中國(guó)城市礦產(chǎn)政策演化研究

王昶 耿紅軍 姚海琳??左綠水

摘要

城市礦產(chǎn)是工業(yè)化和城市化過(guò)程的產(chǎn)物，它是蘊(yùn)藏于城市中有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值并可回收利用的二次資源，具有載能性、循環(huán)性、戰(zhàn)略性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和消費(fèi)持續(xù)升級(jí)，“垃圾圍城”已然成為中國(guó)許多大中城市亟需解決的環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。城市礦產(chǎn)變廢為寶，能有效化解資源與環(huán)境雙重約束。為此，中國(guó)政府先后出臺(tái)一系列城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)其快速發(fā)展。本文收集1987—2015年國(guó)家層面頒布的相關(guān)政策文件，在運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本梳理、編碼并統(tǒng)計(jì)計(jì)量的基礎(chǔ)上，首先從頒布部門、數(shù)量、力度等方面對(duì)政策體系進(jìn)行總體分析，然后構(gòu)建并運(yùn)用政策工具-政策作用環(huán)節(jié)兩維度分析框架，探討中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系的演化過(guò)程及發(fā)展特征。研究發(fā)現(xiàn)：①?gòu)恼甙l(fā)展歷程分析，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系經(jīng)歷了依附環(huán)境保護(hù)政策的孕育期、體系初建的形成期和效力深化的發(fā)展期。②從政策頒布維度分析，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策頒布速度逐漸加快，力度逐漸增強(qiáng)，參與機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增多。③從政策工具維度分析，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系以環(huán)境型政策為主，逐漸呈現(xiàn)出強(qiáng)化供給型政策的演化趨勢(shì)。④從政策作用環(huán)節(jié)分析，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系由重點(diǎn)關(guān)注回收、深加工環(huán)節(jié)向關(guān)注全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)演變。最后，針對(duì)中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系演變特征與存在的不足，本文從以下三個(gè)方面提出了促進(jìn)中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議：一是加強(qiáng)部際聯(lián)系，完善頂層設(shè)計(jì)；二是加強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)，完善需求型政策；三是立足產(chǎn)品全生命周期，健全產(chǎn)業(yè)政策體系。

關(guān)鍵詞城市礦產(chǎn)政策；政策演變；政策工具；內(nèi)容分析法

中圖分類號(hào)F420文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2017）05-0092-10

DOI：10.12062/cpre.20170316

城市礦產(chǎn)是工業(yè)化和城市化過(guò)程的產(chǎn)物，它是蘊(yùn)藏于城市中有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值并可回收利用的二次資源，具有載能性、循環(huán)性、戰(zhàn)略性。廣義的城市礦產(chǎn)包含兩類：一類是指進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)領(lǐng)域生命周期終結(jié)后的各種制品（如廢舊機(jī)電、設(shè)備、電線電纜、通訊工具、汽車、家電、電子產(chǎn)品等）；另一類是指城市生產(chǎn)及建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的各種含有較高利用價(jià)值的各種物料。狹義的城市礦產(chǎn)主要是指城市居民生活中產(chǎn)生的廢棄金屬及其它有價(jià)資源。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和消費(fèi)持續(xù)升級(jí)，中國(guó)的各種城市消費(fèi)廢棄物每年以10%的年平均速度增長(zhǎng)，年均產(chǎn)生量超過(guò)40億噸?！袄鴩恰币讶怀蔀樵S多大中城市亟需解決的環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。但另一方面，城市廢棄物中蘊(yùn)含著豐富的金屬資源，是高品位的“城市礦產(chǎn)”[3-4]。與原生礦相比，城市礦產(chǎn)的開發(fā)利用具有綠色、高效、低碳等優(yōu)點(diǎn)[5-6]，是實(shí)現(xiàn)“零廢棄物”、達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的有效手段，能有效化解中國(guó)所面臨的資源與環(huán)境雙重約束。為此，中國(guó)政府先后出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策，以加快推進(jìn)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[7]。

