對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行法律監(jiān)督的實(shí)踐基礎(chǔ)及制度構(gòu)建

馬力

【摘 要】我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各方面矛盾大量涌現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)憲法、刑法、刑事訴訟法等法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)行政執(zhí)法行為和行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但法律監(jiān)督權(quán)是一種有約束力的監(jiān)督權(quán)。文章對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督進(jìn)行了實(shí)踐和制度方面的探討。

【關(guān)鍵詞】公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益 行政強(qiáng)制措施 法律監(jiān)督 實(shí)踐基礎(chǔ) 制度構(gòu)建

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”。最高人民檢察院出臺(tái)《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見》，提出檢察機(jī)關(guān)將探索建立完善四項(xiàng)制度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政。所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。基于這一定義，行政強(qiáng)制措施可分為對(duì)公民人身的行政強(qiáng)制措施和對(duì)公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第九條之規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類有以下五條：（一）限制公民人身自由；（二）查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施。

一、實(shí)踐基礎(chǔ)

人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，偵查監(jiān)督實(shí)際上已經(jīng)包含對(duì)公安機(jī)關(guān)違法采取行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，立案監(jiān)督使民事行政檢察工作深受群眾歡迎，這為增設(shè)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)提供了法律基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。作為外部監(jiān)督的“司法監(jiān)督”，其范圍應(yīng)當(dāng)具有明確性、針對(duì)性和限定性。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)審慎確定構(gòu)成要件，進(jìn)行探索性工作。

首先，確認(rèn)是否屬于行政強(qiáng)制措施。根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為，雖然也可能包含“對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”，但其目的在于強(qiáng)制其履行應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，而不屬于行政強(qiáng)制措施。對(duì)這部分行為，檢察機(jī)關(guān)未實(shí)行檢察監(jiān)督。

其次，確認(rèn)是否“涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。除了“其他行政強(qiáng)制措施”或許具有某些不確定性外，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的各種行政強(qiáng)制措施都可歸入“涉及公民人身”或者涉及“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。也就是說(shuō)，只要確認(rèn)了是行政強(qiáng)制措施，可以將其歸入檢察監(jiān)督的對(duì)象之內(nèi)。

再次，堅(jiān)持檢察監(jiān)督的謙抑性。一般而言，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)為前提。這是因?yàn)樾姓?fù)議法和行政訴訟法分別明確將對(duì)行政強(qiáng)制措施的不服，納入了行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，如果當(dāng)事人選擇了這些途徑來(lái)維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督。如果當(dāng)事人選擇請(qǐng)求檢察監(jiān)督，或者請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)支持其通過(guò)其他途徑來(lái)維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督。

最后，直接監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督，在對(duì)其監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行限定的基礎(chǔ)上，檢察監(jiān)督未明確是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督，也規(guī)定是過(guò)程監(jiān)督還是結(jié)果監(jiān)督。但是，從對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督的屬性來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)探索進(jìn)行了直接監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督。將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的事后監(jiān)督變?yōu)橄绕诮槿?，加?qiáng)了法律監(jiān)督的力度。這是由行政強(qiáng)制措施的緊急性和暫時(shí)性所決定的。采取具有實(shí)效的檢察監(jiān)督方式和方法，才能確保司法監(jiān)督的公信力和權(quán)威性。

二、現(xiàn)實(shí)的必要性

中國(guó)法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)湯維建教授指出，從理論框架和發(fā)展視角，對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，可以分為微觀和宏觀兩個(gè)層面。微觀層面包含兩方面：一是對(duì)行政執(zhí)法本身合法性的監(jiān)督，二是對(duì)行政執(zhí)法中依法移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督。宏觀層面包含兩方面：一是檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制建設(shè)，二是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政運(yùn)行機(jī)制。現(xiàn)階段的實(shí)踐探索中，可以對(duì)實(shí)行效果進(jìn)行評(píng)估，將這種摸索理論化，規(guī)范化，在憲法框架內(nèi)將此種實(shí)驗(yàn)性的工作機(jī)制逐步發(fā)展、上升為法律制度。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中采取的行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督，不同于在審查刑事案件中對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為中存在違法搜查、查封、扣押、凍結(jié)等情形的，往往只能采用發(fā)出糾正違法通知書、口頭提出糾正意見等方式予以監(jiān)督糾正，只要不存在職務(wù)犯罪的情形，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督缺乏制度和手段，急需強(qiáng)化。

