法治視閾下中小學(xué)校園欺凌治理

摘 要 近年來，我國校園欺凌事件頻發(fā)，校園欺凌現(xiàn)象受到社會各界的廣泛關(guān)注。欺凌事件的頻發(fā)凸顯出我國防治校園欺凌的法律機(jī)制的缺失和乏力。本文基于法治視角，從法紀(jì)意識、法律體系和法治實(shí)施的多重維度，探究我國校園欺凌治理的法治化路徑。

關(guān)鍵詞 校園欺凌 防范治理 法律機(jī)制

作者簡介：鄒琪，華中師范大學(xué)教育學(xué)院，研究方向：教育管理。

中圖分類號：C913.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.369

針對校園欺凌頻發(fā)的問題，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室于2016年向各地印發(fā)了《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》（以下簡稱《通知》），要求對各地中小學(xué)的校園欺凌進(jìn)行專項(xiàng)治理。事實(shí)上，校園欺凌是世界各國普遍面臨的全球性問題，由校園欺凌所引發(fā)的未成年人輟學(xué)、自殺、犯罪等現(xiàn)象已成為嚴(yán)峻的社會問題。近年來，校園欺凌現(xiàn)象日益受到我國學(xué)者的關(guān)注，有以介紹國外反校園欺凌經(jīng)驗(yàn)為主的比較研究，也有以心理學(xué)、教育學(xué)和社會學(xué)為主要視角的實(shí)證研究。本文基于法治視角，從法紀(jì)意識、法律體系和法治實(shí)施的多重維度，探究我國校園欺凌治理的法治化路徑。

一、中小學(xué)校園欺凌事件已不容小覷

（一）校園欺凌呈蔓延態(tài)勢，現(xiàn)狀堪憂

欺凌一詞譯自英語Bullying，臺灣譯作霸凌，大陸學(xué)者譯為欺凌，意為欺壓凌辱?！锻ㄖ分赋?，校園欺凌是指“發(fā)生在學(xué)生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段，實(shí)施欺負(fù)、侮辱造成傷害的事件”。馬雷軍將校園欺凌分為肢體欺凌、言語欺凌、關(guān)系欺凌、性欺凌和網(wǎng)絡(luò)欺凌，認(rèn)為這些欺凌形式既有可能單獨(dú)存在，也有可能被同時實(shí)施于同一受害人。近年來，我國校園欺凌愈演愈烈。2015年，中國青少年研究中心針對10個省市的5864名中小學(xué)生的調(diào)查顯示，有32.5%的受訪者表示自己在校時會“偶爾被欺負(fù)”。校園欺凌現(xiàn)象愈演愈烈，近年來女生、留守兒童和流動兒童屢成校園欺凌事件的“主角”，欺凌呈現(xiàn)暴力化、群體化、低齡化和網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。今天的校園已不再平靜，校園欺凌問題需要全社會的高度重視。

（二）校園欺凌危害廣泛且嚴(yán)重，不容忽視

校園欺凌往往被認(rèn)為是青少年之間的小沖突，然而，欺凌事件釀成的悲劇常常令人發(fā)指，肢體上的虐待和精神上的折磨給受欺凌者帶來了不可估量的危害，尤其伴隨網(wǎng)絡(luò)的傳播“炫耀”，更是給受欺凌者的身心健康、學(xué)業(yè)成績、人格發(fā)展、社交能力等造成不同程度的負(fù)面影響。英國華威大學(xué)和美國杜克大學(xué)對美國北卡羅來納州1273名兒童的追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受欺凌者和欺凌受害者（既欺凌他人又受他人欺凌）在成年后的健康、財富和受教育水平、社會關(guān)系的風(fēng)險更高。長期的凌虐和身心的煎熬往往會造成受欺凌者心理扭曲進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)烈的報復(fù)心理，甚至形成反社會人格。據(jù)美國對校園欺凌的研究顯示，美國校園槍擊案有三分之二是由受欺凌者實(shí)施的。此外，持續(xù)嚴(yán)重的校園欺凌不僅給學(xué)校的教學(xué)和管理工作帶來更多挑戰(zhàn)，其危害程度還可能會上升到對社會基本良俗視的踐踏和對社會良好風(fēng)氣的破壞。總之，校園欺凌的危害廣泛而嚴(yán)重，給個人、家庭、學(xué)校和社會都帶來難以估量的痛苦和損失。

