新形勢(shì)下構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式分析

徐玲

摘要：行政事業(yè)單位的預(yù)算管理模式主要為兩種。一是“一級(jí)預(yù)算”管理模式；二是“二級(jí)預(yù)算”管理模式。一級(jí)預(yù)算主要起到了引導(dǎo)與規(guī)范的作用，二級(jí)預(yù)算主要在一級(jí)預(yù)算的框架下將一級(jí)預(yù)算精細(xì)化，并落實(shí)到實(shí)處。一級(jí)預(yù)算當(dāng)前在行政事業(yè)單位已經(jīng)執(zhí)行多年，但更為精細(xì)化的二級(jí)預(yù)算還尚未推廣與成熟，在新形勢(shì)新常態(tài)下，預(yù)算的精細(xì)化是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)和時(shí)代發(fā)展的要求。文章主要分析了如何構(gòu)建二級(jí)預(yù)算管理模式，從定義、重要性和具體措施進(jìn)行分析，本著提出問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的思路進(jìn)行闡述，以期研究結(jié)果為行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作起到一定的指導(dǎo)性作用。

關(guān)鍵詞：構(gòu)建；行政事業(yè)單位；預(yù)算；模式

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式分析

當(dāng)前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式主要以“一級(jí)預(yù)算”管理模式為主，所謂“一級(jí)預(yù)算”即以某一事業(yè)單位為主體，相關(guān)預(yù)算管理單位對(duì)這一事業(yè)單位所提交的預(yù)算情況進(jìn)行審核與批準(zhǔn)，且該事業(yè)單位的預(yù)算制定主要圍繞其所有的活動(dòng)來(lái)進(jìn)行，而對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督與考核等環(huán)節(jié)也主要是圍繞該單位來(lái)進(jìn)行。

在隨著“一級(jí)預(yù)算”的粗放化管理所帶來(lái)的問(wèn)題越發(fā)凸顯后，“二級(jí)預(yù)算”管理模式開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生，所謂“二級(jí)預(yù)算”是相對(duì)“一級(jí)預(yù)算”而言，二級(jí)預(yù)算即指在“一級(jí)預(yù)算”之后，以各行政事業(yè)單位內(nèi)部的各個(gè)職能部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)為主，再次進(jìn)行細(xì)化的預(yù)算編制。各行政事業(yè)單位的內(nèi)部部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，必須以實(shí)際的項(xiàng)目和開(kāi)支為主，在經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研、分析、預(yù)測(cè)與研判后，編制精確性較高的預(yù)算，在各部門(mén)的預(yù)算提交和審核批準(zhǔn)后，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程也以監(jiān)督和指導(dǎo)各單位內(nèi)部部門(mén)為主，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行考核時(shí)，也將考核結(jié)果與個(gè)人績(jī)效和責(zé)任相掛鉤，確保預(yù)算執(zhí)行落實(shí)到人，用完善細(xì)致的壓力倒逼預(yù)算執(zhí)行人合理高效地使用預(yù)算資金。

但當(dāng)前，行政事業(yè)單位還是以“一級(jí)預(yù)算”為主，“二級(jí)預(yù)算”的開(kāi)展尚未全面化、系統(tǒng)化、規(guī)范化與精細(xì)化。對(duì)“二級(jí)預(yù)算”管理工作的進(jìn)一步開(kāi)展還需要進(jìn)行更深一步的探討。

