日本自衛(wèi)隊撤離南蘇丹：臨時決定還是長期考量？

方珂

3月10日，日本首相安倍晉三突然宣布日本在南蘇丹的維和行動將告一段落，并計劃5月底前撤回派駐南蘇丹的陸上自衛(wèi)隊，僅在聯(lián)合國駐南蘇丹特派團(tuán)司令部內(nèi)保留數(shù)名自衛(wèi)隊員。

撤回的“必然”與“突然”

日本政府于1992年6月出臺的《協(xié)助聯(lián)合國維持和平活動合作法案》（“PKO法案”）使其首次從立法程序上突破了戰(zhàn)后向海外派兵的政治禁忌，在參與聯(lián)合國維和的名義下實(shí)現(xiàn)了軍事人員的海外存在。日本維和人員主要承擔(dān)基建和后勤支援等非戰(zhàn)斗任務(wù)。此后，日本先后向安哥拉、柬埔寨、莫桑比克、敘利亞等多個國家派駐維和部隊。此次向南蘇丹派駐維和部隊，始于民主黨執(zhí)政時期，時任首相野田佳彥于2012年向南蘇丹派遣維和人員，后該任務(wù)一直延續(xù)到安倍執(zhí)政時期。截至目前，日本先后向南蘇丹派遣了11批次共3854名自衛(wèi)隊員，主要承擔(dān)修路搭橋等基礎(chǔ)設(shè)施修建任務(wù)。

自去年12月開始，日本政府基于2016年3月開始實(shí)施的新安保法案，賦予自衛(wèi)隊駐南蘇丹維和部隊“馳援護(hù)衛(wèi)”和“宿營地共同防衛(wèi)”兩項新任務(wù)，使自衛(wèi)隊參與戰(zhàn)斗和使用武器成為可能。這在日本國內(nèi)引發(fā)巨大爭議，對自衛(wèi)隊在維和過程中出現(xiàn)傷亡的擔(dān)憂也不斷增多。據(jù)日本媒體報道稱，其實(shí)安倍早在上臺伊始就對南蘇丹維和持謹(jǐn)慎態(tài)度，一直意圖尋找時機(jī)撤回維和部隊。2013年末，南蘇丹局勢不斷惡化，安倍就向身邊人流露出“如果在南蘇丹出現(xiàn)人員死傷，（此前推進(jìn)行使集體自衛(wèi)權(quán)的努力）就會前功盡棄”的擔(dān)憂。特別是去年7月，南蘇丹政府軍和反對派在首都朱巴爆發(fā)大規(guī)模沖突，更強(qiáng)化了安倍政府從南蘇丹撤回自衛(wèi)隊的意志。因此，日媒認(rèn)為，從南蘇丹撤回自衛(wèi)隊的考慮由來已久，安倍首相在3月10日宣布撤兵并非臨時的突然決定。日本官房長官菅義偉也表示，關(guān)于維和部隊去留的討論早在去年9月就在日本國家安全保障會議內(nèi)部展開。若由此觀察，撤兵的決策就可理解為長期反復(fù)權(quán)衡后的慎重決定，是形勢所迫的必然之舉。

但頗為吊詭的是，安倍內(nèi)閣在撤兵之前的多次表態(tài)卻全然與之相悖。無論是防衛(wèi)相稻田在為第11批赴南蘇丹執(zhí)行新任務(wù)的自衛(wèi)隊員踐行時，表示“希望自衛(wèi)隊做出的國際貢獻(xiàn)能夠更多更有意義”;還是安倍在日本“加入聯(lián)合國60周年紀(jì)念慶典”上，再次強(qiáng)調(diào)通過賦予派遣至南蘇丹的自衛(wèi)隊維和部隊新任務(wù)以進(jìn)一步為國際社會做出積極的貢獻(xiàn)，似乎都在向外界表示維和行動將深入推進(jìn)。也正是由于這種表態(tài)與實(shí)際結(jié)果的巨大反差，外界輿論在報道撤兵決定時紛紛表示“突然”。