二、校園欺凌頻繁發(fā)生根在法治不力

（一）法紀(jì)意識淡薄

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，各異的利益矛盾、復(fù)雜的利益關(guān)系和功利的價值觀念導(dǎo)致社會規(guī)范被打破，社會大眾的道德意識混亂、法紀(jì)意識薄弱，頻頻逾越法律底線。校園欺凌作為青少年越軌行為的表現(xiàn)形式之一，深受轉(zhuǎn)型期社會失范大背景的影響。加之政府監(jiān)管不力，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)暴力信息泛濫。學(xué)生易受成人世界的誤導(dǎo)和不良信息的誘導(dǎo)，信仰“叢林法則”和“江湖規(guī)則”而非法律規(guī)則，以自身喜惡、利益得失和“江湖義氣”作為行事的標(biāo)準(zhǔn)，形成畸形的校園文化。面對社會的失范，我國的法治教育卻處于邊緣地位，家長法律意識淡薄、學(xué)校法制教育空白、社會普法宣傳弱化，未能正確引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識校園欺凌，造成學(xué)生的法紀(jì)知識基礎(chǔ)薄弱，法紀(jì)認(rèn)同感比較模糊，對自己行為性質(zhì)的判斷并不明確?？傊?，社會的失范和教育的無力造成學(xué)生法紀(jì)意識薄弱，助長了校園欺凌現(xiàn)象的滋生。

（二）專項(xiàng)法規(guī)缺失

當(dāng)前，校園欺凌呈蔓延態(tài)勢，而我國至今沒有針對校園欺凌進(jìn)行專項(xiàng)立法，相關(guān)法律規(guī)定滯后于防治校園欺凌的現(xiàn)實(shí)需要，亟需出臺相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制與遏制。面對專項(xiàng)法律的缺失，對校園欺凌的定義、處理和追責(zé)等具體事項(xiàng)的法律規(guī)定處于空白地帶，只能適用《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律的相關(guān)規(guī)定來處理欺凌事件，結(jié)果無異于隔靴搔癢。目前，全國僅山東省頒布了《預(yù)防未成年人犯罪條例》，防治校園欺凌的地方法規(guī)亦缺失。由于缺乏相關(guān)法律規(guī)范，校園欺凌的事件原因、責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任分擔(dān)等問題含糊不清，學(xué)校也無法依據(jù)法律制定明確、清晰的治理辦法。2016年11月1日，教育部等九部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，以求為預(yù)防和處置學(xué)生欺凌問題提供指導(dǎo)依據(jù)，但該文件僅為教育部門頒布的教育行政規(guī)章，沒有上升到教育行政法規(guī)的層面，法律效力層級較低?；谶M(jìn)一步規(guī)范和深化校園欺凌治理的考量，應(yīng)著力提高制度規(guī)范的法律層級，以提高防治校園欺凌的成效。

