訴訟監(jiān)督制度改革新論

王學(xué)東　潘貞

摘 要 增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實(shí)效，須設(shè)立專司訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督統(tǒng)一管理；增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的司法資源配備，強(qiáng)化偵查監(jiān)督檢察官的客觀公正立場(chǎng)，落實(shí)司法責(zé)任制；探索對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，開(kāi)展訴訟監(jiān)督事項(xiàng)案件化改革，從制度上使檢察官訴訟監(jiān)督職責(zé)從“副業(yè)”變成“主業(yè)”。

關(guān)鍵詞 偵查 偵查監(jiān)督 訴訟監(jiān)督 司法改革

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)東，河南省安陽(yáng)市人民檢察院偵查監(jiān)督處副處長(zhǎng)，檢察員，研究方向：刑事司法；潘貞，河南省安陽(yáng)市人民檢察院駐安陽(yáng)市看守所副主任，檢察員，研究方向：刑事司法。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.161

當(dāng)前的偵查監(jiān)督工作處在以審判為中心的刑事訴訟制度改革、以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革、以完善檢察監(jiān)督體系為目標(biāo)的檢察改革的交匯點(diǎn)，開(kāi)展偵查監(jiān)督工作還存在訴訟監(jiān)督方式單一、滯后及監(jiān)督效果不佳等問(wèn)題①，有必要從立法情況、司法實(shí)踐和司法體制改革等角度深入分析，尋找完善我國(guó)偵查監(jiān)督制度的可行之策。

一、主要問(wèn)題分析

從立法角度看：

一是檢察機(jī)關(guān)履行偵查活動(dòng)監(jiān)督職責(zé)依賴于公安機(jī)關(guān)刑事偵查卷宗。《刑事訴訟法》第九十八條規(guī)定，“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院?！睓z察機(jī)關(guān)糾正違法偵查活動(dòng)，是在審查公安機(jī)關(guān)移送的案卷材料及證據(jù)的基礎(chǔ)上做出的。至于檢察機(jī)關(guān)能否在“必要的時(shí)候”參與重大案件的討論，還要取決于檢警關(guān)系之間在業(yè)務(wù)上的協(xié)作關(guān)系。

二是檢察機(jī)關(guān)履行刑事立案監(jiān)督職責(zé)依賴于公安機(jī)關(guān)提供的書面材料。我國(guó)《刑事訴訟法》第一百一十一條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹椋蛉嗣駲z察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。”可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)刑事立案監(jiān)督程序，是建立在審查公安機(jī)關(guān)書面材料或者當(dāng)事人提供的材料基礎(chǔ)之上的。

另一方面，從司法實(shí)踐角度看，盡管審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門依法履行的“三項(xiàng)職責(zé)”，需要均衡發(fā)展，但是這“三項(xiàng)職責(zé)”實(shí)際工作狀態(tài)表現(xiàn)為 “一體兩翼”不均衡狀態(tài)，即審查逮捕是首要工作職責(zé)、是主體，偵查活動(dòng)監(jiān)督和刑事立案監(jiān)督是“兩翼”。這和檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門辦案人員緊張、工作任務(wù)重有很大關(guān)系。以A市某區(qū)檢察院第一季度偵查監(jiān)督案件數(shù)量為例，該院共辦理審查逮捕案件134件。根據(jù)測(cè)算的辦案飽和度，該院偵查監(jiān)督部門應(yīng)配備檢察官數(shù)量7.7名，實(shí)際上卻只配備了2名員額內(nèi)檢察官。②可見(jiàn)，即使不計(jì)算該部門還要承擔(dān)的各類專項(xiàng)工作、案件協(xié)調(diào)等工作，該部門辦理審查逮捕案件的人力資源就極為緊張，其開(kāi)展立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督等訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的時(shí)間可想而知，直接影響到訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)開(kāi)展。該部門第一季度辦理立案監(jiān)督案件2件，糾正違法、提前介入、聽(tīng)取律師意見(jiàn)等工作基本未開(kāi)展。

可見(jiàn)，由于立法不完善、人員緊張等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是導(dǎo)致訴訟監(jiān)督滯后、效果不佳狀況的主要原因。要改變這一狀況，比較現(xiàn)實(shí)的做法就是結(jié)合司法實(shí)際加大訴訟監(jiān)督資源投入，主動(dòng)監(jiān)督，貼近公安刑事執(zhí)法第一線，改革創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動(dòng)態(tài)化”轉(zhuǎn)變。

