó)實(shí)行以合理組織土地利用，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境為主要目的土地整理[1]。近年來(lái)，我國(guó)雖然制定了土地整理開(kāi)發(fā)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地整理開(kāi)發(fā)規(guī)劃的編制、土地整理開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)、土地整理項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目驗(yàn)收提出了具體要求[2]。但總體來(lái)說(shuō)，土地整理工作起步較晚，管理和方法還不夠完善，在實(shí)施過(guò)程中，不可避免出現(xiàn)諸如規(guī)劃不統(tǒng)一、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、整理效果不理想、群眾抵觸情緒大等問(wèn)題[3] 。通過(guò)對(duì)龍巖市“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式的運(yùn)作方式和運(yùn)行效益分析，剖析存在問(wèn)題，并結(jié)合龍巖山區(qū)實(shí)際情況，提出改善土地整理建設(shè)工作的建議和對(duì)策，以期為大規(guī)模開(kāi)展基本煙田土地整理工作提供可參考的依據(jù)。

1“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理建設(shè)背景

1.1“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理實(shí)施的必要性

1.1.1推進(jìn)龍巖山區(qū)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，龍巖煙葉產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移，煙葉生產(chǎn)方式也發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的煙葉生產(chǎn)方式效率低，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，嚴(yán)重影響龍巖煙葉種植規(guī)模穩(wěn)定和煙葉產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，如何解決好龍巖山區(qū)“哪里種煙、誰(shuí)來(lái)種煙、如何種煙”問(wèn)題，成為龍巖煙區(qū)當(dāng)前面臨的一個(gè)重大課題[4]。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須推行由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的新的發(fā)展方式?；緹熖锿恋卣砩婕白罨镜耐恋匾?，通過(guò)實(shí)施土地整理，能夠改善傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，適應(yīng)現(xiàn)代化、機(jī)械化的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，也能提高規(guī)模種植效益，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本?；緹熖锿恋卣碓诂F(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位，同時(shí)，它也是今后煙草行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。2012年國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局提出以“減工、降本、提質(zhì)、增效”為目標(biāo)，以“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、示范帶動(dòng)、政策推動(dòng)”為原則的基本煙田土地整理試點(diǎn)建設(shè)要求。龍巖煙區(qū)搶抓機(jī)遇，聯(lián)合國(guó)土等部門(mén)扎實(shí)推進(jìn)基本煙田土地整理試點(diǎn)建設(shè)工作，累計(jì)整合資金1.57億元（煙草部門(mén)1.18億元，國(guó)土部門(mén)0.39億元），完成2 366.67 hm2共24個(gè)基本煙田土地整理試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，為今后大規(guī)模開(kāi)展基本煙田土地整理，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

1.1.2提高龍巖山區(qū)基本煙田耕作質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要。龍巖山區(qū)素有“八山一水一分田”之稱(chēng)，人均耕地較少，山壟田比例大，田塊小，嚴(yán)重制約山區(qū)農(nóng)業(yè)連片規(guī)模化種植和機(jī)械化作業(yè)的發(fā)展[5]。全區(qū)規(guī)劃基本煙田面積6.79萬(wàn)hm2，范圍內(nèi)各區(qū)大部分田塊較分散、零碎、狹小，高差較大，不適宜機(jī)械化作業(yè)，且耕地總體產(chǎn)、質(zhì)量不理想，有部分砂漏田、爛泥田。這種先天不足的耕作條件，急需進(jìn)行土地平整改造，以提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積，適應(yīng)機(jī)械化作業(yè)。

1.1.3改善龍巖山區(qū)基本煙田生產(chǎn)條件的現(xiàn)實(shí)需要。2005年以來(lái)，龍巖山區(qū)投入18.80億元資金實(shí)施煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本上使受益基本煙田各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施齊全，基本實(shí)現(xiàn)澇能排、旱能灌、機(jī)能耕，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。但有些項(xiàng)目由于管護(hù)不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)溝渠堵塞、道路不暢等問(wèn)題；由于舊項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)低，導(dǎo)致項(xiàng)目老化失修，利用效率低；由于規(guī)劃不統(tǒng)一，致使基本煙田范圍內(nèi)仍然存在水資源利用率低、排水排洪不暢，道路路況較差等情況。這些因素的限制，導(dǎo)致現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施還無(wú)法完全達(dá)到農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)要求，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

