“一帶一路”建設中的周邊安全問題

張潔

過去三年多，“一帶一路”逐漸從概念構想、倡議引領走向外交實踐，成為當前以及未來相當長時期內中國對外關系的最核心議題之一。

隨著“一帶一路”建設的推進，國內學術界的相關研究逐漸從解讀政策、分析國家戰(zhàn)略對接，向提供更為廣泛而具體、多樣化而又有差異性的知識產品轉型。其中，研究“一帶一路”與中國周邊安全環(huán)境的互動關系具有重要現(xiàn)實意義。

中國的周邊環(huán)境正處于劇烈變動中，形勢錯綜復雜，“一帶一路”戰(zhàn)略倡議在推進中面臨來自周邊地區(qū)的諸多安全挑戰(zhàn)，如大國博弈、各國政局的穩(wěn)定性、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題的威脅，此外還需要特別關注中國與鄰國功能性合作的有效性問題?？傮w來看，“一帶一路”建設只有慮及如何與周邊安全戰(zhàn)略相互融合，充分進行戰(zhàn)略協(xié)調和借力互推，才能切實擔負起服務于中國崛起的歷史重任。

周邊是“一帶一路”建設的首要地帶

無論從地理方位、自然環(huán)境還是相互關系看，周邊對我國都具有極為重要的戰(zhàn)略意義，做好周邊外交工作是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的需求。關于周邊與“一帶一路”的關系，習近平主席在2013年10月舉行的周邊外交工作座談會上明確指出，“突出周邊在我國發(fā)展大局和外交全局中的重要作用，要同有關國家共同努力，加快基礎設施互聯(lián)互通，建設好絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路”。

中國的周邊包括東北亞、東南亞、南亞和中亞四大區(qū)塊，但簡單的區(qū)塊相加并不能反映周邊的完整性和獨特性，而且各次區(qū)域在“一帶一路”中的基本定位與優(yōu)先次序也不盡相同，周邊和區(qū)域、次區(qū)域在“一帶一路”的相關研究中并不能相互替代。相對來說，目前針對周邊“一帶一路”建設的相對獨立和完整的研究成果仍然稀缺，需要有更多產出。

周邊是“一帶一路”建設的重點，但也是與中國利益糾葛最多的方向。筆者曾在2015年初進行過量化分析，結果表明，最初對“一帶一路”態(tài)度最積極、最支持的國家正是與中國長期保持良好政治或經濟交往的周邊國家。因此，經由歷史積淀形成的周邊環(huán)境是推進“一帶一路”的重要現(xiàn)實基礎。但是，國內的周邊研究仍然面臨巨大挑戰(zhàn)，既表現(xiàn)為國別研究供給的不足，也體現(xiàn)在政治、經濟、社會、文化、安全等領域的專業(yè)研究匱乏，而這些知識的積累和供給是保障國家戰(zhàn)略和企業(yè)合作項目順利實施的基石。

“一帶一路”建設不可忽視安全問題

在“一帶一路”倡議提出后的一段時期里，國內研究主要聚焦于解讀其政治、經濟與文化合作意義，相關宣傳著意去“安全”、去“戰(zhàn)略”，以期避免國際社會對中國意圖的猜測和質疑。但一旦具體實踐層層鋪開，“一帶一路”很快就面臨著各類安全因素的干擾。

周邊安全與“一帶一路”的關聯(lián)性至少體現(xiàn)在兩個層面。一方面，周邊安全形勢關系到走出國門參與“一帶一路”建設的中方人員與資產安全，這是微觀層次的，也是最直接的。諸如政局變動、族群沖突、恐怖主義等功能性安全議題既有歷史延續(xù)性，又有突發(fā)性，同時還具有國別差異特征。只有在長期追蹤研究這些問題的基礎上，才能及時有效地提供風險評估、危機預警和應對方案。

另一方面，中國與鄰國、鄰國與鄰國之間的領土海洋爭端是否會阻礙“一帶一路”的實施，“一帶一路”合作的推進如何與維護國家主權安全的工作相互協(xié)調，需要從國家戰(zhàn)略的宏觀層面做出規(guī)劃設計。已有中國學者發(fā)出警告，中國在使用“戰(zhàn)略軍事”和“戰(zhàn)略經濟”手段時必須審慎從事，存在重大的內在平衡問題。這些問題雖已成為關注重點，但如何協(xié)調處理仍未形成共識。