二、訴訟監(jiān)督的實(shí)踐路徑

當(dāng)前公安派出所辦理刑事案件所占比例越來(lái)越大，有些地方已經(jīng)達(dá)到80%。河南、江蘇等地部分檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)“警力下沉”、公安派出所刑偵工作任務(wù)不斷加大的新情況，改變了以往“靜態(tài)化”的偵查監(jiān)督方式，在公安機(jī)關(guān)派出所派駐檢察官辦公室，依法開(kāi)展訴訟監(jiān)督，為偵查監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動(dòng)態(tài)化”轉(zhuǎn)變，提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。③

派駐公安派出所檢察工作，旨在檢警之間建立一種刑事案件信息互通、共享的平臺(tái)，服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)依法、高效地指控犯罪活動(dòng)，確保刑事案件以更高的質(zhì)量呈現(xiàn)在法院審判環(huán)節(jié)。它在建立案件信息通報(bào)、保障偵查監(jiān)督調(diào)查權(quán)等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。從實(shí)踐中的做法來(lái)看，這種偵查監(jiān)督全面、動(dòng)態(tài)地掌握公安派出所辦理刑事案件的情況，對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行同步監(jiān)督，引導(dǎo)其合法、及時(shí)、全面地收集證據(jù)，及時(shí)通報(bào)偵查過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出糾正意見(jiàn)。④就偵查監(jiān)督在刑事訴訟中的地位而言，這一做法對(duì)于偵查、起訴工作的影響是深刻的。它使得檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的視角覆蓋了公安機(jī)關(guān)立案、偵查、撤案或移送起訴的關(guān)鍵訴訟環(huán)節(jié)，在及時(shí)糾正違法偵查活動(dòng)、促進(jìn)程序合法方面具有積極效果。

這種偵查監(jiān)督方式適應(yīng)了當(dāng)前以審判為中心司法體制改革需求，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)偵查監(jiān)督制度發(fā)展具有重要的啟示意義。派駐公安派出所檢察，作為檢察機(jī)關(guān)“貼近偵查”展開(kāi)偵查監(jiān)督的一種新方式，是檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行法律控制的一種表現(xiàn)形式。這種監(jiān)督方式的重要特點(diǎn)就是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“檢力下沉”的方式，“貼近”公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了偵查監(jiān)督對(duì)偵查活動(dòng)的“同步”監(jiān)督。

三、訴訟監(jiān)督機(jī)制改革創(chuàng)新

檢察機(jī)關(guān)結(jié)合偵查監(jiān)督工作實(shí)際開(kāi)展的機(jī)制創(chuàng)新，為未來(lái)偵查監(jiān)督發(fā)展指明了方向。

一是從以審判為中心司法體制改革來(lái)看，偵查監(jiān)督案件要盡快構(gòu)建以客觀證據(jù)為核心的證據(jù)審查和案件事實(shí)認(rèn)定體系，嚴(yán)格辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才能有效防止“起點(diǎn)錯(cuò)、跟著錯(cuò)、步步錯(cuò)、錯(cuò)到底”的情況發(fā)生，才能經(jīng)得起審判和法律的檢驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實(shí)效。

二是從司法責(zé)任制改革來(lái)看，偵查監(jiān)督既負(fù)責(zé)逮捕的把關(guān)，又負(fù)責(zé)立案、偵查違法的糾正，肩負(fù)制約偵查權(quán)、保障訴訟參與人合法權(quán)益的職責(zé)。要完成審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督三項(xiàng)基本職責(zé)，員額檢察官的能力建設(shè)至關(guān)重要。由于審查逮捕具有司法屬性、訴訟監(jiān)督體現(xiàn)過(guò)程性、主動(dòng)性與被動(dòng)性，二者在程序、方法等方面均有顯著的差異，所要求的核心能力也明顯不同。訴訟監(jiān)督不僅要求檢察官具備證據(jù)審查能力，還要求具備事實(shí)認(rèn)定、法律適用能力，還需要重點(diǎn)提高案件線索發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查核實(shí)能力和糾正處理能力，提高規(guī)范司法行為、維護(hù)司法公正的能力。

三是從機(jī)制創(chuàng)新來(lái)看，這些創(chuàng)新性規(guī)定為偵查監(jiān)督由“靜態(tài)化”向“動(dòng)態(tài)化”轉(zhuǎn)變，提供了制度上的支撐。例如2010年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》，在建立當(dāng)事人投訴機(jī)制、建立案件信息通報(bào)制度、保障偵查監(jiān)督調(diào)查權(quán)等方面做了規(guī)定。

第一，當(dāng)事人投訴機(jī)制，即被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)有案不立、違法立案等活動(dòng)，可以向人民檢察院進(jìn)行投訴。這使得檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事立案監(jiān)督的線索來(lái)源將更加豐富。

