“一帶一路”建設(shè)中的周邊安全問題

張潔

過去三年多，“一帶一路”逐漸從概念構(gòu)想、倡議引領(lǐng)走向外交實(shí)踐，成為當(dāng)前以及未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)中國對(duì)外關(guān)系的最核心議題之一。

隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究逐漸從解讀政策、分析國家戰(zhàn)略對(duì)接，向提供更為廣泛而具體、多樣化而又有差異性的知識(shí)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型。其中，研究“一帶一路”與中國周邊安全環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

中國的周邊環(huán)境正處于劇烈變動(dòng)中，形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，“一帶一路”戰(zhàn)略倡議在推進(jìn)中面臨來自周邊地區(qū)的諸多安全挑戰(zhàn)，如大國博弈、各國政局的穩(wěn)定性、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題的威脅，此外還需要特別關(guān)注中國與鄰國功能性合作的有效性問題?？傮w來看，“一帶一路”建設(shè)只有慮及如何與周邊安全戰(zhàn)略相互融合，充分進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和借力互推，才能切實(shí)擔(dān)負(fù)起服務(wù)于中國崛起的歷史重任。

周邊是“一帶一路”建設(shè)的首要地帶

無論從地理方位、自然環(huán)境還是相互關(guān)系看，周邊對(duì)我國都具有極為重要的戰(zhàn)略意義，做好周邊外交工作是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的需求。關(guān)于周邊與“一帶一路”的關(guān)系，習(xí)近平主席在2013年10月舉行的周邊外交工作座談會(huì)上明確指出，“突出周邊在我國發(fā)展大局和外交全局中的重要作用，要同有關(guān)國家共同努力，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路”。

中國的周邊包括東北亞、東南亞、南亞和中亞四大區(qū)塊，但簡單的區(qū)塊相加并不能反映周邊的完整性和獨(dú)特性，而且各次區(qū)域在“一帶一路”中的基本定位與優(yōu)先次序也不盡相同，周邊和區(qū)域、次區(qū)域在“一帶一路”的相關(guān)研究中并不能相互替代。相對(duì)來說，目前針對(duì)周邊“一帶一路”建設(shè)的相對(duì)獨(dú)立和完整的研究成果仍然稀缺，需要有更多產(chǎn)出。

周邊是“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)，但也是與中國利益糾葛最多的方向。筆者曾在2015年初進(jìn)行過量化分析，結(jié)果表明，最初對(duì)“一帶一路”態(tài)度最積極、最支持的國家正是與中國長期保持良好政治或經(jīng)濟(jì)交往的周邊國家。因此，經(jīng)由歷史積淀形成的周邊環(huán)境是推進(jìn)“一帶一路”的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，國內(nèi)的周邊研究仍然面臨巨大挑戰(zhàn)，既表現(xiàn)為國別研究供給的不足，也體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、安全等領(lǐng)域的專業(yè)研究匱乏，而這些知識(shí)的積累和供給是保障國家戰(zhàn)略和企業(yè)合作項(xiàng)目順利實(shí)施的基石。

“一帶一路”建設(shè)不可忽視安全問題

在“一帶一路”倡議提出后的一段時(shí)期里，國內(nèi)研究主要聚焦于解讀其政治、經(jīng)濟(jì)與文化合作意義，相關(guān)宣傳著意去“安全”、去“戰(zhàn)略”，以期避免國際社會(huì)對(duì)中國意圖的猜測和質(zhì)疑。但一旦具體實(shí)踐層層鋪開，“一帶一路”很快就面臨著各類安全因素的干擾。

周邊安全與“一帶一路”的關(guān)聯(lián)性至少體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一方面，周邊安全形勢關(guān)系到走出國門參與“一帶一路”建設(shè)的中方人員與資產(chǎn)安全，這是微觀層次的，也是最直接的。諸如政局變動(dòng)、族群沖突、恐怖主義等功能性安全議題既有歷史延續(xù)性，又有突發(fā)性，同時(shí)還具有國別差異特征。只有在長期追蹤研究這些問題的基礎(chǔ)上，才能及時(shí)有效地提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對(duì)方案。

