PPP項目融資模式在我國的應(yīng)用研究

倫旭峰

摘要： 針對PPP在我國發(fā)展中遇到的常見問題，結(jié)合相關(guān)案例中具體問題的研究，提出現(xiàn)階段解決這些問題的對策。并做出適當(dāng)?shù)难由?，得出我國在?yīng)用PPP過程中所遇到問題的可行性措施。通過研究，不僅可以從理論上對PPP進行更加深入的探究，而且能夠在實際應(yīng)用中為促進我國PPP項目更好地發(fā)展提供參考。

Abstract： Aiming at the common problems of PPP encountered in the development of China， this paper puts forward the countermeasures to solve these problems in the light of the research on the specific problems in the related cases， and makes the appropriate extension， at last comes to the feasibility measures in application process of PPP in China. Through the study， it not only can make more in-depth study on PPP In theory， but also can provide a better reference for the better development of PPP project in China in practical applications.

關(guān)鍵詞： PPP；融資模式；風(fēng)險分擔(dān)

Key words： PPP；financing mode；risk sharing

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）17-0005-03

0 引言

2014年國家財政部和發(fā)改委分別出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策性文件，鼓勵社會資本加入公共項目建設(shè)的隊伍。2015年成為“PPP元年”，各大領(lǐng)域?qū)PP研究的熱度空前加大，PPP全國總投資已達3.4萬億。而2016年作為PPP發(fā)展的黃金期，則成為了“PPP簽約年”。

但是，在PPP發(fā)展的同時，也應(yīng)該注意到，我國在政治、經(jīng)濟、法律、管理等方面存在著諸多的問題。

1 我國發(fā)展PPP存在的問題

1.1 法律法規(guī)、政策的不完善

在法律法規(guī)不完善的情況下，參與PPP項目的社會資本得不到法律的有效約束，社會資本就容易在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時，利潤是社會資本在PPP項目中追求的根本目標，但在我國大力鼓勵建設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會公益性項目的情況下，社會資本得到的利潤不多且運營期收益不多、不穩(wěn)定。在這樣的情況下，亟待我國對社會資本提供必要的財政補貼和優(yōu)惠政策。

1.2 政府信用問題

主要存在著以下幾方面的問題：一，由于政府換屆而拒絕履行合同；二，政府參與不積極或政府干涉面太多導(dǎo)致公眾利益損失或項目進度拖延；三，政府項目審批程序太過繁瑣，導(dǎo)致項目開工延遲；四，由于社會資本未參與前期決策而造成的后期圖紙失誤；五，政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)腐敗。

1.3 市場經(jīng)濟體制不完善

在ppp項目中，社會資本需通過市場競爭的方式獲得建設(shè)和經(jīng)營項目的機會，我國政府擁有的權(quán)力受外界監(jiān)督有限，如若政府內(nèi)部存在貪污腐敗現(xiàn)象，社會資本投機取巧，采取非法手段賄賂政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員，致使參與投標競爭的其他企業(yè)在不知情的情況下失去公平競爭的機會，就會存在與市場公平原則相違背的現(xiàn)象。同時，我國在市場經(jīng)濟體制運作方面缺乏具體的系統(tǒng)的理論和觀點，這無疑會使市場經(jīng)濟秩序混亂，從長遠看來，這會對經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。

1.4 金融機構(gòu)存在的問題

目前金融機構(gòu)投資現(xiàn)狀疲軟，加入PPP項目的建設(shè)是促進金融機構(gòu)投資的一大機會。但仍存在著許多金融機構(gòu)踟躇不前的現(xiàn)象。究其原因，是因為PPP項目回報期長且效益不穩(wěn)定，幾十年的回報期受政府、法律、行業(yè)等方面的諸多影響。我國法律以及政府的履約能力不足的問題，也是金融機構(gòu)未大量投資PPP的原因。雖然金融機構(gòu)對PPP抱有非常高的熱情，但苦于不能對PPP項目的信息進行充分掌握，所以其對PPP的投資仍然持謹慎態(tài)度。項目公司作為對PPP項目進行融資建設(shè)的主體，其一般為無追索權(quán)或有追索權(quán)的公司，若項目出現(xiàn)中途擱置或財務(wù)盈不抵虧，金融機構(gòu)就會因不能得到預(yù)期的利益而蒙受損失。

