日本的反恐政策“不止于反恐”

盧昊

3月7日，日本政府駐維也納國際機(jī)構(gòu)代表處大使北野充與聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）簽署了協(xié)議，向后者提供約2280萬美元的反恐專項(xiàng)資金，這是日本政府對(duì)該機(jī)構(gòu)有史以來最大一筆單項(xiàng)資金援助。

日本強(qiáng)化反恐國際合作的新動(dòng)向

去年5月日本伊勢(shì)志摩G7峰會(huì)期間，日本借東道主身份主導(dǎo)議程制定，聯(lián)合其他G7成員國共同出臺(tái)了《關(guān)于反對(duì)恐怖主義及暴力極端主義的行動(dòng)計(jì)劃》。日本共同社稱，峰會(huì)期間，日本以主導(dǎo)國際反恐合作為目標(biāo)，修改了此前與UNODC的合作方案。UNODC正致力于在亞洲各機(jī)場海關(guān)建立更嚴(yán)密的人員識(shí)別系統(tǒng)。通過將國際刑警組織的數(shù)據(jù)庫與亞洲機(jī)場的海關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，并引進(jìn)日本企業(yè)生產(chǎn)的自動(dòng)臉部識(shí)別系統(tǒng)，從而第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)涉恐或國際犯罪嫌疑人。7月底，外相岸田文雄在聯(lián)合國表示，日本將在2016年至2018年向非洲提供總額1.2億美元的反恐援助。8月底，日本主導(dǎo)的第六屆非洲開發(fā)會(huì)議通過《內(nèi)羅畢宣言》，反恐也成為核心議題之一。此后的日本—東盟首腦會(huì)議上，日本宣布將在今后三年向東盟援助450億日元，用于強(qiáng)化反恐措施和消除恐怖主義土壤，為東盟國家培訓(xùn)2000名專業(yè)反恐人才。進(jìn)入2017年，日本進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)反恐國際合作的參與力度，此次對(duì)UNODC的資金援助主要正是支持自動(dòng)臉部識(shí)別系統(tǒng)項(xiàng)目。為此，日方不僅提供資金與企業(yè)安保設(shè)備，還將協(xié)助培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)與管理人員。

在政策立場方面，日本公開表示，將利用政府開發(fā)援助（ODA）等手段，直接對(duì)相關(guān)國家提供反恐援助。今年3月下旬發(fā)布的日本2016年版《開發(fā)合作白皮書》稱，日本將積極支持全球反恐合作，“國際社會(huì)不能給恐怖分子提供安居之地”，為此，日本將與其他G7成員國合作，利用ODA援助發(fā)展中國家，提供先進(jìn)安保設(shè)備，協(xié)助培訓(xùn)安保人員，在生物識(shí)別和爆炸物監(jiān)測等方面提供技術(shù)支持。白皮書還指出，日本將從消除恐怖主義土壤出發(fā)，繼續(xù)有重點(diǎn)地對(duì)貧困國家加大經(jīng)濟(jì)開發(fā)和民生援助，并強(qiáng)調(diào)將重視“印太區(qū)域”的海洋安全保障等問題?！度毡窘?jīng)濟(jì)新聞》稱，在ODA更主動(dòng)支持外交戰(zhàn)略的基本方針下，日本將集中資源，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)東盟、中東及非洲國家的反恐援助。

在具體外交方面，日本積極打“反恐牌”，與各國商討深化反恐合作。僅以近期為例，今年3月中旬，沙特國王薩勒曼訪日時(shí)，日本同意在反恐對(duì)策方面給予沙特更大力度支持。3月20日，日俄時(shí)隔三年多再次舉行外交與防務(wù)部長級(jí)“2+2”磋商，盡管雙方在安全政策上立場差異明顯，但還是同意在反恐方面深化合作，包括在日俄海上軍演中增加應(yīng)對(duì)恐襲和海盜對(duì)策內(nèi)容。3月下旬，日本首相安倍晉三訪問德、法、意、比時(shí)，多次與歐洲領(lǐng)導(dǎo)人就反恐問題進(jìn)行磋商，表示愿意與歐洲國家在反恐方面建立“聯(lián)合戰(zhàn)線”。