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家的中央或地區(qū)政府為其全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而主動(dòng)干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的各種政策總和。就產(chǎn)業(yè)政策如何影響城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，學(xué)術(shù)界從以下三個(gè)視角進(jìn)行了大量研究：視角一，突出政策體系現(xiàn)狀分析。這類研究主要是通過(guò)分析一國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題、或通過(guò)對(duì)比與發(fā)達(dá)國(guó)家政策體系的差距，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議[8-12]。視角二，著力于政策工具效果評(píng)價(jià)。這類研究劃分城市礦產(chǎn)政策工具類別，并對(duì)不同類別的政策工具對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制及其應(yīng)用效果有著激烈討論[13-16]。視角三，立足于政策頂層設(shè)計(jì)。這類研究結(jié)合城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)特色，基于產(chǎn)品全生命周期、政策頂層設(shè)計(jì)等理論設(shè)計(jì)出兼顧全產(chǎn)業(yè)鏈的政策體系[17-19]?？傊?，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從政策現(xiàn)狀、政策評(píng)價(jià)、政策頂層設(shè)計(jì)等視角進(jìn)行相關(guān)研究，取得豐富的研究成果，但針對(duì)城市礦產(chǎn)政策體系的系統(tǒng)性、定量研究還較為薄弱。產(chǎn)業(yè)政策需要隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷修正和調(diào)整，中國(guó)的城市礦產(chǎn)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何協(xié)同演化？政策體系經(jīng)歷哪些發(fā)展階段？不同階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景和形勢(shì)如何？各階段產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)何種特征？已有政策體系是否合理，如何優(yōu)化完善？這是中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系研究中需要解答但尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究的問(wèn)題。

1研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1研究方法

1.1.1內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是對(duì)報(bào)紙、電視新聞、廣告以及公共演講等書面或語(yǔ)言材料，根據(jù)一定規(guī)則進(jìn)行賦值并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法分析其特征的科學(xué)方法[20]。鑒于城市礦產(chǎn)政策文本具有非量化、內(nèi)容范圍廣等特征，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)其進(jìn)行量化分析能夠避免定性分析面臨的主觀性與不確定性等缺點(diǎn)，更好揭示政策演化的特征。

1.1.2政策力度分析

不同政府部門發(fā)布的政策具有不同的力度。對(duì)不同時(shí)期中國(guó)城市礦產(chǎn)政策的力度進(jìn)行量化分析，能夠反映政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的重視程度。本文借鑒Libecap[21]構(gòu)建法律指數(shù)的思想，根據(jù)政策發(fā)布部門與政策類型建立政策效力的量化標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

1.1.3政策工具—政策作用環(huán)節(jié)分析框架

城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策是綜合復(fù)雜的，既涉及政策內(nèi)部各種工具的設(shè)計(jì)建構(gòu)及組織搭配，又涉及產(chǎn)業(yè)鏈的不同作用環(huán)節(jié)。因此，本文從政策工具與政策作用環(huán)節(jié)兩個(gè)維度構(gòu)建分析框架，以期更清晰的揭示政策內(nèi)容及特點(diǎn)。

（1）政策工具維度。政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)必須依靠各種政策工具。政策體系是由政府通過(guò)對(duì)各種政策工具的設(shè)計(jì)、組織搭配及運(yùn)用而形成[22]，政策工具由一系列的政策手段組成，其不僅具有指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，而且在政策目標(biāo)和政策環(huán)境之間架構(gòu)了橋梁。因此，政策工具的分析有助于識(shí)別與理解產(chǎn)業(yè)政策的特征[23]。基于研究視角的不同，政策工具具有不同分類：在政府治理分析視角下，根據(jù)治理方式差異，可將政策工具分為管制型、經(jīng)濟(jì)型及指導(dǎo)型[24]。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析視角下，根據(jù)政策工具作用產(chǎn)業(yè)的不同著力點(diǎn)，可將政策工具分為供給型、環(huán)境型及需求型[25]。鑒于本文研究城市礦產(chǎn)政策與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同演化，因此采用Rothwell和Zegveld、黃萃等的政策分類方法[26-27]，將基本政策工具分為供給、環(huán)境和需求三類。

一是供給型政策工具。供給型政策關(guān)注市場(chǎng)輸入，通過(guò)直接提供企業(yè)所需生產(chǎn)要素來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體到城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，此類政策工具可細(xì)分為人才支持、資金支持、技術(shù)支持、土地支持、公共服務(wù)等手段（見表2）。供給型政策主要表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，是政府直接投入財(cái)務(wù)、人力、技術(shù)等相關(guān)要素的供給，例如廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度以拆解數(shù)量為依據(jù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)貼；城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃和科研計(jì)劃有助于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供豐富的科技、人力資源；信息服務(wù)平臺(tái)的建立能為企業(yè)生產(chǎn)提供所需的信息，減少信息不對(duì)稱等。

