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    “靴子落地”:土耳其公投通過修憲法案

    2017-06-03 14:57:21李亞男
    世界知識 2017年9期

    李亞男

    4月16日,土耳其就憲法修正案舉行全民公投,約5000萬民眾參與投票,最終以51.37%贊成對48.63%反對的微弱優(yōu)勢通過修憲條款??偨y(tǒng)埃爾多安于4月17日凌晨迫不及待地宣布公投獲勝,并盛贊“土耳其人民做出了歷史性的選擇”,呼吁國際社會尊重土耳其全民公投的結(jié)果;總理耶爾德勒姆也發(fā)表講話稱公投顯示了土耳其民主政治的成熟和進步。

    一場志在必得的豪賭

    此次公投是對現(xiàn)行“1982年憲法”進行的第18次修改,也是土耳其自1946年實行多黨制以來舉行的第七次修憲公投。修正案共包括18條內(nèi)容,核心是在土耳其確立總統(tǒng)制、賦予總統(tǒng)更多權(quán)力。埃爾多安對此志在必得,提前數(shù)年苦心經(jīng)營、嚴(yán)密布局,其多項內(nèi)外政策均是為此鋪路。

    早在2007年,時任總理與議會第一大黨正義與發(fā)展黨主席的埃爾多安就已開始為總統(tǒng)制做準(zhǔn)備。他推動修憲,將總統(tǒng)由議會選舉產(chǎn)生改為全民直選。2014年8月,已連續(xù)三次出任總理的埃爾多安結(jié)束任期,依據(jù)憲法不得繼續(xù)連任,于是安排其親信達武特奧盧接班,自己則參加總統(tǒng)選舉并以51.71%的得票率勝出,成為土耳其共和國歷史上第一任民選總統(tǒng),使得此前僅具有象征意義和禮儀功能的總統(tǒng)一職具有了與政府首腦同等的合法性。但是在土耳其現(xiàn)行政治體制下,總統(tǒng)必須嚴(yán)守政治中立,且很少直接涉入具體事務(wù),行政權(quán)力主要掌握在總理手中。埃爾多安被迫辭去正發(fā)黨主席職務(wù),“垂簾聽政”。但他不滿于此,不斷要求議會賦予其特權(quán),計劃再次推動修憲,要變議會共和制為實權(quán)總統(tǒng)制,使總統(tǒng)成為權(quán)力中心。2015年6月,土耳其舉行議會選舉,正發(fā)黨未能獲得多數(shù)席位,喪失一黨組閣權(quán),不僅使埃爾多安修憲改制的夢想遭遇重大挫折,而且直接威脅到正發(fā)黨的地位。埃爾多安不愿與其他黨派分享權(quán)力,有意利用進入議會的幾個政黨間的分歧,為組建聯(lián)合政府設(shè)置障礙,并援引憲法條款號召舉行“提前選舉”。為了重新奪回議會多數(shù),埃爾多安調(diào)整反恐政策、撕毀與庫爾德工人黨的?;饏f(xié)議、中止民族和解進程,大打“安全牌”,刺激民眾在高壓環(huán)境下對強人政治和強大政府的迫切需求,最終正發(fā)黨在當(dāng)年11月的第二次議會選舉中順利翻盤,獲得議會550席中的316席,延續(xù)了一黨執(zhí)政局面。