反恐對(duì)策的幕后考慮

安倍執(zhí)政后，特別是最近一兩年里，反恐問題的議程優(yōu)先度不斷提升，國家領(lǐng)導(dǎo)人直接主導(dǎo)的國內(nèi)決策體制，以及外交戰(zhàn)略布局中的“反恐外交”都得到了強(qiáng)化。2015年底，日本政府在內(nèi)閣官房設(shè)立“國際反恐情報(bào)匯總室”，直接領(lǐng)導(dǎo)新設(shè)于外務(wù)省的“國際反恐情報(bào)收集組”，強(qiáng)化首相官邸對(duì)反恐政策的控制。日本政府還在內(nèi)閣和相關(guān)部門之間建立定期會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作。

安倍政權(quán)主打“反恐牌”，不僅基于當(dāng)前的國家安全利益考慮，更有較為長遠(yuǎn)的政治戰(zhàn)略意圖。其中，在安全政策方面，反恐議題的正當(dāng)性被日本用來支持其軍事安全政策“大轉(zhuǎn)型”，通過反恐“借船出?！?，實(shí)現(xiàn)海外軍事活動(dòng)合法化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本安全政策逐漸“突破禁區(qū)”，而在非傳統(tǒng)安全問題上加強(qiáng)自主干預(yù)并推進(jìn)“國際貢獻(xiàn)”正是主要途徑之一。9.11事件刺激了日本的反恐對(duì)策，除出臺(tái)《反恐特別措施法》，以“后方支援”方式參加美國主導(dǎo)的“反恐戰(zhàn)爭”外，日本加速建設(shè)快速反應(yīng)部隊(duì)和海岸警戒力量，重點(diǎn)加強(qiáng)反恐怖、反海盜與反游擊戰(zhàn)能力，以強(qiáng)化自主防衛(wèi)能力。在應(yīng)對(duì)新型威脅、推進(jìn)對(duì)外軍事安全合作時(shí)，日本尤其重視反恐議題，將其與安全對(duì)話機(jī)制、聯(lián)合軍演、技術(shù)裝備合作、海洋安全保障與海權(quán)戰(zhàn)略多向度掛鉤，并將其作為修改憲法與安保政策、制造海外軍事活動(dòng)“既成事實(shí)”、強(qiáng)化日美同盟、構(gòu)建海外軍事伙伴網(wǎng)絡(luò)的重要抓手。

在安倍謀劃的“戰(zhàn)略性外交”中，反恐議程也發(fā)揮了重要作用。日本的反恐國際合作目前由全球、地區(qū)多邊和雙邊三個(gè)層次構(gòu)成，全球?qū)用嬷饕劳新?lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、G7/G8峰會(huì)等機(jī)制，地區(qū)多邊層面主要依托亞太經(jīng)合組織（APEC）、東盟地區(qū)論壇（ARF）等機(jī)制，在雙邊層面上，日本與亞太主要國家乃至歐美等國均建立了涉及反恐的定期磋商機(jī)制。

安倍政權(quán)上臺(tái)后，明確了其反恐合作的三大支柱，即：加強(qiáng)反恐對(duì)策，協(xié)助中東、非洲國家等建設(shè)反恐能力;以反恐議題帶動(dòng)中東外交，拓展合作平臺(tái)與利益網(wǎng)絡(luò);支持消除恐怖主義與極端主義的行動(dòng)，重點(diǎn)支援東盟各國?？梢姡毡镜姆纯终咭廊灰劳兄毡就饨粋鹘y(tǒng)的地緣政治思維。除期望借助領(lǐng)導(dǎo)全球反恐合作拓展國家影響力外，安倍的“戰(zhàn)略性外交”要求重點(diǎn)加強(qiáng)以東盟、南亞等為中心的“印太外交”，強(qiáng)化日本外交“內(nèi)線優(yōu)勢(shì)”，同時(shí)要求在中東、非洲、歐洲等“外線地區(qū)”填補(bǔ)空白，扭轉(zhuǎn)日本影響力相對(duì)薄弱的狀態(tài)，而這也正是日本“反恐外交”的重點(diǎn)所在。