二是環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策不直接作用于產(chǎn)業(yè)本身，而是通過(guò)創(chuàng)設(shè)相關(guān)規(guī)則和制度來(lái)支撐、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)而言，環(huán)境型政策可分為法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、財(cái)務(wù)金融、示范工程、宣傳教育等政策手段（見表3）。此類政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要起間接調(diào)節(jié)作用。如法規(guī)管制中的生產(chǎn)者責(zé)任制度，確定廢棄物的處理主體，賦予生產(chǎn)者對(duì)廢棄物進(jìn)行有效回收處置的義務(wù)；此外，通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、財(cái)務(wù)金融、示范工程、宣傳教育等方式， 也間接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，增加產(chǎn)業(yè)吸引力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是需求型政策工具。需求型政策主要作用于市場(chǎng)維度，從產(chǎn)品或服務(wù)輸出端引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為企業(yè)提供明確的需求市場(chǎng)，減少其產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)初期所面臨的不確定性。在城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)中，需求型政策分為政府采購(gòu)、價(jià)格支持、消費(fèi)引導(dǎo)等政策手段（見表4）。它的影響主要體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)需求的拉動(dòng)上。例如，通過(guò)政府大宗采購(gòu)再制造產(chǎn)品、給予再制造產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、普及再制造產(chǎn)品知識(shí)等措施，減少再制造產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)初期所面臨的不確定性，激發(fā)城市礦產(chǎn)相關(guān)企業(yè)的積極性，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）政策工具作用環(huán)節(jié)維度。政策工具的分析有助于揭示政策發(fā)揮作用的主要政策手段與影響機(jī)制，但不能反映政策手段的作用點(diǎn)[28]。而產(chǎn)業(yè)鏈分析能夠清晰揭示政策作用環(huán)節(jié)，為研究政策工具如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供絕佳的中間橋梁，有助于細(xì)致探討城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策階段性演化特征。因此，本文借鑒產(chǎn)品全生命周期理論對(duì)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行剖析[29]（見圖1），在此基礎(chǔ)上分析政策工具的作用環(huán)節(jié)。

1.2數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取的城市礦產(chǎn)政策文本均來(lái)源于公開數(shù)據(jù)資料，搜集范圍包括：國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、國(guó)土資源部等中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站、國(guó)內(nèi)城市礦產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)網(wǎng)站、《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》雜志“總目次”。由于直接以“城市礦產(chǎn)”命名的政策較少，因此，本文以城市礦產(chǎn)、電子廢棄物、報(bào)廢汽車、固體廢棄物、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、再生資源、廢物、環(huán)保、資源綜合利用、回收體系等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共收集政策文本117份。

為保障政策文本有效性，采取以下原則對(duì)117份政策文本進(jìn)行了遴選：①所選取的政策與城市礦產(chǎn)密切相關(guān)；

②所選取的政策為全國(guó)性政策，由中央政府及其直屬機(jī)構(gòu)頒發(fā)； ③所選取的政策類型主要是法律法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃、通知、公告、措施、意見、辦法等文件，實(shí)施細(xì)則中的政策因在其它政策文本中已體現(xiàn)，故不計(jì)入統(tǒng)計(jì)文本。本文最終梳理了有效政策樣本76份。據(jù)此，建立了本文分析的數(shù)據(jù)庫(kù)。

2階段劃分

本文以標(biāo)志性事件為依據(jù)，結(jié)合20多年來(lái)政策目標(biāo)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，將中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展劃分為三個(gè)階段。

第一階段，依附環(huán)境保護(hù)政策的城市礦產(chǎn)政策孕育期（1987—2004年）：相關(guān)政策以保護(hù)環(huán)境為主要目標(biāo)。改革開放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)以超過(guò)9.7%的年均速度增長(zhǎng)（1987—2004年），經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與人口迅速增加使環(huán)境污染等問(wèn)題日益突出[30-32]。為此，中國(guó)政府確定了保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，并將廢棄物的回收利用作為治理環(huán)境污染的有效手段[33]。在這一階段，中國(guó)尚未明確提出“城市礦產(chǎn)”這一概念，更未形成獨(dú)立的政策體系，與城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的發(fā)展舉措主要散落在與“再生資源”、“固體廢棄物”、“廢棄物”相關(guān)的政策文件中。1987年，《關(guān)于進(jìn)一步開發(fā)利用再生資源若干問(wèn)題的通知》頒布，這是中國(guó)首次在法律法規(guī)中提出再生資源概念。該通知是指導(dǎo)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性、綱領(lǐng)性文件，對(duì)再生資源的稅收、價(jià)格以及經(jīng)營(yíng)管理做出詳細(xì)的規(guī)定與說(shuō)明。該文件的出臺(tái)可以視為中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)展的原點(diǎn)。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，明確提出以充分利用與無(wú)害化處置固體廢棄物作為防治固體廢棄物污染環(huán)境的基本原則。2002年制定的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》確定將廢棄物資源化利用作為減少?gòu)U棄物產(chǎn)生、促進(jìn)清潔生產(chǎn)的重要手段?？梢姡@一時(shí)期中國(guó)城市礦產(chǎn)相關(guān)政策主要以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，致力于通過(guò)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問(wèn)題。