1.5 風(fēng)險分擔(dān)和利益分配不均

雖然PPP項目是公共部門與社會資本在平等的基礎(chǔ)上而尋求的合作，但我國政府公共部門依然處于主導(dǎo)地位，這難免會讓社會資本屈服于政府的行政領(lǐng)導(dǎo)行為之下。在PPP項目中，政府想要把更多地風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，從而讓自己承擔(dān)更少的風(fēng)險。同時，社會資本所承擔(dān)的風(fēng)險越多，那么投標文件中報價也就越高，社會資本申請的權(quán)利也就越多，這樣就不能達到PPP項目以低成本高效率完成項目的目的。然而，更多地情況下，社會資本在承擔(dān)更多風(fēng)險的同時，得到的利益卻不能與承擔(dān)的風(fēng)險成正比。

2 解決我國發(fā)展PPP項目問題的對策

PPP的有效利用不僅可以減輕我國的財政負擔(dān)，而且社會資本可以利用自己在技術(shù)上的優(yōu)勢，在保證質(zhì)量的同時壓縮項目的成本，達成資源的優(yōu)化配置。下面以無錫市惠山區(qū)養(yǎng)宜家醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老PPP項目為例，來尋求我國在PPP項目問題解決上的建議與對策。其基本情況如下：

無錫市惠山區(qū)醫(yī)養(yǎng)一體化項目投資總額約11.6億元，總占地面積732，31畝，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為建設(shè)和運營特色，實現(xiàn)養(yǎng)老中心、醫(yī)院的科學(xué)化有機結(jié)合，開創(chuàng)江蘇省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老心模式。 以下主要通過對該項目在劃撥土地處置、專業(yè)運營創(chuàng)新方案和非盈利收益分配等核心問題上的探討和分析，提出我國運用PPP項目的應(yīng)對策略。

2.1 完善法律法規(guī)和政策

我國有關(guān)《劃撥用地目錄》中列明，非營利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地和非營利性社會福利設(shè)施用地可采取劃撥的方式獲得土地使用權(quán)。但該項目在實施過程中，政府方則提出“一般劃撥土地均是劃撥給事業(yè)單位或國有企業(yè)，很少有劃撥給民營企業(yè)的案例”，由此可知，雖然政策有明文規(guī)定，但是各地的國土資源部門對于土地劃撥給民營企業(yè)仍持觀望、保守態(tài)度。

針對上述問題，就完善我國法律法規(guī)及政策方面提出以下幾點建議。

①加快PPP立法進程。應(yīng)盡快出臺PPP的相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一配套的法律保障體系，形成以國家最高法律憲法為首，以專門立法為主，此外各類型大中型項目專項立法作為補充， 地方性法規(guī)、行業(yè)法、公司法、土地法等法律法規(guī)相配套， 其他文件作為指導(dǎo)的系統(tǒng)法律體系。

②細化法律法規(guī)，使其具有可操作性。深入貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)及政策，將具體項目與PPP模式相結(jié)合，對于項目中涉及的財務(wù)問題、土地問題、商業(yè)問題，需要做到具體化、可操作可執(zhí)行化，其中的每一個細節(jié)都應(yīng)該具體落實到位。

③制定具有激勵作用的稅收優(yōu)惠政策和財政補貼政策。

④制定與時俱進的相關(guān)法律政策。根據(jù)國家實際和時代發(fā)展步伐，制定既適合我國發(fā)展速度又能推動PPP發(fā)展的全套法律與政策。

2.2 提高政府信用

在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目中，政府對該項目高度支持，積極與社會資本溝通，各部門之間相互協(xié)調(diào)，深入對PPP模式的理解，才使得項目能夠順利進行。