    隨后,埃爾多安加快了修憲改制的步伐。一方面,打拉結(jié)合,不斷削弱反對黨力量,確保正發(fā)黨在議會中占絕對優(yōu)勢。2016年5月,土議會通過憲法修正案,取消了議員的立法豁免權(quán),隨后以涉嫌領(lǐng)導(dǎo)武裝恐怖組織、非法持有武器、資助恐怖活動、從事恐怖活動宣傳、制造民眾對立與矛盾、丑化共和國、丑化國家軍隊和安全機構(gòu)、歧視總統(tǒng)等罪名,對包括共和人民黨主席、人民民主黨主席在內(nèi)的148名議員發(fā)起司法調(diào)查,其中一些已被拘捕或被踢出議會。民族行動黨主席則被埃爾多安以“副總統(tǒng)”職位拉攏,使其轉(zhuǎn)變立場支持總統(tǒng)制。另一方面,加強管控,清除異己,為全民公投做準(zhǔn)備。在社會上控制輿論,限制言論自由,關(guān)停反對派媒體;禁止使用社交媒體或軟件,指控持不同政見者與外國組織勾連;開立上千宗“侮辱總統(tǒng)罪”,拘捕大量知識分子和獨立記者。2016年7月發(fā)生未遂政變后,埃爾多安又借調(diào)查政變分子之機大肆清洗居倫運動等反對力量,先后有數(shù)萬人被拘捕。在正發(fā)黨內(nèi),埃爾多安先是剝奪了黨主席對地方人士的任免權(quán),后又迫使對總統(tǒng)制不甚熱心的時任總理達武特奧盧辭職,并公開強調(diào)總統(tǒng)制是“土耳其穩(wěn)定與安全的保障”。新總理兼新任正發(fā)黨主席耶爾德勒姆對埃爾多安唯命是從,支持將議會制改為總統(tǒng)制,并承諾盡快提出修憲日程。2016年12月,憲法修正案開始逐條提交議會表決審議。截至今年1月21日,共獲得議會339票支持,距直接通過所需的三分之二多數(shù)(367票)仍有差距,依法需經(jīng)全民公投確定是否最終實施。

    為推動公投朝有利于自己的方向發(fā)展,埃爾多安不惜進一步激化與歐盟的矛盾。2月10日,埃爾多安簽署了同意舉行公投的法案,隨后,為公投造勢的宣傳活動全面展開。埃爾多安為爭取歐洲數(shù)量龐大的土耳其僑民支持,派政府高官前往德國、荷蘭、瑞典、丹麥等國組織政治集會、進行拉票動員,但這些國家拒絕土官員入境,限制、取消了土僑民發(fā)起的支持埃爾多安的集會和游行,導(dǎo)致原本就已高度緊張的土歐關(guān)系進一步惡化。埃爾多安極為憤怒,指責(zé)德國政府違背民主原則、“與納粹德國如出一轍”,稱荷蘭是“納粹余孽和法西斯”、無視土耳其僑民的正當(dāng)權(quán)利,借此成功挑起了海外土耳其公民的民族主義情緒,贏得了海外投票59.7%的支持率。

    一次歷史性的改變

    土耳其自1923年建國以來,一直實行議會共和制,政府由議會選舉產(chǎn)生、對議會負(fù)責(zé),總理掌握行政大權(quán),總統(tǒng)(除國父凱末爾外)只是象征性的國家首腦。但是此次修憲后將從根本上改變這一權(quán)力結(jié)構(gòu)。

    一是議會權(quán)力大幅縮水。議會對行政權(quán)的制衡作用消失殆盡,不再享有監(jiān)督部長及內(nèi)閣的權(quán)力,議員的口頭質(zhì)詢權(quán)被取消,僅能提出書面質(zhì)詢,且質(zhì)詢不得針對總統(tǒng)本人;強行通過總統(tǒng)駁回議案所需票數(shù)從簡單多數(shù)(有效投票的半數(shù)以上)變?yōu)榻^對多數(shù)(議會法定席位的半數(shù)以上);對總統(tǒng)發(fā)起調(diào)查和彈劾的程序增加、門檻提高。

    二是總統(tǒng)獲得壓倒性權(quán)力。政府總理職位將被廢除,其大部分行政權(quán)移交總統(tǒng);總統(tǒng)既是行政首腦也是國家首腦,不再嚴(yán)守政治中立原則,可兼任黨魁;有權(quán)在政治、社會、經(jīng)濟、公共安全等領(lǐng)域發(fā)布總統(tǒng)令,總統(tǒng)令具有法律效力;有權(quán)宣布國家進入緊急狀態(tài)、解散議會、增設(shè)或廢除政府部委等;有權(quán)取代部長會議提交預(yù)算報告;有權(quán)任免一至多名副總統(tǒng);部長及內(nèi)閣成員也由總統(tǒng)任命產(chǎn)生,無需經(jīng)議會同意,只對總統(tǒng)一人負(fù)責(zé)。