第二階段，城市礦產(chǎn)政策體系初建的形成期（2005—2009年）：框架性政策體系開始形成，政策主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與保障資源供給雙重目標(biāo)。這一階段，隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，資源需求量快速增加，而粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式致使資源大量浪費(fèi)、資源保障年限急劇下降[34-35]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的鐵礦石、銅、鋁等重要礦產(chǎn)品的對(duì)外依存度超過(guò)了50%的安全警戒線。同時(shí)，中國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題仍未得到有效解決[36]。而城市礦產(chǎn)的開發(fā)利用能夠變廢為寶，有助于解決資源與環(huán)境雙重約束，改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗的線性關(guān)系[37]。以廢舊電路板為例，1 t廢舊線路板可以提煉129.73 kg銅、453.6 g黃金、19.96 kg錫。每開發(fā)利用1萬(wàn)t城市礦產(chǎn)資源，便可節(jié)約4.12萬(wàn)t自然資源，減少6—10萬(wàn)t垃圾處理量[38]。在這一背景下，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，明確提出將廢棄物的回收利用作為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的有效手段[39]。該政策開始關(guān)注廢棄物的資源價(jià)值，可以視為城市礦產(chǎn)政策形成期的起點(diǎn)。2008年，《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》確定 “減量化、資源化、再利用”的3R原則，明確闡明廢物回收利用有利于保障資源供給，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[38]。這一時(shí)期，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的建設(shè)為城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，城市礦產(chǎn)開始被視為可回收利用的資源，中國(guó)政府的政策理念開始由防止環(huán)境污染向變廢為寶轉(zhuǎn)變[41-42]。

第三階段，城市礦產(chǎn)政策體系效力深化的發(fā)展期（2010年至今），支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策陸續(xù)出臺(tái)。隨著全球經(jīng)濟(jì)、科技環(huán)境發(fā)生深刻變化，以及中國(guó)工業(yè)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等新問(wèn)題新挑戰(zhàn)[43-44]。為解決中國(guó)當(dāng)前面臨的產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等問(wèn)題，中國(guó)政府提倡大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[16]，有意讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎之一。城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的重要組成，具有綠色、低碳、“零廢棄物”等優(yōu)點(diǎn)，發(fā)展城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)因具有平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等多重意義而得到中國(guó)政府大力扶持。2010年中國(guó)發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)的通知》，首次正式提出“城市礦產(chǎn)”這一獨(dú)立概念，并提出用5年時(shí)間，在全國(guó)建設(shè)30個(gè)“城市礦產(chǎn)”示范基地。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)確定為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，城市礦產(chǎn)的發(fā)展被提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度。同時(shí)，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策不斷細(xì)化。2011年正式頒布《廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，該文件以延伸電器電子行業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任為核心（即向目錄中的產(chǎn)品生產(chǎn)廠商征收一定費(fèi)用，補(bǔ)貼下游回收拆解利用企業(yè)）并建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理的資質(zhì)許可制度，該政策以“基金補(bǔ)貼+嚴(yán)格監(jiān)管”的模式重塑中國(guó)廢舊電器電子市場(chǎng)秩序，有助于電子廢棄物拆解利用轉(zhuǎn)向正規(guī)渠道，并實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，城市礦產(chǎn)回收方式也不斷向信息化、智能化發(fā)展。為響應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)發(fā)改委公布《2015年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃》，首次提及“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的模式，包括智能回收、自動(dòng)回收機(jī)等新型回收方式；并提出在未來(lái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化工具，實(shí)現(xiàn)線上回收線下物流的融合，有效推動(dòng)回收企業(yè)自動(dòng)化、精細(xì)化分揀技術(shù)和裝備的升級(jí)。這些政策的出臺(tái)，標(biāo)志著政策體系已由框架構(gòu)建過(guò)渡到具體政策的設(shè)計(jì)，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系得以不斷深化。

3結(jié)果分析

3.1總體分析

3.1.1政策制定部門與形式

目前，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策制定部門達(dá)到24個(gè)，主要相關(guān)部門為商務(wù)部（23）、發(fā)改委（23）、財(cái)政部（21）、環(huán)境保護(hù)部（20）、工信部（18）以及國(guó)務(wù)院（15）。圖2顯示，在政策體系的不同發(fā)展階段，政策發(fā)布涉及的機(jī)構(gòu)數(shù)呈不斷上升趨勢(shì)。

政策形式的數(shù)據(jù)分析表明，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系缺乏權(quán)威性。在全部76項(xiàng)政策中，絕大多數(shù)以通知（20）、意見（15）、辦法（14）、規(guī)劃（10）、實(shí)施方案（6）等形式頒布， 以法律形式頒布的相關(guān)政策僅有3項(xiàng)（見表5）。