另一方面，中國與鄰國、鄰國與鄰國之間的領(lǐng)土海洋爭端是否會(huì)阻礙“一帶一路”的實(shí)施，“一帶一路”合作的推進(jìn)如何與維護(hù)國家主權(quán)安全的工作相互協(xié)調(diào)，需要從國家戰(zhàn)略的宏觀層面做出規(guī)劃設(shè)計(jì)。已有中國學(xué)者發(fā)出警告，中國在使用“戰(zhàn)略軍事”和“戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)”手段時(shí)必須審慎從事，存在重大的內(nèi)在平衡問題。這些問題雖已成為關(guān)注重點(diǎn)，但如何協(xié)調(diào)處理仍未形成共識(shí)。

“一帶一路”特別是21世紀(jì)海上絲綢之路作為大的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，不可避免地要將諸如海上通道保障、戰(zhàn)略支點(diǎn)構(gòu)建、港口建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃納入考量，也就難以長期繞開南海問題。中國與東盟鄰國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)合作的嘗試應(yīng)與彼此推動(dòng)南海共同開發(fā)、爭取對(duì)話談判和平解決南海爭端的努力契合起來。但經(jīng)濟(jì)杠桿究竟可在多大程度上促和解、化糾紛，仍是一個(gè)難以確定的問題，我們在使用它時(shí)需要客觀權(quán)衡其短期和中長期效應(yīng)。長遠(yuǎn)來看，“一帶一路”建設(shè)只有將最終構(gòu)建對(duì)中國具有關(guān)鍵影響力的海洋秩序作為目標(biāo)之一，才足以支撐完成中國和平崛起的歷史使命。

周邊安全問題對(duì)“一帶一路”既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇

“一帶一路”在周邊推進(jìn)時(shí)面臨的各種安全挑戰(zhàn)，既有“老生常談”的傳統(tǒng)型，也有“新軍突起”的非傳統(tǒng)型，它們呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)樣態(tài)和發(fā)展趨勢，威脅度排序也在不斷變化中。

首先是大國博弈。就我國周邊安全的研究范疇而言，大國主要包括美國、俄羅斯、日本和印度。這些國家從兩方面對(duì)“一帶一路”建設(shè)產(chǎn)生安全影響，一是與中國的直接博弈，二是對(duì)區(qū)域、次區(qū)域國家施壓影響，左右它們對(duì)“一帶一路”的態(tài)度。美國的影響是全局性的，對(duì)“一帶一路”的戰(zhàn)略疑慮也最深。日本游離于“一帶一路”倡議之外，其最顯性的動(dòng)作體現(xiàn)在在東南亞與中國爭影響力、爭項(xiàng)目。俄羅斯積極支持“一帶一路”，但對(duì)有關(guān)建設(shè)深入其傳統(tǒng)“勢力范圍”中亞腹地不是沒有顧慮。印度則直接影響著“一帶一路”涉及南亞的合作倡議與項(xiàng)目，對(duì)“一帶一路”態(tài)度不熱不冷。

大國博弈往往是使一些“一帶一路”項(xiàng)目過度政治化進(jìn)而出現(xiàn)反復(fù)的主要原因。中小國家一方面不得不“察言觀色”，奉行“大國平衡”策略，另一方面試圖利用大國競爭，增加與中國在具體項(xiàng)目談判中討價(jià)還價(jià)的籌碼，謀求本國利益最大化。

美俄日印等大國對(duì)“一帶一路”建設(shè)起到了促進(jìn)或是牽制作用，但這些作用是處在動(dòng)態(tài)變化中的。從2014年至今，美日懷疑、對(duì)沖“一帶一路”倡議的立場并沒有變，具體層面的制約和競爭態(tài)勢甚至還在加強(qiáng)。特朗普政府雖然不像奧巴馬政府那樣公開出面勸阻盟友慎重對(duì)待“一帶一路”投融資，但對(duì)“一帶一路”的私下關(guān)注絲毫沒有減少。