（三）現(xiàn)行法律失效

伴隨著社會環(huán)境的發(fā)展，學(xué)生的心智更早熟，未成年人在清醒意識下犯罪甚至有預(yù)謀犯罪的案件漸多，違法犯罪者的年齡也在不斷降低，校園欺凌低齡化趨勢明顯。然而，現(xiàn)行法律制度更多地體現(xiàn)了對未成年人的特殊保護(hù)，對暴力侵害、妨害自由等行為的法律懲戒標(biāo)準(zhǔn)過高。我國《刑法》規(guī)定，不滿14周歲的未成年人不負(fù)刑事責(zé)任，已滿14周歲不滿16周歲的未成年人只對8種嚴(yán)重犯罪負(fù)刑事責(zé)任。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會的數(shù)據(jù)顯示，在18歲以下未成年人總數(shù)超過一千萬人的國家或地區(qū)中，72%的國家或地區(qū)的刑責(zé)年齡為14歲以下，甚至有28%的國家或地區(qū)的刑責(zé)年齡為7歲。美國法律更規(guī)定，對案件后果嚴(yán)重且有前科的未成年人按成人標(biāo)準(zhǔn)定罪和量刑，甚至有多個州無最低刑責(zé)年齡。我國刑責(zé)年齡偏高造成未成年人違法成本過低，法律對未成年人的懲戒功能缺失造成法律的威懾力降低，從而導(dǎo)致欺凌者有恃無恐。如何在立法中平衡法律對未成年人的懲罰和保護(hù)，仍需進(jìn)一步深入研究。

（四）執(zhí)行機(jī)制不嚴(yán)

法治的生命力在于實(shí)施，法治的權(quán)威也在于實(shí)施。梳理已發(fā)生的校園欺凌事件，筆者發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)學(xué)生之間出現(xiàn)明顯的暴力行為，或相關(guān)欺凌視頻在網(wǎng)絡(luò)廣泛傳播、被媒體曝光后，學(xué)校、教育行政部門、公安機(jī)關(guān)才后知后覺并進(jìn)行事后處理。一旦發(fā)生欺凌事件，校方為回避責(zé)任，傾向于消極處理，對欺凌的懲戒力度也有待商榷。即便司法機(jī)關(guān)介入調(diào)查，除非涉及故意殺人等嚴(yán)重的犯罪行為，一般的欺凌行為基本不會被認(rèn)定為犯罪，即使被認(rèn)定為犯罪，司法機(jī)關(guān)仍會通過不起訴、判處緩刑或免于刑事處罰來保護(hù)未成年犯罪者。根據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心的統(tǒng)計，在2015年1月至5月媒體曝光的40起校園欺凌事件中，因惡性犯罪最終承擔(dān)刑事責(zé)任的案件占比不到三成，絕大多數(shù)案件以批評教育、民事賠償?shù)确绞浇鉀Q，即便是行政拘留也很少適用。綜合來看，被害人仍然處于“邊緣化”的訴訟地位，尊重未成年人的特殊權(quán)益被曲解為對欺凌者的默許和縱容。

三、強(qiáng)化法治是治理中小學(xué)校園欺凌的必由之路

（一）讓學(xué)生胸懷對法律的敬畏之心

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。因此，讓法律走入學(xué)生的內(nèi)心世界，引導(dǎo)學(xué)生信仰法律的力量，尊重法律的權(quán)威，是防治校園欺凌的必然選擇。政府部門和社會組織可透過普法漫畫、公益廣告、反校園欺凌微視頻等形式，幫助學(xué)生正確認(rèn)識校園欺凌；在社區(qū)和校園內(nèi)設(shè)置法律咨詢和援助中心，搭建網(wǎng)絡(luò)普法平臺，利用官方網(wǎng)站、微信、微博、法律APP等宣傳平臺，在線上線下為學(xué)生及社會大眾免費(fèi)提供關(guān)于校園欺凌和其他相關(guān)法律問題的咨詢和幫助。學(xué)校通過開展法律宣傳講座等形式開展普法教育，幫助學(xué)生增加法律知識積累、明晰法紀(jì)認(rèn)同感，從而形成正確的人生觀和價值觀，保持對生命的敬畏和善意。家長也需配合學(xué)校教育，以身作則，引導(dǎo)學(xué)生遵守法律的基本原則，增強(qiáng)法紀(jì)意識。