3.1.2政策數(shù)量與力度演變分析

政策數(shù)量與力度數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系呈現(xiàn)加速演進(jìn)過(guò)程。從年度數(shù)據(jù)看（見圖3），僅2011年就頒布了12項(xiàng)相關(guān)政策，政策力度為19。而在1978—2004年間，頒布的政策數(shù)量極少，有些年份甚至為0。階段性數(shù)據(jù)分析表明（見表6），孕育期政策年均頒布量?jī)H為0.56項(xiàng)，最高只有3項(xiàng)，且大部分年份沒有頒布相關(guān)政策。形成期，年均頒布政策數(shù)為3.8項(xiàng)，最高達(dá)到6項(xiàng)。政策頒布速度與孕育期相比明顯加快。進(jìn)入發(fā)展期，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致大量廢棄物的產(chǎn)生，更多管理部門介入，年均頒布政策數(shù)激增到7.83項(xiàng)，最高年份達(dá)到12項(xiàng)。同時(shí)，發(fā)展期新頒布政策的年均政策力度達(dá)到12.3，約為形成期的1.4倍，是孕育期的12倍?？梢?，無(wú)論從年均頒布數(shù)量還是從政策力度來(lái)看，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系都有一個(gè)加速演進(jìn)的過(guò)程。

3.2階段分析

3.2.1孕育期政策特征

基于政策工具維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析可知（見圖4），該階段環(huán)境型政策占比最高（75.7%），其次為供給型（18.9%），而需求型最少（5.4%）。環(huán)境型政策工具根據(jù)政府介入程度的不同可以分為管制型和市場(chǎng)型，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期主要以管制型（法規(guī)管制）為主（占比高達(dá)57.1%），其次為市場(chǎng)型（稅收優(yōu)惠占比17.9%，金融扶持為10.7%）。管制型政策主要從以下三個(gè)方面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行限定：一是實(shí)行嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入政策。將廢棄物的無(wú)害化處理作為企業(yè)進(jìn)入廢棄物回收利用行業(yè)的主要門檻之一；二是限制外國(guó)廢棄物流向本國(guó)。1995年《關(guān)于堅(jiān)決控制境外廢物向我國(guó)轉(zhuǎn)移的緊急通知》規(guī)定，禁止進(jìn)口不能用作原料的固體廢物，嚴(yán)格限制進(jìn)口可以用作原料的固體廢物。三是制定強(qiáng)制回收目錄。2002年《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》明文規(guī)定：生產(chǎn)、銷售被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報(bào)廢和包裝物使用后對(duì)該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收。市場(chǎng)型政策雖然頻率較低，但力度較大。以稅收政策為例，2001年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于廢舊物資回收經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)有關(guān)增值稅政策的通知》，規(guī)定回收行業(yè)免征增值稅，且廢棄物資源化企業(yè)憑回收發(fā)票抵扣10%進(jìn)項(xiàng)稅。在供給型政策中，以資金和技術(shù)支持為主（共計(jì)占比85.7%），如《關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》等文件，提出對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予資金、技術(shù)等要素支持。在需求型政策中，政策手段單一，僅出現(xiàn)了政府采購(gòu)這一政策手段。

基于政策作用環(huán)節(jié)的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表明（見圖5），在孕育期，城市礦產(chǎn)相關(guān)政策主要作用于回收環(huán)節(jié)（35%），其次為深加工環(huán)節(jié)（20%），原生品制造與再制造環(huán)節(jié)各占比15%，再生品消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策數(shù)僅占4%，原生品消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策數(shù)為0。表明該階段政策著力點(diǎn)在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的污染防治以及回收環(huán)節(jié)的廢棄物收集，產(chǎn)業(yè)鏈其它環(huán)節(jié)特別是原生產(chǎn)品與再生產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)受關(guān)注程度不大，這與該階段以環(huán)境保護(hù)為主，資源循環(huán)利用為輔的特征相適應(yīng)。