    三是司法體系受到更多行政權(quán)制約。在土耳其現(xiàn)行體制下,法官和檢察官最高委員會由22人組成,總統(tǒng)只能提名其中四人。修憲后,該委員會成員減少至13人,總統(tǒng)仍能任命四人;同時,由總統(tǒng)任命的司法部部長和副部長是天然成員,其他人由議會提名。這就意味著總統(tǒng)掌握了這一最高機構(gòu)近半數(shù)的人事任免權(quán)。憲法法院也由17人減少至15人,其中12人由總統(tǒng)任命,議會只能任命三人。若總統(tǒng)所在政黨占議會多數(shù),司法系統(tǒng)將成為行政權(quán)力的附庸。此外,修正案還規(guī)定總統(tǒng)和議會選舉將同時舉行,任期均為五年,下一次大選時間為2019年11月;總統(tǒng)可連任一次,若第二任期內(nèi)議會號召提前選舉,則可獲第三任期。

    埃爾多安及正發(fā)黨的支持者認(rèn)為修憲是對現(xiàn)行政治體制的必要改革,能使決策過程更加合理、行政效率更高。首先,能避免因議會黨派斗爭導(dǎo)致政令不暢甚至軍人干政。歷史上,小黨派組成的聯(lián)合政府軟弱無力、短命,無法就國家重大政策等達成共識的情況屢見不鮮,阻礙了土經(jīng)濟社會的正常發(fā)展。1980年,議會無法就總統(tǒng)人選達成一致,更是引發(fā)了土耳其歷史上最血腥的軍事政變。支持者認(rèn)為總統(tǒng)制能從根本上規(guī)避這種風(fēng)險。其次,能解決2014年后總統(tǒng)和總理“兩套班子”并立的“雙重合法性”問題。事實上,2014年總統(tǒng)改為全民直選后,其行政權(quán)力就在不斷擴大,原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化。修憲派認(rèn)為這種變化是由當(dāng)前土耳其穩(wěn)定與發(fā)展的客觀需要決定的,是民主政治的需求,將這一過程合法化可理順權(quán)力機制,消除政斗隱患。其三,能減少立法和司法機構(gòu)對行政系統(tǒng)的制約,有利于行政系統(tǒng)高效調(diào)動資源、推行各項政策,幫助土耳其度過當(dāng)前的經(jīng)濟與安全危機。從歷史上看,土耳其的繁榮穩(wěn)定與取得的發(fā)展成就都得益于一個強大的中央政府,這也符合土耳其的文化與傳統(tǒng)。埃爾多安本人也表示,新憲法體系與美國、法國的總統(tǒng)制類似,能促進以往聯(lián)系松散的政府部門加強合作、更有效地維護國家安全,讓受到庫爾德問題、極端勢力以及未遂政變沖擊的土耳其“重歸平靜”。

    反對者則主要擔(dān)憂埃爾多安的政治野心,認(rèn)為其推動修憲只是為了將個人集權(quán)合法化。按照修改后的憲法,埃爾多安如果能在2019年的總統(tǒng)選舉中獲勝,理論上可連任至2029年甚至2034年。加上此前11年的總理任期,埃爾多安將成為土耳其共和國歷史上執(zhí)政時間最長的領(lǐng)導(dǎo)人,為其取代國父凱末爾的歷史地位提供了機會。此外,反對者還擔(dān)憂埃爾多安強烈的“泛伊斯蘭主義”和“泛突厥主義”傾向,將導(dǎo)致土未來政策全面背離凱末爾主義確立的世俗化、民主化原則,“凱末爾的土耳其”將就此變?yōu)椤鞍柖喟驳耐炼洹?,共和國將成為政治強人的囊中私器?/p>