“一帶一路”特別是21世紀海上絲綢之路作為大的戰(zhàn)略設計，不可避免地要將諸如海上通道保障、戰(zhàn)略支點構建、港口建設和產業(yè)園區(qū)規(guī)劃納入考量，也就難以長期繞開南海問題。中國與東盟鄰國發(fā)展海洋經濟合作的嘗試應與彼此推動南海共同開發(fā)、爭取對話談判和平解決南海爭端的努力契合起來。但經濟杠桿究竟可在多大程度上促和解、化糾紛，仍是一個難以確定的問題，我們在使用它時需要客觀權衡其短期和中長期效應。長遠來看，“一帶一路”建設只有將最終構建對中國具有關鍵影響力的海洋秩序作為目標之一，才足以支撐完成中國和平崛起的歷史使命。

周邊安全問題對“一帶一路”既是挑戰(zhàn)也是機遇

“一帶一路”在周邊推進時面臨的各種安全挑戰(zhàn)，既有“老生常談”的傳統(tǒng)型，也有“新軍突起”的非傳統(tǒng)型，它們呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)樣態(tài)和發(fā)展趨勢，威脅度排序也在不斷變化中。

首先是大國博弈。就我國周邊安全的研究范疇而言，大國主要包括美國、俄羅斯、日本和印度。這些國家從兩方面對“一帶一路”建設產生安全影響，一是與中國的直接博弈，二是對區(qū)域、次區(qū)域國家施壓影響，左右它們對“一帶一路”的態(tài)度。美國的影響是全局性的，對“一帶一路”的戰(zhàn)略疑慮也最深。日本游離于“一帶一路”倡議之外，其最顯性的動作體現(xiàn)在在東南亞與中國爭影響力、爭項目。俄羅斯積極支持“一帶一路”，但對有關建設深入其傳統(tǒng)“勢力范圍”中亞腹地不是沒有顧慮。印度則直接影響著“一帶一路”涉及南亞的合作倡議與項目，對“一帶一路”態(tài)度不熱不冷。

大國博弈往往是使一些“一帶一路”項目過度政治化進而出現(xiàn)反復的主要原因。中小國家一方面不得不“察言觀色”，奉行“大國平衡”策略，另一方面試圖利用大國競爭，增加與中國在具體項目談判中討價還價的籌碼，謀求本國利益最大化。

美俄日印等大國對“一帶一路”建設起到了促進或是牽制作用，但這些作用是處在動態(tài)變化中的。從2014年至今，美日懷疑、對沖“一帶一路”倡議的立場并沒有變，具體層面的制約和競爭態(tài)勢甚至還在加強。特朗普政府雖然不像奧巴馬政府那樣公開出面勸阻盟友慎重對待“一帶一路”投融資，但對“一帶一路”的私下關注絲毫沒有減少。

關于美日對“一帶一路”的影響，應該放在美日同盟框架下加以審視，如果將兩國的軍事與經濟力量相加，那么所謂周邊國家“經濟上靠中國、安全上靠美國”的判斷并不成立?？紤]到海外投資的流量與存量，中國在周邊的直接經濟影響力仍落后于美日。如果這一判斷經得起實證，中國應當繼續(xù)發(fā)揮自己的“戰(zhàn)略經濟”力量構建周邊，“一帶一路”正是中國積累和施展“戰(zhàn)略經濟”力量的有力抓手。

俄羅斯的態(tài)度則是一個正向變化的過程，2015年同意其主導的“歐亞經濟聯(lián)盟”與“絲綢之路經濟帶”對接，2016年提出建立歐亞全面伙伴關系。俄總統(tǒng)普京已宣布將來華出席“一帶一路”國際合作高峰論壇。俄的態(tài)度轉變也為中亞各國與中國加強合作開了綠燈，在一定程度上促進了哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國與中國的戰(zhàn)略對接。

印度對“一帶一路”的態(tài)度則是一個逆向變化的過程，從最初的模糊與中立，發(fā)展到2016年的明顯倒退，其根深蒂固的對華戰(zhàn)略競爭意識和“中巴（基斯坦）經濟走廊”途經印巴克什米爾爭議區(qū)是主要原因。目前，無論是“孟（加拉國）中?。ǘ龋┚挘ǖ椋┙洕呃取边€是“中尼（泊爾）印（度）經濟走廊”，實施進度都遠滯后于“中巴經濟走廊”。

對于美國、日本、印度是否參與“一帶一路”建設的問題，我們或許需要采取一種更加務實的思路，即，它可以不在自身發(fā)展戰(zhàn)略上與“一帶一路”正式對接，我們也不必刻意去打消它們的內心疑慮，但“一帶一路”沿線的具體合作項目可以吸納這些國家企業(yè)的參與，資金投放、技術共享等形式均可，在具體的合作中逐步積累改變這些國家狹隘認識的條件。