3.2.2形成期政策特征

政策工具維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表明（見圖4），和孕育期相比，環(huán)境型政策占比下降至61.5%，供給型和需求型政策分別上升至27.7%與10.8%。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策中，仍以管制型政策手段為主（占比為35%），政府除繼續(xù)實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入、貿(mào)易管制、強(qiáng)制回收目錄等政策之外，對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品實(shí)行資質(zhì)許可制度，只允許具有資質(zhì)的企業(yè)對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品進(jìn)行拆解。同時(shí)，允許對(duì)部分可以用作原料的固體廢物實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可證管理，貿(mào)易管制政策與前一階段相比有所放松。此外，在市場(chǎng)型政策工具中，政府開始實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)、再制造等各類示范工程（占比10%），旨在打造一批具有特色和亮點(diǎn)的精品工程，以充分發(fā)揮以點(diǎn)帶面、成片發(fā)展的輻射作用；在供給型政策中，廣泛使用的政策手段是資金支持、技術(shù)支持以及提供公共服務(wù)（88.9%）。資金支持方面，政府通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)城市礦產(chǎn)企業(yè)按照其處理廢棄物的數(shù)量給予一定額度的資金補(bǔ)貼。技術(shù)支持方面，鼓勵(lì)研究所、高校等研究機(jī)構(gòu)加快廢棄物資源化技術(shù)研發(fā)。公共服務(wù)方面，主要通過(guò)建立城市礦產(chǎn)信息平臺(tái)，發(fā)布政策、技術(shù)與廢棄物處理數(shù)量等信息以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在需求型政策中，仍以政府采購(gòu)再生產(chǎn)品為主（42.1%），輔以消費(fèi)引導(dǎo)政策以改變消費(fèi)者對(duì)再生品的認(rèn)知；同時(shí)，對(duì)于再生品給予資金補(bǔ)貼以降低其市場(chǎng)價(jià)格。以上分析表明，在這一時(shí)期，中國(guó)政府重點(diǎn)通過(guò)法規(guī)管制規(guī)范城市礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展并以稅收優(yōu)惠與金融支持政策為企業(yè)壯大提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，同時(shí)政府也開始注重通過(guò)向企業(yè)提供發(fā)展所需的資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素來(lái)快速培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但需求型政策仍較為有限。

基于政策工具作用環(huán)節(jié)的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表明（見圖5），中國(guó)城市礦產(chǎn)政策作用環(huán)節(jié)的重點(diǎn)在形成期發(fā)生了較大變動(dòng)，回收環(huán)節(jié)占比由35%下降為23.3%，拆解、再制造、深加工環(huán)節(jié)的相關(guān)政策占比分別上升為15.8%、20.3%和19.5%，原生品消費(fèi)和再生品消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策分別為3%及5.3%。政策作用環(huán)節(jié)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移表明，中國(guó)政府形成變廢為寶的思想理念，更加注重城市廢棄物的資源價(jià)值。同時(shí)，政策作用對(duì)象延伸至全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，保障城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的順利運(yùn)行，標(biāo)志著中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系正式形成。

3.2.3發(fā)展期政策特征

政策工具視角的統(tǒng)計(jì)分析表明（見圖4），在發(fā)展期，環(huán)境型政策占比盡量繼續(xù)下降，但比例仍然最大（58%），供給型政策占比穩(wěn)步上升（由27.7%上升至31.9%），需求型政策基本保持不變（10.1%）。和形成期相比，環(huán)境型政策雖然仍以管制型為主（31.2%），但其中的政策手段更為豐富：中國(guó)政府開始嘗試建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推動(dòng)生產(chǎn)者落實(shí)廢棄產(chǎn)品回收、處理等責(zé)任；實(shí)行生態(tài)設(shè)計(jì)政策，鼓勵(lì)生產(chǎn)者使用環(huán)境友好且易于回收的生產(chǎn)材料。市場(chǎng)型政策中，示范工程這一政策手段的使用占比進(jìn)一步上升（16.5%），以城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)為例，迄今中國(guó)已經(jīng)建立六批49個(gè)國(guó)家級(jí)城市礦產(chǎn)示范基地。供給型政策中，中國(guó)政府以技術(shù)研發(fā)支持為主要手段（35%），同時(shí)提供資金、人才、土地等生產(chǎn)要素以刺激產(chǎn)業(yè)迅速壯大，政策手段在這一階段更為多樣化。需求型政策中，政府采購(gòu)仍為主要手段（42.1%）并出現(xiàn)了以舊換再等新的政策手段。但總體而言，這一時(shí)期需求型政策仍顯不足。

從政策作用環(huán)節(jié)來(lái)看（見圖5），在發(fā)展期，涉及城市礦產(chǎn)回收環(huán)節(jié)的政策數(shù)占比最高（25.2%），其次分別為再制造（21.9%）、拆解（21.6%）以及深加工環(huán)節(jié)（21.2%），原生品制造、原生品消費(fèi)、再生產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)的占比為3.1%、2.4%、4.6%。數(shù)據(jù)顯示，與形成期相比，城市礦產(chǎn)拆解、再制造、深加工環(huán)節(jié)的相關(guān)政策占比繼續(xù)提高，表明政策制定者充分認(rèn)識(shí)到“促進(jìn)深加工、提升行業(yè)資源化利用程度”應(yīng)成為支持政策的重要著力點(diǎn)。然而，對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈前端的原生產(chǎn)品制造與消費(fèi)環(huán)節(jié)、以及產(chǎn)業(yè)鏈末端的再生產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)，政策關(guān)注力度仍然不夠。

4結(jié)論與建議

4.1討論與結(jié)論

通過(guò)對(duì)中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系的系統(tǒng)梳理和不同發(fā)展階段的特征分析，本文得出以下結(jié)論：