參與維和的糾結(jié)心態(tài)

自1992年參與聯(lián)合國維和行動至今，日本的確為國際社會和有關(guān)地區(qū)的穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn);另一方面，日本也借此為其軍事力量走向海外提供了便利，大大拓展了自身的外交活動空間。維和行動已成為當(dāng)前安倍政府提升日本國際影響力、推行“積極和平主義”的重要抓手。但隨著新安保法案的實(shí)施，被賦予新任務(wù)后的維和行動也對日本國內(nèi)政治及日美間的協(xié)調(diào)帶來許多不確定性。此次南蘇丹撤兵，正反映出日本的糾結(jié)心態(tài)。

首先，日本政府需要考慮維和行動對現(xiàn)政權(quán)存續(xù)的影響。自去年維和部隊被賦予“馳援護(hù)衛(wèi)”等新任務(wù)之后，在最新派駐的第11批維和部隊中，除工程部隊外，還有約60人的警備部隊，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行新任務(wù)。雖然新任務(wù)在實(shí)踐中還未真實(shí)發(fā)生，但隨著維和行動的持續(xù)進(jìn)行以及當(dāng)?shù)鼐謩莸牟粩嘧兓磥頃龅绞裁礃拥膯栴}和困難還都是未知數(shù)。特別是，目前日本國內(nèi)關(guān)于新安保法案的一系列細(xì)化程序還處于討論階段，維和部隊在實(shí)際執(zhí)行新任務(wù)時的權(quán)限如何清晰劃定也存在很大不確定性。一旦因為執(zhí)行新任務(wù)而引發(fā)自衛(wèi)隊員死傷事件，如何安撫國民情緒、如何保持現(xiàn)政權(quán)的支持率等，對安倍政權(quán)而言都是十分棘手的問題。自民黨內(nèi)就曾有過“即使只有一名維和自衛(wèi)隊員死亡也將拖垮政權(quán)”的論調(diào)。加之安倍目前身陷“地價門”事件，政治上愈發(fā)謹(jǐn)小慎微，再經(jīng)不起半點(diǎn)意外發(fā)生。因此，安倍對維和行動中潛在風(fēng)險的擔(dān)憂不斷增強(qiáng)。雖然官房長官菅義偉表示，目前部署在南蘇丹首都的自衛(wèi)隊“一直穩(wěn)定”和相對安全，否認(rèn)日本是出于安全條件惡化而撤回;《朝日新聞》在報道中也特意注明撤兵決議與“地價門”事件無關(guān)，但以上辯解反而給人欲蓋彌彰的感覺。

其次，需要考慮維和行動對日美同盟關(guān)系的影響。長久以來，日本的維和政策和行動都在日美同盟框架內(nèi)緊跟美國，但前不久日本卻罕見地對美國牽頭制裁南蘇丹的安理會決議草案公開表示反對，理由是美國的制裁將導(dǎo)致聯(lián)合國與南蘇丹政府關(guān)系惡化，從而致使當(dāng)?shù)鼐謩莞觿邮幉环€(wěn)，影響2015年8月南蘇丹政府與反政府武裝達(dá)成的和平協(xié)議的履行。這樣一來，日本在南蘇丹的維和行動就會與日本參與PKO的五原則相矛盾，在日本國內(nèi)面臨合法性問題。但更深層次的原因還在于，在日本國內(nèi)對防衛(wèi)政策發(fā)展走向的爭論中，擺脫美國自主增強(qiáng)的論調(diào)逐漸占據(jù)上風(fēng)，對美的離心傾向愈發(fā)明顯，上述分歧使這種傾向更加清晰地顯現(xiàn)在世人面前。另一方面，無論是應(yīng)對復(fù)雜多變的地區(qū)安全態(tài)勢，還是積極推進(jìn)修憲進(jìn)程，日本都離不開美國的幫助與支持。如何在繼續(xù)鞏固日美同盟的同時實(shí)現(xiàn)自身外交政策的自主性，成為考驗安倍政權(quán)的一大難題。具體到維和行動中，就需要日本在追隨與自主之間保持微妙的平衡。