1.2“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理實(shí)施的重要性“先流轉(zhuǎn)后整理”就是要將土地整理與土地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而確保土地整理效果。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展一項(xiàng)十分重要工作，特別是實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革后，土地流轉(zhuǎn)工作將更加突出。一方面土地平整格田化需要土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任田后，將土地分成若干小田塊。這些分隔農(nóng)戶(hù)之間小田塊的田埂，占用有限的耕地面積。不通過(guò)土地整理，不將農(nóng)戶(hù)的耕地按照“自愿、依法、有償”的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就不可能消除不必要的小田埂，耕地資源就無(wú)法實(shí)現(xiàn)最大化的利用。另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代化方式轉(zhuǎn)變需要土地流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之所以效率低下，與小田塊不無(wú)關(guān)系?！靶《笔切∩a(chǎn)的突出特點(diǎn)，即使是再小的田塊也要重復(fù)同樣的勞動(dòng)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)突出特點(diǎn)，是連片大面積種植。而要達(dá)到這一要求，就要通過(guò)土地整理和土地流轉(zhuǎn)，使小田塊變成大田地，再利用現(xiàn)代化手段大大縮減工作時(shí)間，緩解勞動(dòng)力緊缺的矛盾，提高勞動(dòng)效率，節(jié)約生產(chǎn)成本，增加收益。

1.3“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理實(shí)施的可行性

1.3.1資金籌集。資金籌集是開(kāi)展土地整理的關(guān)鍵因素，龍巖山區(qū)土地整理資金來(lái)源途徑比較有限，主要途徑除國(guó)家全額投資的重點(diǎn)整理項(xiàng)目外，需要市縣人民政府配套一定比例的工作經(jīng)費(fèi)或資金。在基本煙田土地整理項(xiàng)目資金籌集上， 由市級(jí)負(fù)責(zé)籌措并統(tǒng)籌調(diào)配，通過(guò)整合國(guó)土、農(nóng)綜、煙草等部門(mén)資金，市縣兩級(jí)配套工作經(jīng)費(fèi)的方式，解決資金緊缺的問(wèn)題。

1.3.2組織機(jī)構(gòu)。龍巖山區(qū)“先流轉(zhuǎn)后整理”模式把該項(xiàng)工作上升到高一級(jí)的政府層面統(tǒng)籌安排、組織實(shí)施，改變土地整理項(xiàng)目涉及多部門(mén)、多學(xué)科，具有多元化的特點(diǎn)，改變以往部門(mén)單位之間單打獨(dú)干的局面，真正把基本煙田土地整理作為政府的一項(xiàng)重要惠民工程去推動(dòng)。實(shí)施過(guò)程中，各縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是基本煙田土地整理工作的主導(dǎo)和實(shí)施單位，各級(jí)單位組建專(zhuān)門(mén)工作班子，專(zhuān)人專(zhuān)責(zé)開(kāi)展工作，確保有人管事、有人做事。