（1）從政策發(fā)展歷程分析，政策體系經(jīng)歷了依附環(huán)境保護(hù)政策的孕育期、體系初建的形成期和效力深化的發(fā)展期。在孕育期，城市廢棄物回收處理被視為治理環(huán)境污染的有效手段，相關(guān)政策主要隱含在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策條文中。在形成期，城市廢棄物被視為可回收利用的資源，3R原則的確定體現(xiàn)了中國(guó)政府由環(huán)境污染治理向變廢為寶理念的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的建設(shè)奠定了城市礦產(chǎn)政策體系的基礎(chǔ)。在發(fā)展期，城市礦產(chǎn)作為助推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段而得到中國(guó)政府大力扶持，從而步入快速發(fā)展期。這一時(shí)期，中國(guó)政府開始注重從創(chuàng)新回收方式及技術(shù)支持等層面來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政策體系不斷完善，效力不斷深化。經(jīng)過(guò)3個(gè)階段的政策演進(jìn)，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系的內(nèi)容得到極大豐富。在不同階段，城市礦產(chǎn)政策的具體內(nèi)容雖然隨著產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有所變化，但政策體系整體上趨于穩(wěn)定，并呈顯現(xiàn)出政策上的連續(xù)性。

（2）從政策頒布維度分析，政策頒布速度逐漸加快，力度逐漸增強(qiáng)，參與機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增多。這一方面反映了政府對(duì)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的重視程度不斷提高，城市礦產(chǎn)具有資源與環(huán)境的雙重屬性，需要多部門的協(xié)力推動(dòng)；另一方面也表明在中國(guó)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的行政改革背景下，各部門無(wú)論出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)資源與行政權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張的內(nèi)在需求，還是為證明自身存在的價(jià)值、避免行政權(quán)力的喪失以及避免部門被精簡(jiǎn)，都會(huì)積極參與城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的制定，其結(jié)果是政出多門。為調(diào)節(jié)不同部門之間的制衡關(guān)系和沖突需要花費(fèi)大量的組織與協(xié)調(diào)成本，最終可能導(dǎo)致政策效率下降。

（3）從政策工具維度分析，政策體系以環(huán)境型政策為主，逐漸呈現(xiàn)出強(qiáng)化供給型政策的演化趨勢(shì)。環(huán)境型政策由孕育期的75.7%經(jīng)形成期的61.5%下降到發(fā)展期的58%，供給型政策由孕育期的18.9%經(jīng)形成期的27.7%上升到發(fā)展期的31.9%，需求型政策工具比例基本保持不變。這一定程度上反映環(huán)境型和供給型政策使用過(guò)溢，需求型政策不足。究其原因，一是在中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，中國(guó)希冀通過(guò)改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境、以及直接提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生產(chǎn)要素，來(lái)克服產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的障礙，刺激產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。這類政策措施一定程度上的成功，又進(jìn)一步刺激中國(guó)政府加強(qiáng)同類政策的實(shí)施力度，從而形成路徑依賴。二是中國(guó)并未徹底完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政府對(duì)市場(chǎng)仍保留巨大的干預(yù)能力。同時(shí)，與需求型政策相比，供給型政策以及環(huán)境型政策中的管制類政策見效時(shí)滯短。在現(xiàn)有的官員績(jī)效考核行政機(jī)制下，環(huán)境型與供給型政策更受中國(guó)官員的喜愛。三是相關(guān)政府部門并未充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。一般而言，產(chǎn)業(yè)萌芽期由于技術(shù)不成熟、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)通常處于虧損狀態(tài)。為維持企業(yè)生存，這一時(shí)期政策應(yīng)以供給型及環(huán)境型中的優(yōu)惠措施為主；在成長(zhǎng)期，產(chǎn)業(yè)技術(shù)較為成熟，企業(yè)產(chǎn)品較為完善而消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品認(rèn)知度不夠，這一時(shí)期應(yīng)加大需求型政策以培育市場(chǎng)；當(dāng)產(chǎn)業(yè)步入成熟期，行業(yè)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，政策應(yīng)通過(guò)完善法律保障制度、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范行業(yè)的發(fā)展，這一時(shí)期應(yīng)以環(huán)境型政策中的法規(guī)管制為主。三十年來(lái)，中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已由萌芽期進(jìn)入到成長(zhǎng)期，但相關(guān)部門并未充分地認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化，政策工具未能進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。