二、創(chuàng)新行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的重要性

（一）提高預(yù)算資金的利用效率

“一級(jí)預(yù)算”管理模式對(duì)相對(duì)應(yīng)的行政事業(yè)單位的預(yù)算使用情況具有一定的約束能力，但在實(shí)際的預(yù)算管理工作中，面對(duì)以某一行政事業(yè)單位作為監(jiān)督與考核對(duì)象時(shí)，在出現(xiàn)其超預(yù)算，或調(diào)整預(yù)算，或?qū)㈩A(yù)算資金非法轉(zhuǎn)移成預(yù)算外資金等時(shí)，外部監(jiān)督部門(mén)無(wú)法有效地將責(zé)任落實(shí)到人，無(wú)法形成公平公正的處罰機(jī)制。同時(shí)，在對(duì)沒(méi)有確切地將預(yù)算使用的責(zé)任落實(shí)到人的情況下，易出現(xiàn)部分人員對(duì)預(yù)算的上報(bào)和使用都較為隨意，不會(huì)經(jīng)過(guò)精細(xì)的核算和細(xì)致的思考，來(lái)對(duì)資金使用最小化和利益最大化問(wèn)題進(jìn)行分析與研判，最終造成資金的浪費(fèi)。創(chuàng)新行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式，將預(yù)算管理更加精細(xì)化，將預(yù)算使用責(zé)任切實(shí)落實(shí)到個(gè)人，將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子，在強(qiáng)有力的制度約束下，倒逼預(yù)算使用者思考資金最合理使用途徑，提高資金的利用效率。

（二）增強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控能力

我國(guó)的公共建設(shè)事業(yè)在諸多方面都需要財(cái)政資金進(jìn)行支持，在當(dāng)前財(cái)政資金有限的情況下，各項(xiàng)市場(chǎng)活動(dòng)和公共事業(yè)在一定程度上都難以得到良好的開(kāi)展。對(duì)于行政事業(yè)單位的預(yù)算管理而言，預(yù)算資金被合理高效的使用僅看一個(gè)單位可能節(jié)約的資金并不多，但千里之行，積于跬步，所有的行政事業(yè)單位在每一項(xiàng)預(yù)算資金上采取合理、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的使用方法，則會(huì)給國(guó)家財(cái)政節(jié)省一大筆巨資。進(jìn)而使得地方和國(guó)家財(cái)政在一定程度上增加了殷實(shí)的底氣，從而在資金層面增強(qiáng)了國(guó)家宏觀調(diào)控的能力。

（三）強(qiáng)化地方財(cái)政的管理水平

在各行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中出現(xiàn)的預(yù)算需要調(diào)整、需要追加預(yù)算等行為，對(duì)于地方財(cái)政部門(mén)而言在實(shí)際工作中存在一定的被動(dòng)狀態(tài)，財(cái)政部門(mén)在這方面的話語(yǔ)權(quán)難以得到有效的發(fā)揮。只有在規(guī)范化、完善化和精細(xì)化的預(yù)算管理模式下，各行政事業(yè)單位才能在一定的制度壓力下高效地使用預(yù)算資金，同時(shí)財(cái)政部門(mén)管理人員也有據(jù)可依地對(duì)預(yù)算的調(diào)整、追加等行為進(jìn)行嚴(yán)格審核，再根據(jù)實(shí)際情況采取駁回或授權(quán)等方式，在一定程度上規(guī)避了地方財(cái)政部門(mén)只撥款的被動(dòng)局面，能夠更加充分地發(fā)揮財(cái)政部門(mén)在財(cái)務(wù)方面的管理水平。

（四）利于社會(huì)和平穩(wěn)定的發(fā)展

行政事業(yè)單位屬于特殊單位，行政事業(yè)單位從日常運(yùn)轉(zhuǎn)到各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都關(guān)系著人民群眾的利益，因此，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算資金的收支行為會(huì)得到廣大人民群眾的監(jiān)督與關(guān)注。一方面行政事業(yè)單位的預(yù)算資金屬于納稅人的稅款，關(guān)系著納稅人的利益；另一方面行政事業(yè)單位如何使用預(yù)算資金關(guān)系著政府的公信力。預(yù)算的編制與執(zhí)行等在缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督與考核的情況下，對(duì)于預(yù)算資金是否被合理高效的使用，其隱蔽性較強(qiáng)。在細(xì)微的制度漏洞處，則可能出現(xiàn)預(yù)算資金在其使用者缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任壓力下，產(chǎn)生隨意花錢(qián)等不負(fù)責(zé)任的行為，進(jìn)而給外部監(jiān)督者、納稅人和人民群眾造成一定的負(fù)面影響，讓政府的公信力大打折扣，影響社會(huì)的和平穩(wěn)定。

