“靴子落地”：土耳其公投通過修憲法案

李亞男

4月16日，土耳其就憲法修正案舉行全民公投，約5000萬民眾參與投票，最終以51.37%贊成對48.63%反對的微弱優(yōu)勢通過修憲條款?？偨y(tǒng)埃爾多安于4月17日凌晨迫不及待地宣布公投獲勝，并盛贊“土耳其人民做出了歷史性的選擇”，呼吁國際社會(huì)尊重土耳其全民公投的結(jié)果;總理耶爾德勒姆也發(fā)表講話稱公投顯示了土耳其民主政治的成熟和進(jìn)步。

一場志在必得的豪賭

此次公投是對現(xiàn)行“1982年憲法”進(jìn)行的第18次修改，也是土耳其自1946年實(shí)行多黨制以來舉行的第七次修憲公投。修正案共包括18條內(nèi)容，核心是在土耳其確立總統(tǒng)制、賦予總統(tǒng)更多權(quán)力。埃爾多安對此志在必得，提前數(shù)年苦心經(jīng)營、嚴(yán)密布局，其多項(xiàng)內(nèi)外政策均是為此鋪路。

早在2007年，時(shí)任總理與議會(huì)第一大黨正義與發(fā)展黨主席的埃爾多安就已開始為總統(tǒng)制做準(zhǔn)備。他推動(dòng)修憲，將總統(tǒng)由議會(huì)選舉產(chǎn)生改為全民直選。2014年8月，已連續(xù)三次出任總理的埃爾多安結(jié)束任期，依據(jù)憲法不得繼續(xù)連任，于是安排其親信達(dá)武特奧盧接班，自己則參加總統(tǒng)選舉并以51.71%的得票率勝出，成為土耳其共和國歷史上第一任民選總統(tǒng)，使得此前僅具有象征意義和禮儀功能的總統(tǒng)一職具有了與政府首腦同等的合法性。但是在土耳其現(xiàn)行政治體制下，總統(tǒng)必須嚴(yán)守政治中立，且很少直接涉入具體事務(wù)，行政權(quán)力主要掌握在總理手中。埃爾多安被迫辭去正發(fā)黨主席職務(wù)，“垂簾聽政”。但他不滿于此，不斷要求議會(huì)賦予其特權(quán)，計(jì)劃再次推動(dòng)修憲，要變議會(huì)共和制為實(shí)權(quán)總統(tǒng)制，使總統(tǒng)成為權(quán)力中心。2015年6月，土耳其舉行議會(huì)選舉，正發(fā)黨未能獲得多數(shù)席位，喪失一黨組閣權(quán)，不僅使埃爾多安修憲改制的夢想遭遇重大挫折，而且直接威脅到正發(fā)黨的地位。埃爾多安不愿與其他黨派分享權(quán)力，有意利用進(jìn)入議會(huì)的幾個(gè)政黨間的分歧，為組建聯(lián)合政府設(shè)置障礙，并援引憲法條款號(hào)召舉行“提前選舉”。為了重新奪回議會(huì)多數(shù)，埃爾多安調(diào)整反恐政策、撕毀與庫爾德工人黨的?；饏f(xié)議、中止民族和解進(jìn)程，大打“安全牌”，刺激民眾在高壓環(huán)境下對強(qiáng)人政治和強(qiáng)大政府的迫切需求，最終正發(fā)黨在當(dāng)年11月的第二次議會(huì)選舉中順利翻盤，獲得議會(huì)550席中的316席，延續(xù)了一黨執(zhí)政局面。