1.3.3政策扶持。龍巖煙區(qū)當(dāng)?shù)卣?012年先后出臺(tái)《龍巖市人民政府關(guān)于成立龍巖市高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（龍政綜〔2012〕79號(hào)）[6]和《龍巖市人民政府關(guān)于印發(fā)龍巖市高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理實(shí)施方案的通知》（龍政綜〔2012〕106號(hào)）[7]，明確 “先流轉(zhuǎn)后整理”的高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理運(yùn)作模式。在實(shí)施土地整理前，項(xiàng)目區(qū)按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)群眾樹(shù)立規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)耕地的理念，實(shí)行“先流轉(zhuǎn)、后整理”的方式，規(guī)范有序開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)開(kāi)通項(xiàng)目綠色審批通道，簡(jiǎn)化審批程序，在土地流轉(zhuǎn)、供電、農(nóng)機(jī)服務(wù)、烤煙房建設(shè)等方面予以全力支持。在引導(dǎo)規(guī)模種植方面，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)種煙1.33 hm2以上的大戶(hù)，煙草部門(mén)當(dāng)年度給予3 000元/hm2的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助；對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體、試點(diǎn)村、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，市政府按照《加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》（龍政綜〔2011〕102號(hào)）有關(guān)規(guī)定，給予資金扶持。在工作經(jīng)費(fèi)方面，對(duì)按時(shí)完成年度建設(shè)任務(wù)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），按項(xiàng)目建設(shè)資金的7%補(bǔ)助工作經(jīng)費(fèi)，市、縣（市）政府各承擔(dān)3.5%。

1.3.4農(nóng)戶(hù)支持意愿調(diào)查。土地整理涉及農(nóng)戶(hù)的切身利益，農(nóng)戶(hù)支持是土地整理項(xiàng)目落地最重要的因素，為此在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)煙農(nóng)進(jìn)行隨機(jī)意愿調(diào)查。在龍巖煙區(qū)向煙農(nóng)發(fā)放150份調(diào)查問(wèn)卷，回收150份。在問(wèn)及“您是否支持并與參與土地整理工作”時(shí)，90%的受訪者表示支持該項(xiàng)目工作，數(shù)據(jù)表明試點(diǎn)區(qū)域受訪者對(duì)土地整理的意愿較好，支持率較高（表1）。

2“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式運(yùn)作

以2015年度上杭縣廬豐畬族鄉(xiāng)豐濟(jì)村試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)為例，對(duì)“先流轉(zhuǎn)后整理”土地整理運(yùn)行模式進(jìn)行分析。

2.1項(xiàng)目概況上杭縣廬豐畬族鄉(xiāng)豐濟(jì)村試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模為59.98 hm2，項(xiàng)目區(qū)位于廬豐鄉(xiāng)豐濟(jì)、豐樂(lè)村，涉及農(nóng)戶(hù)390戶(hù)，項(xiàng)目區(qū)距離鄉(xiāng)政府所在地距上杭縣城18 km。項(xiàng)目區(qū)屬低山間峽谷地，土地為集體所有，村民承包使用。項(xiàng)目總投資441.73萬(wàn)元（其中煙草部門(mén)投入314.94萬(wàn)元，國(guó)土部門(mén)投入126.79萬(wàn)元），項(xiàng)目建設(shè)總工期為4個(gè)月。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包含44.46 hm2格田化土地平整、761.2 m農(nóng)渠、8 400.6 m灌排渠、333.2 m農(nóng)溝、225 m排洪溝、3 125.2 m機(jī)耕道路等。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾，通過(guò)土地整理，有針對(duì)性地采取田、水、路的綜合整治措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的土地利用總體布局的優(yōu)化調(diào)整，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。土地利用布局結(jié)構(gòu)調(diào)整變化情況見(jiàn)表1。

2.2運(yùn)行模式

2.2.1在項(xiàng)目實(shí)施前，統(tǒng)一集中土地流轉(zhuǎn)。項(xiàng)目區(qū)以村民小組為單位，逐戶(hù)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地流轉(zhuǎn)年限（3～5年不等），流轉(zhuǎn)租金（根據(jù)不同田塊采用不同租金，一般1 875～4 500元/hm2），租金支付期限，責(zé)任人等。按照“農(nóng)戶(hù)—村兩委—種植大戶(hù)”或“農(nóng)戶(hù)—合作社—種植大戶(hù)”流轉(zhuǎn)方式將片區(qū)內(nèi)的所有田塊統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出來(lái)。同時(shí)，按照“一張圖、一張表、一本賬”的要求做好權(quán)屬登記工作，根據(jù)1∶500比例尺測(cè)繪現(xiàn)狀圖，將每個(gè)農(nóng)戶(hù)的田塊編號(hào)、田塊數(shù)、田塊面積以及田塊實(shí)際位置進(jìn)行圖上確認(rèn)；對(duì)每個(gè)農(nóng)戶(hù)所擁有的田塊數(shù)，田塊總面積進(jìn)行匯總，進(jìn)行表上簽字確認(rèn)；按田塊編號(hào)制定農(nóng)戶(hù)權(quán)屬登記明細(xì)賬。以村民小組為單位，通過(guò)召開(kāi)小組會(huì)議，商討權(quán)屬分配方案，明確分配原則、分配依據(jù)等，并形成會(huì)議紀(jì)要，并要求每個(gè)農(nóng)戶(hù)簽字確認(rèn)。