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督應(yīng)突破滯后性和局限性

現(xiàn)實(shí)中，糾紛解決制度在現(xiàn)實(shí)中的形態(tài)和功能總是為社會(huì)的各種條件所限定，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能，也受到各種現(xiàn)實(shí)條件的制約，比如檢察機(jī)關(guān)的管理體制和運(yùn)作方式、法律文化傳統(tǒng)，以及檢察機(jī)關(guān)工作人員自身的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)等。一方面，司法權(quán)本身就具有一定的局限性。司法權(quán)的不完善與其本身的性質(zhì)有著不可分割的聯(lián)系。另一方面，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)條件也嚴(yán)重制約著司法權(quán)功能的發(fā)揮。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中采取的搜查、查封、扣押、凍結(jié)等措施，均由其單方審批與執(zhí)行，其運(yùn)行環(huán)境相對(duì)封閉，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人很難介入該項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中。而檢察機(jī)關(guān)除對(duì)部分刑事大要案進(jìn)行提前介入外，對(duì)絕大部分的行政執(zhí)法活動(dòng)亦不具體掌握其情況。另外，因被采取強(qiáng)制措施的相對(duì)方處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，且普遍缺乏法律意識(shí)，因此即使行政機(jī)關(guān)存在明顯違法、違規(guī)情節(jié)，他們也不愿意提出異議，甚至有的根本未意識(shí)到該違法違規(guī)情況。這影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的及時(shí)監(jiān)督。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督的原因

1.檢察部門開拓職能的需要

加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督工作，是檢察部門開拓職能、創(chuàng)新工作體制機(jī)制的有益嘗試和探索。行政強(qiáng)制法是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督同級(jí)政府行政行為的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)突破僅對(duì)生效的判決和裁定監(jiān)督范圍的限定，可將監(jiān)督工作前提到行政行為的事前或事中，是強(qiáng)化檢察職能、推進(jìn)檢察監(jiān)督行政、避免行政強(qiáng)制失控的一種管理嘗試，為檢察工作更新觀念、創(chuàng)新思路、全面發(fā)展提供了廣闊的空間。

2.行政強(qiáng)制措施有時(shí)會(huì)失范

權(quán)力需要限制，特別是無(wú)處不在的行政權(quán)力；權(quán)力也需要監(jiān)督，檢察監(jiān)督能更有效促進(jìn)政府依法行政，改善政府形象。實(shí)踐中，主要表現(xiàn)在違法設(shè)立行政強(qiáng)制措施種類和執(zhí)行方式，違反法定程序采取行政強(qiáng)制措施，濫用行政強(qiáng)制措施，超范圍采取行政強(qiáng)制措施，超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施，以行政強(qiáng)制措施代替行政處罰，無(wú)資質(zhì)人員采取行政強(qiáng)制措施等情形。由于行政強(qiáng)制措施涉及憲法意義上最為重要的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，相較于其他行政行為，違法行使的破壞性更強(qiáng)，危害性更大，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和限制具有必要性和緊迫性?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的頒布就是對(duì)行政強(qiáng)制措施的規(guī)范，不能在節(jié)假日和夜間實(shí)施行政強(qiáng)制行為，就是其中一種非常明確的限制性規(guī)定。法律法規(guī)的規(guī)定需要實(shí)施，更需要外部監(jiān)督。

3.當(dāng)前行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)方式不完善

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法理依據(jù)是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置下的權(quán)力制衡理論，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約具有執(zhí)法過(guò)程控制優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，公民對(duì)于自身人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害或者認(rèn)為公權(quán)力的行使存在違法情形可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的途徑予以救濟(jì)。這些救濟(jì)方式互相補(bǔ)充，是監(jiān)督行政權(quán)力，維護(hù)公民合法權(quán)利的不可或缺的組成部分。但行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力中最活躍、最難以制約的部分，已有的監(jiān)督救濟(jì)途徑不能完全滿足和適應(yīng)對(duì)行政權(quán)力的有效制約，也不能滿足公民對(duì)自身權(quán)益即時(shí)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。比如，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)之間的監(jiān)督制約方式，維持率較高，其獨(dú)立性和公正性受到質(zhì)疑。行政訴訟制度設(shè)計(jì)中，法院審查的僅為法律規(guī)定的僅為行政行為的合法性，且提起行政訴訟需要遵守法定的程序和規(guī)則，需要較強(qiáng)的法律知識(shí)與技巧。因此，比較各種監(jiān)督救濟(jì)方式，作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施和行為進(jìn)行監(jiān)督，具有專業(yè)性和可操作性，可以彌補(bǔ)上述監(jiān)督方式之不足，具有充分的可行性，可以更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效保障國(guó)家行政權(quán)的正常合法運(yùn)行。限制或者剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施不能取消，也不宜改由人民法院進(jìn)行裁定，這是檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的兩個(gè)預(yù)設(shè)前提。行政復(fù)議和行政審判均未對(duì)行政執(zhí)法行為形成強(qiáng)有力的監(jiān)督，無(wú)法及時(shí)有效地救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，是增設(shè)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的必要性之所在。