（二）加速中小學(xué)校園欺凌專項(xiàng)立法

有法可依是治理校園欺凌的前提條件，當(dāng)前，教育部已著手制定相應(yīng)的行政法規(guī)，抓緊起草“校園安全條例”，這有利于促進(jìn)我國中小學(xué)校園欺凌專項(xiàng)法律的出臺。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快針對防治校園欺凌專項(xiàng)立法，立足于實(shí)際，以具體、詳實(shí)、具有可操作性的法律條文為防治校園欺凌提供法律指引。首先，厘清校園欺凌的行為邊界并列舉校園欺凌的常見形式，例如圍毆暴打、強(qiáng)制脫衣、言語侮辱等均屬此列，規(guī)定與之相應(yīng)的法律責(zé)任，明確對欺凌者的懲處和受欺凌者的法律救濟(jì)。其次，規(guī)定各級政府、學(xué)校、社會、家庭在防治校園欺凌中的安全管理和教育職責(zé)，明確相關(guān)主體失職的懲處措施，規(guī)定旁觀者具有的報告義務(wù)和法律責(zé)任。各省也應(yīng)制定專門的地方法規(guī)，在現(xiàn)有法律框架下，制定切實(shí)可行的學(xué)生行為規(guī)范和處罰規(guī)定。

（三）修訂現(xiàn)有法律條文的相關(guān)規(guī)定

隨著欺凌者趨向低齡化，降低刑責(zé)年齡、提高未成年人違法成本成為治理校園欺凌的必然選擇。具體可效仿英國將未成年人按年齡分為不滿10歲、10-14歲（不包括14歲）和14歲及以上這三個階段，針對不同情況給予不同的犯罪處罰，加大對欺凌者的懲處力度，避免因過度考慮欺凌者而導(dǎo)致受欺凌者的二度傷害。法律還應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校對學(xué)生的教育和管理職責(zé)，若因?qū)W校疏于管教導(dǎo)致發(fā)生校園欺凌，或因?qū)W校處置不力致使欺凌的后果進(jìn)一步惡化，學(xué)校和教師需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，監(jiān)護(hù)人對未成年子女有監(jiān)護(hù)教養(yǎng)的義務(wù)，若由于監(jiān)護(hù)人疏于管教或管教不當(dāng)，直接或間接地導(dǎo)致未成年子女違法犯罪，監(jiān)護(hù)人也應(yīng)負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。今年9月23日，山東省人大常委會審議通過了《山東省預(yù)防未成年人犯罪條例》，規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)對不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡，甚至撤銷其監(jiān)護(hù)資格。筆者認(rèn)為此條例具有極大的示范價值，值得其它省市借鑒學(xué)習(xí)。

（四）優(yōu)化相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施機(jī)制

基于依法治校、建設(shè)文明校園的要求，學(xué)校應(yīng)從制度建設(shè)、事件上報和處理追責(zé)三方面著手優(yōu)化校園欺凌防治機(jī)制。首先，全面落實(shí)安全工作責(zé)任制，明確相關(guān)崗位教職工在防治校園欺凌中的職責(zé)。其次，設(shè)置各級通暢的舉報渠道，一旦發(fā)生校園欺凌，旁觀者應(yīng)立即上報并及時干預(yù)，遏制校園欺凌的進(jìn)一步惡化。再次，一旦發(fā)生欺凌事件，學(xué)校應(yīng)依照相關(guān)法律規(guī)定和處理程序進(jìn)行善后，并將相關(guān)調(diào)查報告和處理情況向教育局匯報。若欺凌者觸犯刑法需負(fù)刑事責(zé)任，學(xué)校應(yīng)及時讓司法機(jī)關(guān)介入立案查處。政府在防治校園欺凌中的職責(zé)也許通過立法加以明確，包括開展反校園欺凌宣傳，制定防治校園欺凌的應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反校園欺凌行動，定期對學(xué)校防治校園欺凌的情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查并問責(zé)履職不力的學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人等。

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