2.2.2在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，統(tǒng)一規(guī)劃布局，整體綜合配套。田塊集中流轉(zhuǎn)后，由村集體或合作社統(tǒng)一管理，按照“田成方、路相通、渠相連，旱能灌、澇能排、機(jī)能耕”的總體要求，對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，整體綜合配套，按照高標(biāo)準(zhǔn)要求，實(shí)施土地平整、灌溉、機(jī)耕道路、農(nóng)林防護(hù)等項(xiàng)目建設(shè)。

2.2.3在項(xiàng)目實(shí)施后，統(tǒng)一大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，提高土壤地力。項(xiàng)目實(shí)施后的3年內(nèi)，項(xiàng)目區(qū)暫時(shí)不分配田塊，通過(guò)發(fā)放土地權(quán)屬證，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶(hù)按照土地權(quán)屬證上的面積領(lǐng)取土地流轉(zhuǎn)租金。田塊由村集體或合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)采取土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、種植綠肥或增施有機(jī)肥方式，提高平整區(qū)土壤地力。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)3年后，根據(jù)農(nóng)戶(hù)意愿，或按照原定的分配方案實(shí)施分田，或繼續(xù)實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

3“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式運(yùn)行效果分析

縱觀當(dāng)前土地整理的研究現(xiàn)狀，對(duì)于土地整理綜合效益評(píng)價(jià)進(jìn)行深入研究的還較為缺乏，尚未建立一套科學(xué)、系統(tǒng)和實(shí)用的土地整理效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也缺少相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)方法。結(jié)合煙葉生產(chǎn)實(shí)際，從現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展需求角度出發(fā)，對(duì)上杭縣廬豐畬族鄉(xiāng)豐濟(jì)村試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)整理前后的適宜機(jī)械作業(yè)率、煙葉規(guī)?；N植率、耕地灌溉保證率、機(jī)耕道路網(wǎng)密度、經(jīng)濟(jì)效益和群眾滿意度6個(gè)指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)[8]。

3.1適宜機(jī)械化作業(yè)率適宜機(jī)械化作業(yè)率=可機(jī)械化作業(yè)面積/項(xiàng)目區(qū)總面積×100%。 項(xiàng)目區(qū)除個(gè)別區(qū)域田塊較為分散，面積較小或高差較大，平整難度較大而不實(shí)施土地平整外（約2 hm2），其余田塊均進(jìn)行大規(guī)模的田塊規(guī)格化平整。項(xiàng)目區(qū)規(guī)模59.99 hm2，通過(guò)平整，項(xiàng)目田塊規(guī)整面積從9.87 hm2增加到54.33 hm2，增加44.46 hm2，適宜機(jī)械化率從整理前16.45%增加到整理后的90.57%。根據(jù)格田長(zhǎng)度40～100 m，寬度10～25 m，格田面積控制在0.13 hm2左右的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施格田化措施，實(shí)現(xiàn)了田塊集中、規(guī)整、耕作田面平整，確保了田塊適宜機(jī)械化耕作。同時(shí)，項(xiàng)目平整區(qū)的土壤條件相對(duì)較好，有效土層厚度均在50 cm以上，表土及其有效過(guò)渡層厚度均在20 cm以上，通過(guò)對(duì)平整區(qū)的表土做好剝離收集、回填以及對(duì)填方區(qū)域填土厚度>30 cm的基層土做好壓實(shí)處理工作，保證了耕作層質(zhì)量[9]。