總結(jié)以上案例，我國政府提高信用需要做到以下幾點。

①在熟悉PPP相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，靈活運用。政府要懂得將理論與具體實例相結(jié)合，在不違背相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，在以尋求與社會資本更好的合作。

②政府主管部門應(yīng)加強相互協(xié)調(diào)合作與社會資本充分溝通，并對項目進行有效監(jiān)督和管理。PPP項目的兩大參與方包括政府和社會資本，這兩方是決定PPP項目最終成敗的關(guān)鍵因素。為此，一方面政府各主管部門需要提高工作與溝通效率，另一方面政府和社會資本也需要建立暢通的溝通渠道，及時了解對方的訴求，提高政府和社會資本對對方的信任度與滿意度。

③政府需聘用有較強專業(yè)素質(zhì)的人才，或委托專業(yè)性的咨詢單位以彌補政府在實際操作和相關(guān)專業(yè)知識上的欠缺。咨詢機構(gòu)可以幫助政府作出更加充分和精細的前期準備，設(shè)計更加嚴謹?shù)捻椖拷Y(jié)構(gòu)，明確項目采購要求，合理分配各方的風(fēng)險，詳細約定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，以達到最大限度降低項目的風(fēng)險的目的。

④搞好政府換屆銜接工作。政府作為受大眾監(jiān)督的行政機構(gòu)，大眾對其的信任程度與其履行合同的程度直接相關(guān)，即使是政府換屆，對其應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)也應(yīng)該盡職盡責(zé)，不能推卸責(zé)任。同時，社會資本也應(yīng)該對下屆政府進行及時溝通，以免產(chǎn)生不必要的麻煩。

2.3 完善市場經(jīng)濟體制

無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目采用了需求互補、專業(yè)運營的方案，項目由政府授權(quán)出資單位惠山人民醫(yī)院和社會資本成立項目公司，惠山人民醫(yī)院既作為項目公司的股東參與項目公司的日常運營，又負責(zé)組織專業(yè)的醫(yī)療團隊，承擔(dān)項目內(nèi)醫(yī)院的公共醫(yī)療服務(wù)，社會資本則負責(zé)養(yǎng)老社區(qū)、康復(fù)中心及配套經(jīng)營性設(shè)施的運營。這樣，社會資本發(fā)揮其經(jīng)營管理的優(yōu)勢，而將專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)交由專業(yè)的醫(yī)療機構(gòu)負責(zé)，使得項目組中的雙方充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢。

市場經(jīng)濟體制不僅要符合自身發(fā)展特點，更要將其和我國的具體法律與政策相結(jié)合。完善市場經(jīng)濟體制，要做到以下幾點。

①一步步消除政府壟斷，使社會資本獲得更加公平的競爭平臺。在具有良好競爭機制的基礎(chǔ)上，社會資本在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，使市場進入良性循環(huán)，不斷對資源進行重組，達到資源的最優(yōu)配置。

②政府和社會資本作為項目的參與方，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，以求高效地完成項目任務(wù)。政府主管部門及其授權(quán)機構(gòu)，尤其對有關(guān)醫(yī)療和養(yǎng)老等專業(yè)服務(wù)，具有其專業(yè)優(yōu)勢，而社會資本則具有其在建設(shè)期專業(yè)的優(yōu)勢以及在運營期的管理優(yōu)勢，雙方雙管齊下，最大限度地發(fā)揮項目的作用。

③使市場運行機制與我國法律政策相適應(yīng)。與西方國家下的自由經(jīng)濟相比，我國的市場運行機制要受到政府的宏觀調(diào)控，為避免社會資本在市場中唯利是圖的現(xiàn)象，政府需將其控制在規(guī)定的法律政策之下，但同時，政府也應(yīng)該是適當(dāng)?shù)膮⑴c和監(jiān)督，而不是過多的行政干預(yù)使其失去了市場競爭的屬性。