第二，刑事案件信息通報(bào)制度，即公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期相互通報(bào)刑事發(fā)案、報(bào)案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、批捕、起訴等訴訟信息。該規(guī)定增加了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事立案監(jiān)督工作的知情渠道。

第三，偵查監(jiān)督調(diào)查權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)詢問(wèn)辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人、查閱或復(fù)印相關(guān)案卷材料等手段開(kāi)展調(diào)查，以確定公安機(jī)關(guān)關(guān)于刑事立案活動(dòng)的理由說(shuō)明是否成立，是否采取進(jìn)一步的監(jiān)督手段。此外，隨著訴訟監(jiān)督制度改革的不斷深入，不少地方檢察機(jī)關(guān)還對(duì)“另案處理”案件、刑事拘留未報(bào)捕案件、不捕繼續(xù)取證案件、捕后變更強(qiáng)制措施案件開(kāi)展了專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)偵查活動(dòng)的事前、事中、事后監(jiān)督并舉，實(shí)體監(jiān)督與程序監(jiān)督同步的效果。這些改革不僅為檢察機(jī)關(guān)靈活、機(jī)動(dòng)地履行偵查監(jiān)督職責(zé)提供了有力的制度支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督向“動(dòng)態(tài)化”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實(shí)效，要重點(diǎn)做好下列工作：

一是強(qiáng)化偵查監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，設(shè)立專門辦理訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門，和審查逮捕職能分離，專司立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督等職能，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督案件統(tǒng)一管理，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的司法資源配備。

二是加強(qiáng)訴訟監(jiān)督核心能力建設(shè)，引導(dǎo)檢察官恪守客觀公正立場(chǎng)，落實(shí)司法責(zé)任制。重點(diǎn)提高案件線索發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查核實(shí)能力和糾正處理能力，提高規(guī)范司法行為、維護(hù)司法公正的能力。圍繞檢察官的辦案主體身份，研究制定檢察官權(quán)力清單和崗位量化標(biāo)準(zhǔn)，明確立案監(jiān)督、監(jiān)督撤案、糾正漏捕、糾正違法等為訴訟監(jiān)督部門的核心業(yè)務(wù)指標(biāo)，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實(shí)效，從制度上使訴訟監(jiān)督職責(zé)從“副業(yè)”變成“主業(yè)”。要加強(qiáng)內(nèi)部管理和制約，避免出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督甚至徇私枉法的行為。

三是加強(qiáng)訴訟監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。暢通犯罪嫌疑人、被害人及辯護(hù)律師申訴控告渠道，用訴權(quán)啟動(dòng)制約偵查權(quán)。推動(dòng)刑事案件信息共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督信息化建設(shè)與執(zhí)法辦案監(jiān)督管理機(jī)制深度融合，對(duì)辦案單位偵查違法趨勢(shì)實(shí)時(shí)監(jiān)控、提前預(yù)警，實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督方式現(xiàn)代化。推動(dòng)訴訟監(jiān)督事項(xiàng)案件化，明確辦理程序、證據(jù)規(guī)則、管理流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和辦案機(jī)制。

四是構(gòu)建良性互動(dòng)的檢警關(guān)系，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在審前程序中的主導(dǎo)和過(guò)濾作用。探索對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，將偵查活動(dòng)監(jiān)督延伸至偵查初期。建立檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督銜接機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

注釋：

①陸一君、高衛(wèi)鋒.對(duì)當(dāng)前偵查監(jiān)督實(shí)踐的反思.法制與社會(huì).2009，9（下）.

②辦案飽和度表示一定時(shí)期的理想工作時(shí)間內(nèi)需要的檢察官數(shù)量，辦案飽和度=辦案數(shù)量x辦案法定期限€骷觳旃儆行Чぷ魘奔鋩鱪，n表示每名檢察官辦案效率，即在同一單位時(shí)間內(nèi)同時(shí)承辦案件的數(shù)量。該院第一季度共審查逮捕134件，平均每周審查逮捕11件；在辦理審查逮捕案件的法定期限為7日、每周工作日為5日、每名檢察官每5日處理2起案件的情況下，辦案飽和度為11x7€？€？，約為7.7。該部門辦理審查逮捕案件約需要7.7名員額內(nèi)檢察官。

③元明、王學(xué)東.檢察機(jī)關(guān)派駐偵查機(jī)關(guān)試點(diǎn)工作的思考.人民檢察.2010（14）.

④張仁平、謝宏.偵查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)辦公室初見(jiàn)效.檢察日?qǐng)?bào).2010年11月26日（3）.