3.2煙葉規(guī)?；N植率煙葉規(guī)模化種植率=1.33 hm2以上煙葉種植戶(hù)總面積/項(xiàng)目區(qū)總面積×100%。整理前，項(xiàng)目區(qū)1.33 hm2以上煙葉種植戶(hù)總面積21.60 hm2；整理后，項(xiàng)目區(qū)1.33 hm2以上煙葉種植戶(hù)總面積45.49 hm2。通過(guò)實(shí)施“先流轉(zhuǎn)后整理”整理模式，項(xiàng)目區(qū)煙葉規(guī)模化種植率顯著提高，從整理前的36.00% 提高到整理后75.83%，有效引導(dǎo)和促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)規(guī)?；N植水平。

3.3耕地灌溉保證率耕地灌溉保證率=可保證灌溉耕地面積與項(xiàng)目區(qū)總規(guī)模比值。項(xiàng)目區(qū)原有一些排灌水利設(shè)施，但因一部分項(xiàng)目修建久遠(yuǎn)、損壞滲漏嚴(yán)重，且大部分原有渠道線路走向曲折，錯(cuò)綜雜亂等原因，導(dǎo)致原有水利設(shè)施的耕地灌溉保證率只有62.90%，項(xiàng)目區(qū)水資源利用率低，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉用水。通過(guò)在項(xiàng)目區(qū)實(shí)施農(nóng)渠、灌排渠、農(nóng)溝、排洪溝等項(xiàng)目，對(duì)部分老渠道進(jìn)行拆除后重新規(guī)劃布置，對(duì)無(wú)灌溉渠道覆蓋農(nóng)田區(qū)進(jìn)行合理布置水利項(xiàng)目，使項(xiàng)目區(qū)耕地灌溉保證率達(dá)93.90%，形成了完善的灌溉系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“渠相連、旱能灌、澇能排”。

3.4機(jī)耕道路網(wǎng)密度機(jī)耕道路網(wǎng)密度=機(jī)耕道路總長(zhǎng)度與項(xiàng)目區(qū)規(guī)模比值。項(xiàng)目區(qū)原有機(jī)耕道路網(wǎng)密度為67.995 m/hm2，但項(xiàng)目區(qū)原有機(jī)耕道路大部分位于村道旁，只是保證了對(duì)外交通便利，而田塊之間的路網(wǎng)卻嚴(yán)重不足，尤其是在土地較為平整及集中連片的區(qū)域因缺乏修建機(jī)耕道路，導(dǎo)致道路通達(dá)率低，農(nóng)民耕種較為不便。通過(guò)綜合實(shí)施機(jī)耕道路項(xiàng)目，使項(xiàng)目區(qū)機(jī)耕道路網(wǎng)密度提高到117.450 m/hm2，形成了完善的機(jī)耕道路網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到“路相通、機(jī)能耕”的目的，滿足了煙葉生產(chǎn)等物資運(yùn)輸、煙葉生產(chǎn)農(nóng)事操作以及機(jī)械化耕作要求。

45卷26期林志華等“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式運(yùn)行分析

3.5經(jīng)濟(jì)效益

3.5.1新增耕地面積。由表2可知，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)土地整理后新增耕地0.44 hm2，新增耕地主要來(lái)源是通過(guò)土地平整，將田坎整理為耕地。新增耕地均位于現(xiàn)有耕地附近，可同周邊耕地連片耕作，田面平整度在±30 mm以?xún)?nèi)，有效土層厚度大于500 mm，能滿足耕作要求。