④建立系統(tǒng)的健康的市場運行機制。要想市場健康有序發(fā)展，完善的市場經(jīng)濟體制是基礎(chǔ)。良好的市場運行機制，會使中國經(jīng)濟朝著良好的方向發(fā)展，是經(jīng)濟穩(wěn)步前進的保障。

2.4 鼓勵金融機構(gòu)進行融資

PPP項目的建設(shè)，所需要的資金是巨大的，全方位的，融資是必不可少的。融機構(gòu)作為企業(yè)貸款的主要來源，若其自身缺乏對PPP的足夠理解，不能對其風(fēng)險及收益進行合理評估，對項目進行盲目投資，就容易造成銀行資金得不到有效利用。雖然PPP項目的融資資金有政府作為其后盾，但其也需要必要的融資的可行性評估以保障資金的高效利用。

對于PPP項目的融資，主要有幾點建議。

①金融機構(gòu)可引進PPP的專業(yè)人才，設(shè)立專門的PPP融資機構(gòu)。②金融機構(gòu)創(chuàng)新內(nèi)部人才機制，引進競爭機制。③創(chuàng)新融資方式，使得社會資本具有更多地融資方案選擇。④鼓勵民間資本建立金融機構(gòu)，并對民間金融機構(gòu)提供政策支持。

2.5 明確風(fēng)險分擔(dān)和利益分配

在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目中，由于非營利醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)的收入除了可用于規(guī)定的合理支出外，收支結(jié)余只能用于自身發(fā)展，不能用于分紅或變相分工，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。由于此規(guī)定對社會資本獲得收益進行了限制，針對此問題，該項目采取了以下解決途徑：

①運營機構(gòu)通過出租資產(chǎn)的途徑，收取不高于市場允許水平的租金向項目公司支付費用，保障項目公司和社會資本獲得合理收益。

②項目公司和社會資本通過非核心醫(yī)療服務(wù)獲得收入。項目公司分別成立非營利性機構(gòu)負責(zé)項目內(nèi)的醫(yī)院和養(yǎng)老社區(qū)運營，以享受政府對非營利性機構(gòu)的稅收減免和政策性補助。項目中，政府要求項目內(nèi)的醫(yī)院按照公立醫(yī)院的標準進行運營，養(yǎng)老社區(qū)的收費執(zhí)行政府指導(dǎo)價，而其他非核心醫(yī)療服務(wù)收入，例如物業(yè)、餐飲、康復(fù)和商業(yè)等收入，擇優(yōu)項目公司和社會資本獲取。

針對PPP項目中的風(fēng)險分擔(dān)，從以下幾個方面進行探討。

①政治風(fēng)險。由于這類風(fēng)險主要在政府的控制范圍內(nèi)，所以應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。

②市場風(fēng)險，市場中既有資源的優(yōu)化配置，又有政府的宏觀調(diào)控，項目中，社會資本對項目進行市場需求、收益預(yù)測，主要承擔(dān)此類風(fēng)險，而政府可承諾在規(guī)定期限內(nèi)不建設(shè)與該項目相競爭的項目，保障社會資本的最低收益，這種情況下政府主要承擔(dān)建設(shè)競爭項目的違約風(fēng)險。

③不可抗力因素。因自然因素如特大地震、海嘯等造成的項目風(fēng)險，政府和社會部門應(yīng)該約定風(fēng)險分擔(dān)比例，對于社會資本控制能力內(nèi)的風(fēng)險應(yīng)由社會資本承擔(dān)，對于社會資本不能承受的風(fēng)險應(yīng)該雙方共同承擔(dān)。同時，對于社會資本沒有做好良好的應(yīng)對措施而造成的損失，應(yīng)該由社會資本獨自承擔(dān)。

④項目建設(shè)及運營風(fēng)險。此類風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)，但若是由于政府的前期可行性研究和設(shè)計失誤而造成的損失應(yīng)該主要由政府承擔(dān)過失責(zé)任。

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