（4）從政策作用環(huán)節(jié)分析，政策體系由重點(diǎn)關(guān)注回收、深加工環(huán)節(jié)向關(guān)注全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)演變。政策作用主要環(huán)節(jié)由孕育期的回收（35%）、深加工（20%）向形成期的回收（23.3%）、再制造（20.3%）與深加工（19.5%）再到發(fā)展期的回收（25.2%）、拆解（21.6%）、再制造（21.9%）、深加工（21.2%）演變。政策關(guān)注重點(diǎn)不斷沿著產(chǎn)業(yè)鏈延伸且已遍布全產(chǎn)業(yè)鏈，特別是對(duì)再制造、精加工環(huán)節(jié)的政策比重不斷加強(qiáng)，這反映中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到提升產(chǎn)業(yè)精深加工是未來(lái)的重要發(fā)展方向。但總體而言，對(duì)于原生品消費(fèi)、再生產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)關(guān)注力度不足。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)業(yè)政策需全面作用于產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)主體：如在產(chǎn)品制造環(huán)節(jié)，原生資源稅政策的實(shí)施能夠增加再生資源的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)城市礦產(chǎn)的回收再利用；在產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)實(shí)施的用戶收費(fèi)、押金返還、產(chǎn)品收費(fèi)等政策有效約束了消費(fèi)者行為，不僅能夠限制廢物的產(chǎn)生，而且也一定程度上刺激了廢棄物的高效回收。在再生產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)，制定產(chǎn)品再生材料含量比例標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施再生產(chǎn)品的政府采購(gòu)政策以及與再生產(chǎn)品有關(guān)的生態(tài)標(biāo)簽政策能夠促進(jìn)再制造品消費(fèi)市場(chǎng)的快速發(fā)展。而中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系針對(duì)前端廢物產(chǎn)生、末端再生產(chǎn)品消費(fèi)，以及原生資源利用者等主體的政策較少，從整體上看政策體系顯得比較單一。

4.2政策建議

基于對(duì)中國(guó)城市礦產(chǎn)政策體系演化特征與存在問(wèn)題的分析討論，本文提出以下政策建議：

（1）加強(qiáng)部際聯(lián)系，完善頂層設(shè)計(jì)。一是建立部際聯(lián)系機(jī)制。城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)涉及眾多部門，在政策制定與實(shí)施過(guò)程中面臨著不同部門之間的利益沖突。通過(guò)加強(qiáng)部際聯(lián)系，降低不同部門的組織與協(xié)調(diào)成本，提高政策效率。二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。目前，中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策工具組合已比較豐富，但并沒有專門的發(fā)展規(guī)劃，需要盡快編制《城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，明確主攻方向，確定發(fā)展路線，加快產(chǎn)業(yè)布局。三是實(shí)施分類指導(dǎo)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不均衡導(dǎo)致中國(guó)城市群、中小城鎮(zhèn)、園區(qū)的城市礦產(chǎn)的成礦特征不同。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)分類引導(dǎo)，制定《城市礦產(chǎn)開發(fā)利用指引》，規(guī)范發(fā)展方式，明確不同區(qū)域城市礦產(chǎn)重點(diǎn)開發(fā)種類。

（2）加強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)，完善需求型政策。目前，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策以環(huán)境型和供給型為主，而需求型政策不足。中國(guó)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，城市礦產(chǎn)制成品主要面臨著產(chǎn)品成本高、市場(chǎng)前景不確定和消費(fèi)者認(rèn)知度不足等問(wèn)題。需求型政策通過(guò)政府采購(gòu)、價(jià)格支持等手段不僅能夠減少再制造產(chǎn)品需求市場(chǎng)的不確定性，穩(wěn)定城市礦產(chǎn)資源化利用企業(yè)的市場(chǎng)，而且能夠引導(dǎo)人們生活方式、生產(chǎn)方式和思維方式的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大城市礦產(chǎn)制成品的市場(chǎng)需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（3）立足產(chǎn)品全生命周期，健全產(chǎn)業(yè)政策體系。目前，中國(guó)城市礦產(chǎn)政策主要作用于產(chǎn)品末端的廢物回收與處理環(huán)節(jié)。應(yīng)立足產(chǎn)品全生命周期，擴(kuò)大政策作用范圍，加強(qiáng)前端的生態(tài)設(shè)計(jì)政策指引，強(qiáng)化中端的綠色制造水平，提高末端廢棄物高值化利用技術(shù)水平，提升處置企業(yè)高端循環(huán)再造能力，推動(dòng)城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（編輯：于杰）

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作者簡(jiǎn)介：王昶，博士，教授，主要研究方向?yàn)榻饘儋Y源戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)集團(tuán)管理研究。Email：changw1000@163.com。

通訊作者：姚海琳，博士，副教授，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策。Email： yaohailin14703@163.com。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于國(guó)家金屬資源安全視角的城市礦產(chǎn)開發(fā)利用研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14ZDB136）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)工業(yè)化中后期稀有金屬資源安全態(tài)勢(shì)與供給保障機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：13BGL105）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行為視角下再制造產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展研究” （批準(zhǔn)號(hào)：14BGL196）；國(guó)家青年基金項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)鏈視域下我國(guó)‘城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”（批準(zhǔn)號(hào)：13CJY029）。