3.5.2耕地凈收益增加率。耕地凈收益增加率=（整理后凈收益+新增耕地凈收益-整理前凈收益）/整理前凈收益×100%。項(xiàng)目區(qū)原有耕地面積55.89 hm2，經(jīng)整理后，耕地面積為56.33 hm2，新增耕地面積0.44 hm2。項(xiàng)目區(qū)主要經(jīng)濟(jì)作物有晚稻、地瓜、烤煙、花生、蔬菜，種植比例分別為84.38%、11.24%、80.75%、4.73%和14.52%，復(fù)種指數(shù)為195.63%。整理后，單產(chǎn)分別提高到6 225、19 500、2 175、2 295、20 400 kg/hm2。各作物單價(jià)按當(dāng)?shù)貎r(jià)格水平計(jì)算，成本單價(jià)按照整理前后各作物所耗的人工成本和物資成本計(jì)算?？傻庙?xiàng)目區(qū)整理前后經(jīng)濟(jì)收益。

由表3可知，項(xiàng)目區(qū)整理前凈收益為83.46萬(wàn)元，整理后凈收益為113.62萬(wàn)元，新增耕地凈收益為0.91萬(wàn)元，項(xiàng)目區(qū)耕地凈收益增加率為37.23%。

3.6滿意度調(diào)查為了解當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)基本煙田土地整理項(xiàng)目的認(rèn)可程度，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)煙農(nóng)進(jìn)行了隨機(jī)意愿調(diào)查。在項(xiàng)目區(qū)發(fā)放150份調(diào)查問(wèn)卷，回收150份。在問(wèn)及“您是否滿意基本煙田土地整理項(xiàng)目的實(shí)施效果”時(shí)，100%的受訪者對(duì)基本煙田土地整理實(shí)施效果滿意。通過(guò)實(shí)施“先流轉(zhuǎn)后整理”整理模式，在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，未發(fā)生土地糾紛群眾事件。

3.7小結(jié)項(xiàng)目區(qū)整理前后對(duì)比見(jiàn)圖1。項(xiàng)目實(shí)施后，區(qū)域內(nèi)新增耕地0.44 hm2，土地生產(chǎn)能力、耕地收益率顯著提高。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行田、水、路的綜合整理，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，建成集中連片、梯坎牢固、臺(tái)位清晰、地面平整、土層深厚、土壤肥沃、便于機(jī)械耕種的基本煙田，推動(dòng)煙葉規(guī)?；N植和集約化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的格田化措施，使項(xiàng)目區(qū)達(dá)到“基要實(shí)、面要平、線要直、土要熟、田無(wú)石”的要求；通過(guò)綜合配套排灌設(shè)施和機(jī)耕道路工程，使項(xiàng)目區(qū)滿足全程機(jī)械化作業(yè)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求；通過(guò)落實(shí)“先流轉(zhuǎn)后整理”土地整理工作制度，使群眾反映的土壤肥力下降、民風(fēng)民俗等突出問(wèn)題得到及時(shí)解決，有效緩解整理后發(fā)生的土地耕地質(zhì)量問(wèn)題，在維護(hù)農(nóng)戶(hù)利益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)群眾樹(shù)立規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)耕地的理念，切實(shí)保障農(nóng)民利益，同時(shí)也為加快土地流轉(zhuǎn)機(jī)制改革創(chuàng)新，破除土地流轉(zhuǎn)瓶頸，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)提供保障。

4“先流轉(zhuǎn)后整理”模式存在的問(wèn)題

盡管龍巖山區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)實(shí)條件，形成了具有自身特色的基本煙田土地整理模式，也取得了一定成效，對(duì)龍巖山區(qū)土地整理工作具有一定的借鑒意義。但在具體運(yùn)行中，還存在一些制約因素。

4.1對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)缺乏引導(dǎo)土地整理為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化耕作創(chuàng)造了條件。但是，還存在宣傳不到位，工作措施不到位，未化解農(nóng)戶(hù)小農(nóng)意識(shí)，以致對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意義、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)不了解，而不愿意將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。同時(shí)，部分農(nóng)戶(hù)希望土地平整后，按照原位置和面積分回去自己種植，一定程度上影響土地整理的效果。