隨后，埃爾多安加快了修憲改制的步伐。一方面，打拉結(jié)合，不斷削弱反對黨力量，確保正發(fā)黨在議會(huì)中占絕對優(yōu)勢。2016年5月，土議會(huì)通過憲法修正案，取消了議員的立法豁免權(quán)，隨后以涉嫌領(lǐng)導(dǎo)武裝恐怖組織、非法持有武器、資助恐怖活動(dòng)、從事恐怖活動(dòng)宣傳、制造民眾對立與矛盾、丑化共和國、丑化國家軍隊(duì)和安全機(jī)構(gòu)、歧視總統(tǒng)等罪名，對包括共和人民黨主席、人民民主黨主席在內(nèi)的148名議員發(fā)起司法調(diào)查，其中一些已被拘捕或被踢出議會(huì)。民族行動(dòng)黨主席則被埃爾多安以“副總統(tǒng)”職位拉攏，使其轉(zhuǎn)變立場支持總統(tǒng)制。另一方面，加強(qiáng)管控，清除異己，為全民公投做準(zhǔn)備。在社會(huì)上控制輿論，限制言論自由，關(guān)停反對派媒體;禁止使用社交媒體或軟件，指控持不同政見者與外國組織勾連;開立上千宗“侮辱總統(tǒng)罪”，拘捕大量知識(shí)分子和獨(dú)立記者。2016年7月發(fā)生未遂政變后，埃爾多安又借調(diào)查政變分子之機(jī)大肆清洗居倫運(yùn)動(dòng)等反對力量，先后有數(shù)萬人被拘捕。在正發(fā)黨內(nèi)，埃爾多安先是剝奪了黨主席對地方人士的任免權(quán)，后又迫使對總統(tǒng)制不甚熱心的時(shí)任總理達(dá)武特奧盧辭職，并公開強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)制是“土耳其穩(wěn)定與安全的保障”。新總理兼新任正發(fā)黨主席耶爾德勒姆對埃爾多安唯命是從，支持將議會(huì)制改為總統(tǒng)制，并承諾盡快提出修憲日程。2016年12月，憲法修正案開始逐條提交議會(huì)表決審議。截至今年1月21日，共獲得議會(huì)339票支持，距直接通過所需的三分之二多數(shù)（367票）仍有差距，依法需經(jīng)全民公投確定是否最終實(shí)施。

為推動(dòng)公投朝有利于自己的方向發(fā)展，埃爾多安不惜進(jìn)一步激化與歐盟的矛盾。2月10日，埃爾多安簽署了同意舉行公投的法案，隨后，為公投造勢的宣傳活動(dòng)全面展開。埃爾多安為爭取歐洲數(shù)量龐大的土耳其僑民支持，派政府高官前往德國、荷蘭、瑞典、丹麥等國組織政治集會(huì)、進(jìn)行拉票動(dòng)員，但這些國家拒絕土官員入境，限制、取消了土僑民發(fā)起的支持埃爾多安的集會(huì)和游行，導(dǎo)致原本就已高度緊張的土歐關(guān)系進(jìn)一步惡化。埃爾多安極為憤怒，指責(zé)德國政府違背民主原則、“與納粹德國如出一轍”，稱荷蘭是“納粹余孽和法西斯”、無視土耳其僑民的正當(dāng)權(quán)利，借此成功挑起了海外土耳其公民的民族主義情緒，贏得了海外投票59.7%的支持率。

一次歷史性的改變

土耳其自1923年建國以來，一直實(shí)行議會(huì)共和制，政府由議會(huì)選舉產(chǎn)生、對議會(huì)負(fù)責(zé)，總理掌握行政大權(quán)，總統(tǒng)（除國父凱末爾外）只是象征性的國家首腦。但是此次修憲后將從根本上改變這一權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一是議會(huì)權(quán)力大幅縮水。議會(huì)對行政權(quán)的制衡作用消失殆盡，不再享有監(jiān)督部長及內(nèi)閣的權(quán)力，議員的口頭質(zhì)詢權(quán)被取消，僅能提出書面質(zhì)詢，且質(zhì)詢不得針對總統(tǒng)本人;強(qiáng)行通過總統(tǒng)駁回議案所需票數(shù)從簡單多數(shù)（有效投票的半數(shù)以上）變?yōu)榻^對多數(shù)（議會(huì)法定席位的半數(shù)以上）;對總統(tǒng)發(fā)起調(diào)查和彈劾的程序增加、門檻提高。

二是總統(tǒng)獲得壓倒性權(quán)力。政府總理職位將被廢除，其大部分行政權(quán)移交總統(tǒng);總統(tǒng)既是行政首腦也是國家首腦，不再嚴(yán)守政治中立原則，可兼任黨魁;有權(quán)在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共安全等領(lǐng)域發(fā)布總統(tǒng)令，總統(tǒng)令具有法律效力;有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)、解散議會(huì)、增設(shè)或廢除政府部委等;有權(quán)取代部長會(huì)議提交預(yù)算報(bào)告;有權(quán)任免一至多名副總統(tǒng);部長及內(nèi)閣成員也由總統(tǒng)任命產(chǎn)生，無需經(jīng)議會(huì)同意，只對總統(tǒng)一人負(fù)責(zé)。