三、制度構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督制度。加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，在深入調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式，完善監(jiān)督程序和保障措施，建立對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為的監(jiān)督糾正機(jī)制。加強(qiáng)實(shí)踐探索，從建立支持起訴等制度入手，逐步完善監(jiān)督的方式、手段和程序，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，及時(shí)介入并促使其糾正。

（一）信息共享制度

健全行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接機(jī)制，建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息共享制度，可以讓檢察監(jiān)督權(quán)即時(shí)運(yùn)行，保證監(jiān)督的效率。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察院可以共同建立案件信息查詢網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，明確共享范圍、錄入時(shí)限，建立實(shí)名制執(zhí)法信息快速查詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施信息共享，健全互相配合、各盡其責(zé)的工作機(jī)制?？梢越⑿姓?qiáng)制措施通報(bào)制度，行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的同時(shí)，將有關(guān)情況錄入信息共享平臺(tái)，即時(shí)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，有利于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，使行政強(qiáng)制措施更加規(guī)范化。案情通報(bào)要建立通報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立責(zé)任追究機(jī)制，避免規(guī)避通報(bào)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施和檢察監(jiān)督無(wú)縫對(duì)接。目前，可以考慮制定出臺(tái)《人民檢察院行政監(jiān)督法》，規(guī)定執(zhí)法信息共享和案情通報(bào)機(jī)制等問(wèn)題，更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)。

（二）設(shè)立中止令制度

行政機(jī)關(guān)在履行職能過(guò)程中，有關(guān)行政強(qiáng)制措施違反法律規(guī)定的程序，違法限制人身自由，違法扣留或使用當(dāng)事人的財(cái)物，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)上述情況，或者當(dāng)事人直接向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。在當(dāng)事人提供擔(dān)保的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布中止令，暫停該行政強(qiáng)制措施，以免造成無(wú)法挽回的損失。該行為類似法院的先予執(zhí)行制度。經(jīng)審查，行政強(qiáng)制措施合法有效的，可以繼續(xù)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，做到事中監(jiān)督，及時(shí)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公正和效率的最大化。

（三）完善檢察建議等現(xiàn)有制度

除了支持復(fù)議、支持起訴等方式外，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督更多應(yīng)采取檢察建議的方式。目前，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議制度不具有法定強(qiáng)制力，不具有剛性，無(wú)后續(xù)效力。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議、糾正違法通知書后，往往缺乏足夠的重視，行政行為的糾正效果極不明顯。對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督缺少必要的追蹤監(jiān)督措施，檢察機(jī)關(guān)一般“只發(fā)不管”，沒(méi)有深入的監(jiān)督措施。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作答復(fù)，或者故意拖延甚至拒不糾正的情況究竟應(yīng)該如何處理，這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督實(shí)踐中所面臨的一大難題。檢察建議制度具有重要的意義和作用，應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式進(jìn)一步細(xì)化其對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力：如果行政機(jī)關(guān)未提出異議又不采納檢察建議，可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)直接申請(qǐng)法院執(zhí)行，或者比照支持起訴制度起訴至法院。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督主要的法律文書，可以有《檢察意見書》《檢察建議書》《執(zhí)行申請(qǐng)書》《糾正違法通知書》《督促起訴意見書》《中止令》《起訴書》。

（四）建議賠償制度

行政強(qiáng)制措施適用后，對(duì)行政相對(duì)人造成一定的不利后果，比如財(cái)產(chǎn)的損失，對(duì)人身權(quán)的不當(dāng)侵害。檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的申請(qǐng)后，經(jīng)審查，確認(rèn)行政強(qiáng)制措施違法或被濫用，可以發(fā)出由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償?shù)臋z察建議，圍繞行政機(jī)關(guān)違反法定程序、濫用行政強(qiáng)制措施、超范圍超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等問(wèn)題，建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償。這一監(jiān)督工作的推行和細(xì)化，可以促進(jìn)行政強(qiáng)制措施的規(guī)范使用，保障公民和法人的合法權(quán)益。

（五）公益訴訟制度

檢察監(jiān)督具有兩面性，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法不采取行政強(qiáng)制措施，不作為侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有也不愿提起公益訴訟的，探索由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施，對(duì)有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行處罰，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)圍繞行政強(qiáng)制措施提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)積極探索，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步完善條件、范圍、程序、效力，推動(dòng)公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范化，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)力度。

司法體制改革，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政許可、行政裁決、行政征收、行政補(bǔ)償?shù)刃姓?qiáng)制措施，應(yīng)列入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從關(guān)注民生角度出發(fā)，把涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施監(jiān)督工作放在突出位置，配合有關(guān)部門，積極采取有效措施維護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，督促行政機(jī)關(guān)合法規(guī)范、公平公正、積極高效地履行職責(zé)。