再就是周邊各國政局的穩(wěn)定性。“一帶一路”沿線多數(shù)周邊國家仍處于政治轉型期，國內政黨斗爭激烈，政治力量分化明顯，社會與宗教問題突出，加大了其政局變動的可能性并首先波及外資。與此同時，一些國家的不同政治派別和利益集團在對華關系上存在立場差異，中國的“一帶一路”投資項目容易成為其國內政治斗爭的“靶子”。

當然，一些國家的政局變化也會為“一帶一路”帶來機遇，比如2016年越南、菲律賓先后舉行換屆選舉，此后中越、中菲關系顯著改善，兩國與“一帶一路”加快發(fā)展對接的國家意志十分明確。從2016年10月菲律賓總統(tǒng)杜特爾特訪華至今，中菲合作項目的落實金額已超30億美元，杜特爾特也已明確將來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇。

第三是安全熱點問題的影響。朝鮮半島的核問題這些年來反反復復，日益逼近矛盾激化的“臨界點”，東北亞始終走不出戰(zhàn)爭陰影，也就難以聚焦經濟發(fā)展及相關合作。這使得“一帶一路”建設在朝鮮半島開了“天窗”。從中國切身的戰(zhàn)略安全和經濟利益出發(fā)，應當對半島局勢有綜合的謀劃，既有推動對話談判促朝棄核、恢復半島穩(wěn)定的緊迫性，也有運用區(qū)域合作手段將朝鮮的注意力真正轉移到民生和經濟發(fā)展上的設計。“一帶一路”在半島開的“天窗”終需得到填補，在這方面待中韓關系恢復正常后當有所作為。

恐怖主義對中國周邊地區(qū)的威脅在加大?！耙了固m國”在其“領地”內受到嚴厲打擊，或將把自身力量向全球分散，更加頻繁地通過意識形態(tài)手段在一些國家激發(fā)“獨狼”式恐怖襲擊和本土恐怖主義流散，策劃“就近圣戰(zhàn)”?？植阑顒拥谋就粱c碎片化無疑會加大各國反恐的難度，而中國周邊地區(qū)向為恐怖主義重災區(qū)，中方“一帶一路”建設人員和資產在境外遭受恐襲的風險始終不可低估。

此外還有跨境水資源爭奪問題，這在中亞地區(qū)和東南亞的中南半島表現(xiàn)得尤為突出，國際河流上下游水量控制糾紛既存在于陸上鄰國與中國之間（比如瀾滄江-湄公河），也存在于中國的陸上鄰國之間（比如吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦在跨國河流水電開發(fā)項目上的爭吵）。水電工程是“一帶一路”建設的重要內容，難以完全避開有關紛爭，還是要在區(qū)域合作平臺構建過程中有意識地開展協(xié)調，爭取將分歧轉化為合作的契機。

第四是產業(yè)競爭。在一些周邊國家仍對“一帶一路”存疑慮的情況下，合作思路不宜簡單化、泛政治化。國家間發(fā)展戰(zhàn)略對接固然好，同時也可務實開展行業(yè)對接，這樣可以繞開一些政治敏感問題，使“一帶一路”建設更具有可操作性。

基礎設施聯(lián)通是“一帶一路”建設的優(yōu)先領域。中國在道路、能源、電信等方面具有相當?shù)漠a業(yè)優(yōu)勢，完全可以向周邊國家提供更多公共產品。但這種優(yōu)勢并非中國獨有，促進基礎設施聯(lián)通仍需根據不同的產業(yè)特點做具體化的分析。

在一些周邊國家的高速鐵路建設招投標過程中，中日激烈競爭。這種競爭壓低了中國企業(yè)的中標機率，即便中標，項目的后期投資收益也承擔了更多風險和壓力。中日曾就印尼雅加達-萬隆鐵路項目展開激烈爭奪，最終中方企業(yè)獲勝，但中企為贏得合同提供的特殊優(yōu)惠條件也給自身項目籌備增添了困難，不得不推遲開工時間、放緩建設進度，因此受到印尼方質疑和日本媒體惡意炒作。有了雅萬項目的先例，泰國也試圖推翻之前同中國達成的高鐵合作協(xié)議，索取更多優(yōu)厚條件。因此，如何兼顧政治與經濟收益，降低企業(yè)投資風險，是我們在推建“一帶一路”樣板工程時需要權衡考慮的。

但中日并不是在所有產業(yè)上都形成競爭，例如在通訊網絡升級領域，得益于華為、中興等企業(yè)的多年開拓，中國已處在國際領先地位，主要競爭對手來自歐美。當“一帶一路”建設涉及復雜因素時——無論是大國博弈還是產業(yè)競爭，都需要進行分行業(yè)、跨國別的綜合對比研究，在解決問題的同時爭取對推動其他優(yōu)勢產業(yè)的轉移及妥善進行風險評估與防范提供一些新的思路。

（作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）