三、構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式

（一）實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全員性模式

作為行政事業(yè)單位預(yù)算的首要環(huán)節(jié)——預(yù)算編制，在編制過(guò)程中不能簡(jiǎn)單地采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式進(jìn)行編制，應(yīng)該讓預(yù)算管理人員對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)和職能部門(mén)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研、分析和研判，并在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)統(tǒng)一明確的預(yù)算系數(shù)，在將單位各部門(mén)的實(shí)際預(yù)算活動(dòng)切實(shí)掌握后，對(duì)各預(yù)算活動(dòng)再進(jìn)行研判與整合，對(duì)于可以合并執(zhí)行的活動(dòng)采取合并執(zhí)行的方式計(jì)算預(yù)算，對(duì)于重復(fù)配置資源的活動(dòng)進(jìn)行合理整理，最終與各部門(mén)進(jìn)行協(xié)商達(dá)成一致的預(yù)算使用意見(jiàn)，再對(duì)預(yù)算進(jìn)行合理分配。同時(shí)，預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程對(duì)預(yù)算的整體環(huán)節(jié)起到了至關(guān)重要的作用，因此，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的責(zé)任需要明確落實(shí)到人，讓單位全體成員都被納入到預(yù)算管理中，在制度的約束下合理使用預(yù)算。

（二）二級(jí)預(yù)算的編制

一級(jí)預(yù)算是二級(jí)預(yù)算的基礎(chǔ)，二級(jí)預(yù)算的編制，需要在一級(jí)預(yù)算的框架下進(jìn)行再次的細(xì)化與調(diào)整。各行政事業(yè)單位的一級(jí)預(yù)算在對(duì)各單位的實(shí)際活動(dòng)進(jìn)行充分調(diào)研后，采取零基預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算或增量預(yù)算等方法對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制。在一級(jí)預(yù)算的框架下，二級(jí)預(yù)算再通過(guò)對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)即將要發(fā)生的活動(dòng)或項(xiàng)目等進(jìn)行計(jì)劃，整理與分析出細(xì)致詳盡的費(fèi)用收入與支出標(biāo)準(zhǔn)，在一級(jí)預(yù)算的參考下，單位內(nèi)部對(duì)二級(jí)預(yù)算中出現(xiàn)的資金量與一級(jí)預(yù)算的資金量進(jìn)行比較，對(duì)明顯不符的資金量，根據(jù)單位整體工作目標(biāo)，再進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，直至預(yù)算制定符合相應(yīng)要求。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)在對(duì)各行政事業(yè)單位的一級(jí)預(yù)算進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、分析與研判后，根據(jù)情況進(jìn)行資金的調(diào)配。

（三）二級(jí)預(yù)算的執(zhí)行

對(duì)于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)的問(wèn)題，最主要的解決辦法為完善監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。整個(gè)預(yù)算要達(dá)到有效的控制效果，必須保障預(yù)算的每個(gè)環(huán)節(jié)都能發(fā)揮相應(yīng)的效應(yīng)。預(yù)算的編制在二級(jí)預(yù)算的管理模式下，能夠不斷地向科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展，但是如果預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中不按照預(yù)算的編制進(jìn)行執(zhí)行，或者預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)不能有效地約束預(yù)算的執(zhí)行效果，則會(huì)出現(xiàn)編制與執(zhí)行“兩張皮”的情況。對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力，需要相關(guān)監(jiān)管部門(mén)制定相應(yīng)的約束與責(zé)任追究機(jī)制，首先將預(yù)算執(zhí)行壓力下放到各行政事業(yè)單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人頭上，再將壓力逐級(jí)向下分解，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)在對(duì)各行政事業(yè)單位的責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行巡視與檢查后，再對(duì)后期檢查與考核結(jié)果所出現(xiàn)的違反預(yù)算相關(guān)制度行為，按照責(zé)任追究制度追究相關(guān)人員責(zé)任。