關(guān)于美日對(duì)“一帶一路”的影響，應(yīng)該放在美日同盟框架下加以審視，如果將兩國的軍事與經(jīng)濟(jì)力量相加，那么所謂周邊國家“經(jīng)濟(jì)上靠中國、安全上靠美國”的判斷并不成立。考慮到海外投資的流量與存量，中國在周邊的直接經(jīng)濟(jì)影響力仍落后于美日。如果這一判斷經(jīng)得起實(shí)證，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮自己的“戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)”力量構(gòu)建周邊，“一帶一路”正是中國積累和施展“戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)”力量的有力抓手。

俄羅斯的態(tài)度則是一個(gè)正向變化的過程，2015年同意其主導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”對(duì)接，2016年提出建立歐亞全面伙伴關(guān)系。俄總統(tǒng)普京已宣布將來華出席“一帶一路”國際合作高峰論壇。俄的態(tài)度轉(zhuǎn)變也為中亞各國與中國加強(qiáng)合作開了綠燈，在一定程度上促進(jìn)了哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國與中國的戰(zhàn)略對(duì)接。

印度對(duì)“一帶一路”的態(tài)度則是一個(gè)逆向變化的過程，從最初的模糊與中立，發(fā)展到2016年的明顯倒退，其根深蒂固的對(duì)華戰(zhàn)略競爭意識(shí)和“中巴（基斯坦）經(jīng)濟(jì)走廊”途經(jīng)印巴克什米爾爭議區(qū)是主要原因。目前，無論是“孟（加拉國）中印（度）緬（甸）經(jīng)濟(jì)走廊”還是“中尼（泊爾）?。ǘ龋┙?jīng)濟(jì)走廊”，實(shí)施進(jìn)度都遠(yuǎn)滯后于“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”。

對(duì)于美國、日本、印度是否參與“一帶一路”建設(shè)的問題，我們或許需要采取一種更加務(wù)實(shí)的思路，即，它可以不在自身發(fā)展戰(zhàn)略上與“一帶一路”正式對(duì)接，我們也不必刻意去打消它們的內(nèi)心疑慮，但“一帶一路”沿線的具體合作項(xiàng)目可以吸納這些國家企業(yè)的參與，資金投放、技術(shù)共享等形式均可，在具體的合作中逐步積累改變這些國家狹隘認(rèn)識(shí)的條件。

再就是周邊各國政局的穩(wěn)定性?！耙粠б宦贰毖鼐€多數(shù)周邊國家仍處于政治轉(zhuǎn)型期，國內(nèi)政黨斗爭激烈，政治力量分化明顯，社會(huì)與宗教問題突出，加大了其政局變動(dòng)的可能性并首先波及外資。與此同時(shí)，一些國家的不同政治派別和利益集團(tuán)在對(duì)華關(guān)系上存在立場差異，中國的“一帶一路”投資項(xiàng)目容易成為其國內(nèi)政治斗爭的“靶子”。

當(dāng)然，一些國家的政局變化也會(huì)為“一帶一路”帶來機(jī)遇，比如2016年越南、菲律賓先后舉行換屆選舉，此后中越、中菲關(guān)系顯著改善，兩國與“一帶一路”加快發(fā)展對(duì)接的國家意志十分明確。從2016年10月菲律賓總統(tǒng)杜特爾特訪華至今，中菲合作項(xiàng)目的落實(shí)金額已超30億美元，杜特爾特也已明確將來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇。

第三是安全熱點(diǎn)問題的影響。朝鮮半島的核問題這些年來反反復(fù)復(fù)，日益逼近矛盾激化的“臨界點(diǎn)”，東北亞始終走不出戰(zhàn)爭陰影，也就難以聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)合作。這使得“一帶一路”建設(shè)在朝鮮半島開了“天窗”。從中國切身的戰(zhàn)略安全和經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)半島局勢有綜合的謀劃，既有推動(dòng)對(duì)話談判促朝棄核、恢復(fù)半島穩(wěn)定的緊迫性，也有運(yùn)用區(qū)域合作手段將朝鮮的注意力真正轉(zhuǎn)移到民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的設(shè)計(jì)?！耙粠б宦贰痹诎雿u開的“天窗”終需得到填補(bǔ)，在這方面待中韓關(guān)系恢復(fù)正常后當(dāng)有所作為。