三是司法體系受到更多行政權(quán)制約。在土耳其現(xiàn)行體制下，法官和檢察官最高委員會(huì)由22人組成，總統(tǒng)只能提名其中四人。修憲后，該委員會(huì)成員減少至13人，總統(tǒng)仍能任命四人;同時(shí)，由總統(tǒng)任命的司法部部長和副部長是天然成員，其他人由議會(huì)提名。這就意味著總統(tǒng)掌握了這一最高機(jī)構(gòu)近半數(shù)的人事任免權(quán)。憲法法院也由17人減少至15人，其中12人由總統(tǒng)任命，議會(huì)只能任命三人。若總統(tǒng)所在政黨占議會(huì)多數(shù)，司法系統(tǒng)將成為行政權(quán)力的附庸。此外，修正案還規(guī)定總統(tǒng)和議會(huì)選舉將同時(shí)舉行，任期均為五年，下一次大選時(shí)間為2019年11月;總統(tǒng)可連任一次，若第二任期內(nèi)議會(huì)號(hào)召提前選舉，則可獲第三任期。

埃爾多安及正發(fā)黨的支持者認(rèn)為修憲是對現(xiàn)行政治體制的必要改革，能使決策過程更加合理、行政效率更高。首先，能避免因議會(huì)黨派斗爭導(dǎo)致政令不暢甚至軍人干政。歷史上，小黨派組成的聯(lián)合政府軟弱無力、短命，無法就國家重大政策等達(dá)成共識(shí)的情況屢見不鮮，阻礙了土經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展。1980年，議會(huì)無法就總統(tǒng)人選達(dá)成一致，更是引發(fā)了土耳其歷史上最血腥的軍事政變。支持者認(rèn)為總統(tǒng)制能從根本上規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。其次，能解決2014年后總統(tǒng)和總理“兩套班子”并立的“雙重合法性”問題。事實(shí)上，2014年總統(tǒng)改為全民直選后，其行政權(quán)力就在不斷擴(kuò)大，原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化。修憲派認(rèn)為這種變化是由當(dāng)前土耳其穩(wěn)定與發(fā)展的客觀需要決定的，是民主政治的需求，將這一過程合法化可理順權(quán)力機(jī)制，消除政斗隱患。其三，能減少立法和司法機(jī)構(gòu)對行政系統(tǒng)的制約，有利于行政系統(tǒng)高效調(diào)動(dòng)資源、推行各項(xiàng)政策，幫助土耳其度過當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)與安全危機(jī)。從歷史上看，土耳其的繁榮穩(wěn)定與取得的發(fā)展成就都得益于一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，這也符合土耳其的文化與傳統(tǒng)。埃爾多安本人也表示，新憲法體系與美國、法國的總統(tǒng)制類似，能促進(jìn)以往聯(lián)系松散的政府部門加強(qiáng)合作、更有效地維護(hù)國家安全，讓受到庫爾德問題、極端勢力以及未遂政變沖擊的土耳其“重歸平靜”。

反對者則主要擔(dān)憂埃爾多安的政治野心，認(rèn)為其推動(dòng)修憲只是為了將個(gè)人集權(quán)合法化。按照修改后的憲法，埃爾多安如果能在2019年的總統(tǒng)選舉中獲勝，理論上可連任至2029年甚至2034年。加上此前11年的總理任期，埃爾多安將成為土耳其共和國歷史上執(zhí)政時(shí)間最長的領(lǐng)導(dǎo)人，為其取代國父凱末爾的歷史地位提供了機(jī)會(huì)。此外，反對者還擔(dān)憂埃爾多安強(qiáng)烈的“泛伊斯蘭主義”和“泛突厥主義”傾向，將導(dǎo)致土未來政策全面背離凱末爾主義確立的世俗化、民主化原則，“凱末爾的土耳其”將就此變?yōu)椤鞍柖喟驳耐炼洹?，共和國將成為政治?qiáng)人的囊中私器。