（四）二級(jí)預(yù)算的監(jiān)督

預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)涉及到非常復(fù)雜的項(xiàng)目工程，這些工程在建設(shè)過(guò)程中所運(yùn)用的預(yù)算資金數(shù)額涉及龐大，細(xì)節(jié)專業(yè)繁瑣，僅僅只是針對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算資金使用情況是否超過(guò)預(yù)算編制數(shù)額，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)算監(jiān)督的目的。對(duì)于二級(jí)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督，需要內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，并以外部監(jiān)督為主，內(nèi)部監(jiān)督在單位內(nèi)部所設(shè)置的監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督下，其所出具的預(yù)算監(jiān)督或?qū)徲?jì)結(jié)果權(quán)威性與真實(shí)性難以得到保證。外部監(jiān)督除了相關(guān)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督外，還需要大力引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)監(jiān)督制度與媒體監(jiān)督制度，在專業(yè)的會(huì)計(jì)師監(jiān)督下，其通過(guò)對(duì)單位各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、分析，能夠發(fā)現(xiàn)預(yù)算使用過(guò)程中的隱蔽性問(wèn)題，從而對(duì)隱蔽性問(wèn)題進(jìn)行深入挖掘和分析，最終為單位和監(jiān)管部門(mén)提供更為精確和完善的監(jiān)督意見(jiàn)，同時(shí)結(jié)合媒體的相關(guān)監(jiān)督和及時(shí)披露與報(bào)道，使得各行政事業(yè)單位在完善的監(jiān)督制度與壓力下，自覺(jué)高效地使用預(yù)算資金。

（五）二級(jí)預(yù)算的考核

二級(jí)預(yù)算的考核需要與監(jiān)督結(jié)果相結(jié)合，考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲也需要從一級(jí)預(yù)算的獎(jiǎng)懲向二級(jí)預(yù)算的獎(jiǎng)懲逐級(jí)過(guò)渡，對(duì)于行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了預(yù)算需求需要調(diào)整或追加的情況，單位會(huì)對(duì)這種情況進(jìn)行分析后向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)，相關(guān)部門(mén)最終在對(duì)預(yù)算進(jìn)行考核時(shí)，會(huì)對(duì)各單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，并出具考核結(jié)果和責(zé)任追究結(jié)果。在這種壓力下，行政事業(yè)單位要提高預(yù)算執(zhí)行力，需要將壓力層層分解，責(zé)任落實(shí)到預(yù)算具體執(zhí)行人。在根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況，制定具體的考核指標(biāo)和分配權(quán)重，最終根據(jù)指標(biāo)完成情況，對(duì)具體預(yù)算執(zhí)行人進(jìn)行考核或獎(jiǎng)懲等。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要以一級(jí)預(yù)算為主的情況下，預(yù)算在管理過(guò)程中呈現(xiàn)出了一定的問(wèn)題，使得預(yù)算的監(jiān)督與約束能力弱化，二級(jí)預(yù)算管理模式在近些年來(lái)被大力推崇，但在具體的執(zhí)行過(guò)程中還有諸多不完善之處，本文著重于分析了二級(jí)預(yù)算管理模式的各個(gè)環(huán)節(jié)的具體措施，將預(yù)算管理過(guò)程中的分析、編制、執(zhí)行、審核、監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)等都進(jìn)行了闡述，提出了具體的辦法，相信在相關(guān)管理部門(mén)和工作人員的努力下，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作會(huì)更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和有效化。

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（作者單位：東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)東城街道辦事處）