政策評(píng)價(jià)存在爭議

日本強(qiáng)化反恐對(duì)策、積極參與反恐國際合作，是后冷戰(zhàn)時(shí)期日本持續(xù)關(guān)注非傳統(tǒng)安全問題，并以此引導(dǎo)國家內(nèi)外戰(zhàn)略發(fā)展的歷史必然。日本主動(dòng)在反恐國際合作中發(fā)揮帶頭作用，特別是支持發(fā)展中國家建設(shè)反恐能力，支持減貧事業(yè)，客觀上對(duì)國際公共安全做出了貢獻(xiàn)。英國《金融時(shí)報(bào)》曾指出，日本的國際安全政策盡管不可避免有私利考慮，且也存在與過去政府傳統(tǒng)政策抵觸的爭議，但至少借助日本的力量，一些國家得以更有效率地建立起抵御國內(nèi)暴力與極端主義威脅的能力，這是值得肯定的。

近年來，日本國民在海外數(shù)次成為恐怖主義受害者（如2015年“伊斯蘭國”殺害兩名在敘日本人質(zhì)，2016年孟加拉國恐襲中有七名日本人遇害），這對(duì)日本人的心理產(chǎn)生了沖擊，改變了他們“恐怖主義距離我們很遙遠(yuǎn)”的認(rèn)知。因此，日本加強(qiáng)反恐對(duì)策，并尋求拓展相關(guān)國際合作具有一定情理基礎(chǔ)，也得到了日本國內(nèi)輿論的支持。然而，日本人也承認(rèn)，相比于其他國家，日本國內(nèi)社會(huì)同質(zhì)化程度高且穩(wěn)定，有利于防范外來恐怖主義滲透，本土暴力極端主義興起的可能性極低，而日本的海外資產(chǎn)所面臨的恐怖主義威脅實(shí)際也沒有那么大。因而也有輿論認(rèn)為日本政府是在有意夸大威脅，為其政策制造依據(jù)。一些日本社會(huì)觀察家甚至擔(dān)心，社會(huì)輿論對(duì)于反恐問題的“過度敏感”，反而會(huì)加劇日本社會(huì)逐漸顯著的排外主義與自我封閉傾向。

由于強(qiáng)化反恐對(duì)策有利于實(shí)現(xiàn)特定的政治、軍事、外交政策目標(biāo)，安倍政權(quán)勢(shì)必會(huì)繼續(xù)以反恐議題驅(qū)動(dòng)國內(nèi)政策體制轉(zhuǎn)型，在“戰(zhàn)略性外交”背景下推進(jìn)“反恐外交”。安倍政權(quán)聲稱，其反恐對(duì)策的根本歸宿在于保護(hù)日本的國家安全和國民生命財(cái)產(chǎn)，但安倍政權(quán)的實(shí)際所為已與其號(hào)稱的目標(biāo)產(chǎn)生了矛盾。

在反恐議題支持下，日本政府尋求解禁集體自衛(wèi)權(quán)、強(qiáng)化海外軍事活動(dòng)，這實(shí)際上讓日本有可能被卷入更多的國際沖突中。日本在反恐國際合作上堅(jiān)持向西方靠攏，在具體對(duì)策上優(yōu)先考慮外交成果，反而讓日本國民在海外陷入險(xiǎn)境。2015年在敘日本人質(zhì)被“伊斯蘭國”殺害，與安倍為強(qiáng)化中東非洲外交而主張強(qiáng)硬應(yīng)對(duì)恐怖主義、高調(diào)宣布反恐援助有著直接關(guān)系。在海外國民安全與反恐國際合作“大局”面前，日本政府最終選擇了后者，實(shí)際上暴露了其政策背后的功利性目的，在日本國內(nèi)遭受了猛烈批判?？梢灶A(yù)見，日本的反恐政策“絕非止于反恐”，而承載了更多政治戰(zhàn)略意圖，這也決定了它仍將面臨各種爭議評(píng)價(jià)與內(nèi)在矛盾。

（作者為中國社科院日本所助理研究員）