    一個憂喜參半的新開端

    憲法修正案將把土耳其帶入一個完全不同的新階段。有學(xué)者稱土自此正式步入“第三共和國”時期,埃爾多安及其領(lǐng)導(dǎo)的正發(fā)黨開創(chuàng)了繼共和人民黨一黨執(zhí)政、多黨輪流執(zhí)政之后的又一個歷史分期。

    但是,修憲公投并沒有像埃爾多安之前期望的那樣取得高票支持,僅以2.74%的微弱優(yōu)勢“涉險過關(guān)”,這顯示出土國內(nèi)意見分歧較大,政治極化現(xiàn)象加深,社會群體分裂嚴(yán)重。安卡拉、伊斯坦布爾、伊茲密爾等大城市與西部沿??拷鼩W洲的省份、東南部庫爾德人聚居省份以反對者居多,廣大的中部地區(qū)則以支持者居多。議會反對黨質(zhì)疑公投結(jié)果,共和人民黨以計票違例為由,要求對37%的選票重新進行統(tǒng)計;人民民主黨則認(rèn)為在國家緊急狀態(tài)下(自去年7月以來土耳其一直處于國家緊急狀態(tài))舉行公投,部分民眾的自由意志受到約束,其結(jié)果不具備充分的合法性。目前已有反對修憲的民眾走上街頭,抗議公投結(jié)果。在新的總統(tǒng)制下,如何有效修補社會裂痕、消除對立情緒,將是埃爾多安及正發(fā)黨面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

    西方國家政府對土公投反應(yīng)謹(jǐn)慎。歐盟委員會主席容克、歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼和歐盟鄰國政策與擴大事務(wù)談判委員哈恩發(fā)表聯(lián)合聲明稱,“由于公投結(jié)果的微小差距和憲法修正案的長期后果,我們呼吁土政府在實行憲法修正過程中達成全國最大共識”;英國則表示需等歐安會的觀察結(jié)果再表態(tài)。雖然土官方聲稱美國總統(tǒng)特朗普已經(jīng)電話祝賀埃爾多安在公投中獲得“勝利”,但是美國國務(wù)院發(fā)言人的表態(tài)卻意味深長,呼吁土政府重視并尊重那些“批評憲法修正案的人”的民主權(quán)利。相比之下,多數(shù)西方媒體則直白地表露了批評態(tài)度,甚至稱土耳其“用民主的方式”以“維護民主的名義”絞殺了民主。這進一步反映出土耳其與西方國家在價值觀上的疏遠,土加入歐盟的夢想恐將止步于此。

    但從另一個角度看,修憲公投的勝利或?qū)⒊蔀橥炼鋬?nèi)外政策調(diào)整的契機。按規(guī)定,總統(tǒng)制將在2019年大選后正式生效,但埃爾多安對新憲法急不可待,已表示要盡快改組有關(guān)機構(gòu),未來很可能會先進行政策調(diào)整。對內(nèi),為維持正發(fā)黨及埃爾多安本人的支持率,確保在下一次議會和總統(tǒng)選舉中雙雙勝出,埃爾多安將采取措施緩和社會矛盾,更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和民生改善,著手解決復(fù)雜的民族和宗教問題,為繼續(xù)執(zhí)政創(chuàng)造條件。甚至有傳言稱,不排除埃爾多安與居倫運動和解的可能。對外,則有望緩和與歐盟及美國的關(guān)系。盡管近兩年來土與美國等西方國家日益疏遠,但其作為西方盟友的外交“基本盤”沒有改變,北約組織仍是其安全支柱,對歐關(guān)系也仍是其經(jīng)濟發(fā)展的命脈所在,即便在土歐外交沖突最激烈的時刻,土官方都表示要維持與歐洲的經(jīng)濟聯(lián)系。與美歐關(guān)系持續(xù)惡化并不符合正發(fā)黨的利益和長期執(zhí)政目標(biāo)。歐盟在難民問題、美國在敘利亞問題上均對土耳其有所求,未來恐不得不接受既成事實,與土政府通過磨合尋找新的關(guān)系模式。

    (作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所助理研究員)

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