恐怖主義對(duì)中國周邊地區(qū)的威脅在加大。“伊斯蘭國”在其“領(lǐng)地”內(nèi)受到嚴(yán)厲打擊，或?qū)炎陨砹α肯蛉蚍稚ⅲ宇l繁地通過意識(shí)形態(tài)手段在一些國家激發(fā)“獨(dú)狼”式恐怖襲擊和本土恐怖主義流散，策劃“就近圣戰(zhàn)”?？植阑顒?dòng)的本土化與碎片化無疑會(huì)加大各國反恐的難度，而中國周邊地區(qū)向?yàn)榭植乐髁x重災(zāi)區(qū)，中方“一帶一路”建設(shè)人員和資產(chǎn)在境外遭受恐襲的風(fēng)險(xiǎn)始終不可低估。

此外還有跨境水資源爭奪問題，這在中亞地區(qū)和東南亞的中南半島表現(xiàn)得尤為突出，國際河流上下游水量控制糾紛既存在于陸上鄰國與中國之間（比如瀾滄江-湄公河），也存在于中國的陸上鄰國之間（比如吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦在跨國河流水電開發(fā)項(xiàng)目上的爭吵）。水電工程是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容，難以完全避開有關(guān)紛爭，還是要在區(qū)域合作平臺(tái)構(gòu)建過程中有意識(shí)地開展協(xié)調(diào)，爭取將分歧轉(zhuǎn)化為合作的契機(jī)。

第四是產(chǎn)業(yè)競爭。在一些周邊國家仍對(duì)“一帶一路”存疑慮的情況下，合作思路不宜簡單化、泛政治化。國家間發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接固然好，同時(shí)也可務(wù)實(shí)開展行業(yè)對(duì)接，這樣可以繞開一些政治敏感問題，使“一帶一路”建設(shè)更具有可操作性。

基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。中國在道路、能源、電信等方面具有相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，完全可以向周邊國家提供更多公共產(chǎn)品。但這種優(yōu)勢并非中國獨(dú)有，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通仍需根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)做具體化的分析。

在一些周邊國家的高速鐵路建設(shè)招投標(biāo)過程中，中日激烈競爭。這種競爭壓低了中國企業(yè)的中標(biāo)機(jī)率，即便中標(biāo)，項(xiàng)目的后期投資收益也承擔(dān)了更多風(fēng)險(xiǎn)和壓力。中日曾就印尼雅加達(dá)-萬隆鐵路項(xiàng)目展開激烈爭奪，最終中方企業(yè)獲勝，但中企為贏得合同提供的特殊優(yōu)惠條件也給自身項(xiàng)目籌備增添了困難，不得不推遲開工時(shí)間、放緩建設(shè)進(jìn)度，因此受到印尼方質(zhì)疑和日本媒體惡意炒作。有了雅萬項(xiàng)目的先例，泰國也試圖推翻之前同中國達(dá)成的高鐵合作協(xié)議，索取更多優(yōu)厚條件。因此，如何兼顧政治與經(jīng)濟(jì)收益，降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，是我們在推建“一帶一路”樣板工程時(shí)需要權(quán)衡考慮的。

但中日并不是在所有產(chǎn)業(yè)上都形成競爭，例如在通訊網(wǎng)絡(luò)升級(jí)領(lǐng)域，得益于華為、中興等企業(yè)的多年開拓，中國已處在國際領(lǐng)先地位，主要競爭對(duì)手來自歐美。當(dāng)“一帶一路”建設(shè)涉及復(fù)雜因素時(shí)——無論是大國博弈還是產(chǎn)業(yè)競爭，都需要進(jìn)行分行業(yè)、跨國別的綜合對(duì)比研究，在解決問題的同時(shí)爭取對(duì)推動(dòng)其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移及妥善進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范提供一些新的思路。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）