此外，由于在南蘇丹維和的陸上自衛(wèi)隊隱瞞駐地安全的實(shí)際情況，并聲稱銷毀相關(guān)部隊活動報告，致使日本國內(nèi)產(chǎn)生對自衛(wèi)隊員失控的擔(dān)憂，并引發(fā)在野黨和民眾的嚴(yán)厲批評。撤回自衛(wèi)隊的決定，在一定程度上也被認(rèn)為是消除負(fù)面影響的補(bǔ)救措施。

仍將積極參與維和，但掣肘不少

日本撤回駐南蘇丹維和部隊，并不意味著日本在參與聯(lián)合國維和行動上退步。在宣稱“絕不做二流國家”的安倍帶領(lǐng)下，日本向著“大國化”目標(biāo)加速邁進(jìn)，軍事力量走向海外的意愿也愈發(fā)強(qiáng)烈。維和行動作為日本實(shí)現(xiàn)海外軍事存在、提升軍事作戰(zhàn)能力的有力抓手，也將被更加頻繁地使用。特別是新安保法案對“PKO法案”做出了較大修改，自衛(wèi)隊維和任務(wù)范圍、武器使用權(quán)限，以及維和行動方式等多個方面都得以大幅拓展。如維和范圍將不僅限于聯(lián)合國維和行動，在滿足前提條件情況下還可參加其他的國際維和行動;維和行動方式增加了警戒監(jiān)視、行政事務(wù)監(jiān)督、立法與司法建議、國防組織援建與重建等內(nèi)容;承認(rèn)為完成任務(wù)而使用武器的合法性?？梢哉f，新安保法案在法律層面給予了日本維和行動極大的活動空間，加之日本一直有通過參與維和鍛煉軍事人員、增強(qiáng)軍事實(shí)力、擴(kuò)大日本在國際社會影響力的潛在目的，因此，日本還將更積極廣泛地參與到國際維和行動中去。

但掣肘因素也不少。一是隨著維和任務(wù)范圍和武器使用權(quán)限的擴(kuò)展，日本國內(nèi)對自衛(wèi)隊被動卷入戰(zhàn)爭甚至出現(xiàn)人員傷亡的擔(dān)憂有增無減。在野黨就指責(zé)此前的“馳援護(hù)衛(wèi)”任務(wù)缺乏足夠的民意支持，更有民眾集會要求防衛(wèi)相稻田因南蘇丹維和一事辭職。如何化解民眾的疑慮心理、在維和行動上獲得廣泛支持，將是日本政府今后面臨的一大難題。二是維和行動中與美國的協(xié)調(diào)難度增加。由于日美對維和行動的目標(biāo)定位存在差異，加之維和方式的擴(kuò)展，日美在維和上的協(xié)作已不再局限于單純的后勤補(bǔ)給，任務(wù)的復(fù)雜性、多樣性造成協(xié)調(diào)難度相應(yīng)提升，類似南蘇丹維和上的分歧也可能再次發(fā)生。如何在維和行動中與美國保持步調(diào)一致，也將考驗日本政府的能力和水平。三是鑒于日本自衛(wèi)隊在維和行動中的種種表現(xiàn)，國際社會開始出現(xiàn)批評和質(zhì)疑，認(rèn)為日本參與維和過于功利，只是為了給安倍政府的國內(nèi)政治增光添彩，而并非出于維護(hù)國際社會和平這一目的本身。如何扭轉(zhuǎn)這種質(zhì)疑、繼續(xù)塑造日本奉行“積極和平主義”的“大國”形象，也將是日本政府面臨的一大挑戰(zhàn)。

（作者為國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所研究人員）