4.2相關(guān)政策宣傳不夠到位村兩委對(duì)上級(jí)部門(mén)制定的新政策解讀不到位和宣傳不到位，如關(guān)于國(guó)土部門(mén)3 000元/hm2的商品有機(jī)肥補(bǔ)貼政策，以及煙草部門(mén)1.33 hm2以上的烤煙種植農(nóng)戶(hù)3 000元/hm2補(bǔ)助政策等。相關(guān)責(zé)任人未將該項(xiàng)政策的申請(qǐng)條件和變化內(nèi)容向農(nóng)戶(hù)解釋清楚，未集中討論和制定具體的方案落實(shí)新政策。

4.3土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范存在部分農(nóng)戶(hù)未簽訂土地流轉(zhuǎn)書(shū)面協(xié)議，只有口頭協(xié)議現(xiàn)象，為后續(xù)土地整理矛盾糾紛埋下隱患。

4.4相關(guān)政策未有效對(duì)接土地整理為規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化耕作創(chuàng)造了條件。但是個(gè)別項(xiàng)目區(qū)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的引導(dǎo)力度不夠，沒(méi)有將土地整理政策與項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)機(jī)配套、合作社組建、大戶(hù)培育等后續(xù)工作相對(duì)接，一定程度上影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果。

5建議與對(duì)策

5.1加強(qiáng)政策宣傳土地整理項(xiàng)目涉及千家萬(wàn)戶(hù)，涉及每個(gè)農(nóng)戶(hù)的根本利益，要通過(guò)采取召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、發(fā)放宣傳材料、組織村民座談、入戶(hù)調(diào)查等方式，大力宣傳煙田土地整理政策，讓農(nóng)民充分了解土地整理前后差別，消除農(nóng)戶(hù)對(duì)土地整理存在“田難分，地難耕”的顧慮，對(duì)個(gè)別有顧慮的農(nóng)民，主動(dòng)上門(mén)做好宣傳解釋工作，積極爭(zhēng)取農(nóng)民支持。

5.2完善流轉(zhuǎn)機(jī)制土地流轉(zhuǎn)是基本煙田土地整理的重點(diǎn)任務(wù)，要建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極推廣成熟的土地流轉(zhuǎn)方式，引導(dǎo)樹(shù)立規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)耕地的理念，推行“先流轉(zhuǎn)、后整理”的方式，徹底改變以往整理過(guò)程出現(xiàn)的群眾反映差，群眾矛盾多、建設(shè)效果差的局面。

5.3加強(qiáng)政策對(duì)接進(jìn)一步考慮將土地整理政策與農(nóng)機(jī)配套政策、合作社扶持政策、土地流轉(zhuǎn)政策以及大戶(hù)培育政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)。通過(guò)土地整理建設(shè)，使地塊呈現(xiàn)格田化布局，確保適宜機(jī)械化操作；通過(guò)農(nóng)機(jī)政策扶持，確保項(xiàng)目區(qū)農(nóng)用機(jī)械配套齊全；通過(guò)綜合服務(wù)合作社發(fā)展，確保專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平進(jìn)一步提升；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和大戶(hù)培育政策，確保適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[10]。

5.4注重生物措施在實(shí)施基本煙田土地整理過(guò)程中，存在“重視工程措施，輕視生物措施”的現(xiàn)象。實(shí)施土地整理項(xiàng)目一方面要提高提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作環(huán)境水平，確保整理后田塊適合作物生長(zhǎng)。因此，要以土地整理為平臺(tái)，開(kāi)展土壤保育技術(shù)研發(fā)和推廣工作，因地制宜采取種植綠肥，農(nóng)作物秸稈回田，增施有機(jī)肥等措施提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，達(dá)到改善土壤結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升土壤耕作水平[11]。

5.5探索效益評(píng)價(jià)機(jī)制在對(duì)基本煙田土地整理模式進(jìn)行效益評(píng)價(jià)時(shí)，只選取了一些定性指標(biāo)，只能對(duì)其進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)，在一定程度上影響了項(xiàng)目評(píng)價(jià)的客觀性。目前，由于土地整理綜合效益的評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不夠健全，“先流轉(zhuǎn)后整理”基本煙田土地整理模式是否成功，需要進(jìn)一步深入研究探索，需要通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的效益評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，才能客觀反映實(shí)施效果[12]。

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