一個(gè)憂喜參半的新開端

憲法修正案將把土耳其帶入一個(gè)完全不同的新階段。有學(xué)者稱土自此正式步入“第三共和國”時(shí)期，埃爾多安及其領(lǐng)導(dǎo)的正發(fā)黨開創(chuàng)了繼共和人民黨一黨執(zhí)政、多黨輪流執(zhí)政之后的又一個(gè)歷史分期。

但是，修憲公投并沒有像埃爾多安之前期望的那樣取得高票支持，僅以2.74%的微弱優(yōu)勢“涉險(xiǎn)過關(guān)”，這顯示出土國內(nèi)意見分歧較大，政治極化現(xiàn)象加深，社會(huì)群體分裂嚴(yán)重。安卡拉、伊斯坦布爾、伊茲密爾等大城市與西部沿?？拷鼩W洲的省份、東南部庫爾德人聚居省份以反對者居多，廣大的中部地區(qū)則以支持者居多。議會(huì)反對黨質(zhì)疑公投結(jié)果，共和人民黨以計(jì)票違例為由，要求對37%的選票重新進(jìn)行統(tǒng)計(jì);人民民主黨則認(rèn)為在國家緊急狀態(tài)下（自去年7月以來土耳其一直處于國家緊急狀態(tài)）舉行公投，部分民眾的自由意志受到約束，其結(jié)果不具備充分的合法性。目前已有反對修憲的民眾走上街頭，抗議公投結(jié)果。在新的總統(tǒng)制下，如何有效修補(bǔ)社會(huì)裂痕、消除對立情緒，將是埃爾多安及正發(fā)黨面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

西方國家政府對土公投反應(yīng)謹(jǐn)慎。歐盟委員會(huì)主席容克、歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼和歐盟鄰國政策與擴(kuò)大事務(wù)談判委員哈恩發(fā)表聯(lián)合聲明稱，“由于公投結(jié)果的微小差距和憲法修正案的長期后果，我們呼吁土政府在實(shí)行憲法修正過程中達(dá)成全國最大共識(shí)”;英國則表示需等歐安會(huì)的觀察結(jié)果再表態(tài)。雖然土官方聲稱美國總統(tǒng)特朗普已經(jīng)電話祝賀埃爾多安在公投中獲得“勝利”，但是美國國務(wù)院發(fā)言人的表態(tài)卻意味深長，呼吁土政府重視并尊重那些“批評憲法修正案的人”的民主權(quán)利。相比之下，多數(shù)西方媒體則直白地表露了批評態(tài)度，甚至稱土耳其“用民主的方式”以“維護(hù)民主的名義”絞殺了民主。這進(jìn)一步反映出土耳其與西方國家在價(jià)值觀上的疏遠(yuǎn)，土加入歐盟的夢想恐將止步于此。

但從另一個(gè)角度看，修憲公投的勝利或?qū)⒊蔀橥炼鋬?nèi)外政策調(diào)整的契機(jī)。按規(guī)定，總統(tǒng)制將在2019年大選后正式生效，但埃爾多安對新憲法急不可待，已表示要盡快改組有關(guān)機(jī)構(gòu)，未來很可能會(huì)先進(jìn)行政策調(diào)整。對內(nèi)，為維持正發(fā)黨及埃爾多安本人的支持率，確保在下一次議會(huì)和總統(tǒng)選舉中雙雙勝出，埃爾多安將采取措施緩和社會(huì)矛盾，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，著手解決復(fù)雜的民族和宗教問題，為繼續(xù)執(zhí)政創(chuàng)造條件。甚至有傳言稱，不排除埃爾多安與居倫運(yùn)動(dòng)和解的可能。對外，則有望緩和與歐盟及美國的關(guān)系。盡管近兩年來土與美國等西方國家日益疏遠(yuǎn)，但其作為西方盟友的外交“基本盤”沒有改變，北約組織仍是其安全支柱，對歐關(guān)系也仍是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈所在，即便在土歐外交沖突最激烈的時(shí)刻，土官方都表示要維持與歐洲的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。與美歐關(guān)系持續(xù)惡化并不符合正發(fā)黨的利益和長期執(zhí)政目標(biāo)。歐盟在難民問題、美國在敘利亞問題上均對土耳其有所求，未來恐不得不接受既成事實(shí)，與土政府通過磨合尋找新的關(guān)系模式。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所助理研究員）