人文社會科學(xué)科研經(jīng)費管理制度系統(tǒng)性創(chuàng)新路徑研究

裴蕾+王轉(zhuǎn)運

摘 要：隨著科研經(jīng)費使用監(jiān)管力度的不斷加大，減少科研腐敗的同時，也出現(xiàn)了經(jīng)費收益與風(fēng)險失衡的“贏者詛咒”現(xiàn)象。在概括總結(jié)改革開放以來我國科研經(jīng)費管理制度四個發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，對人文社會科學(xué)近五年科研項目及經(jīng)費數(shù)據(jù)的分析顯示，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度存在的問題包括政策調(diào)整周期長，滯后于科研發(fā)展實踐、科研管理工作共同體之間沒有形成正向協(xié)作關(guān)系等。研究建議科研經(jīng)費管理制度系統(tǒng)性創(chuàng)新要遵循“先行先試，小步快走”原則，通過科研人員薪酬制度、經(jīng)費分配模式等多側(cè)面的合力改革，激發(fā)科研活力，繁榮我國人文社會科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 科研經(jīng)費；系統(tǒng)性創(chuàng)新；問題；對策建議

中圖分類號：G463 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）02-0120-05

一、我國科研經(jīng)費管理制度的發(fā)展和變遷

改革開放以來，隨著1978年“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”政策的確立，我國科研經(jīng)費管理政策大體以十年為一時間結(jié)點分為四個發(fā)展階段。

（一）探索階段（1984年-1994年）

1984 年，《關(guān)于科技體制改革的決定》發(fā)布后，我國開始學(xué)習(xí)和借鑒國外科研制度及經(jīng)驗，將教育科研單位的撥款制逐步改為項目競爭制。1985年提出“依靠、面向”戰(zhàn)略方針后，我國開始制訂各類科研經(jīng)費管理政策，以適應(yīng)改革開放及科學(xué)技術(shù)體制改革的需要[1]。在這十年間，年均有1項科研經(jīng)費管理政策出臺[2]，如撥款制度、監(jiān)督檢查制度等。

（二） 建立階段（1995年-2005年）

1995年“科教興國”戰(zhàn)略提出后， 科研經(jīng)費管理政策數(shù)量顯著增長，十年間有二十多項政策出臺。其中2001年12月頒布的《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》標(biāo)志著我國各類科技計劃進(jìn)入“課題制”經(jīng)費管理模式。

（三）發(fā)展階段（2006年-2014年）

2006年中央提出“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略，對科技發(fā)展和科技工作者提出了更高的要求，科研經(jīng)費管理政策調(diào)整的速度大大加快。2006 年頒布的《關(guān)于改進(jìn)和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》確立了科研項目立項及預(yù)算評審評估制度。2011年財政部、科技部頒布的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》，首次明確提出科研人員績效從課題間接費用中支出，進(jìn)一步肯定了人的智力成果。2014年《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號文）明確了科研項目分類管理制度及間接經(jīng)費使用方法制定的主體單位。這十年間國家科研經(jīng)費管理政策改革著重解決了間接費用、預(yù)算編制與調(diào)整、結(jié)余經(jīng)費3個關(guān)鍵問題[3]，使經(jīng)費管理的頂層設(shè)計更加合理。

（四）創(chuàng)新階段（2015年以來）

黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，堅持科技創(chuàng)新與體制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，破除一切制約創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能。在此背景下，科研經(jīng)費管理制度也進(jìn)入了全面創(chuàng)新發(fā)展的階段。2015 年初科技部、財政部聯(lián)合制定了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，打破條塊分割，整合優(yōu)化了中央財政科技資源的現(xiàn)有布局。同年，《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》針對2014年國務(wù)院11號文做了具體規(guī)定，如間接經(jīng)費及績效支出比例、勞務(wù)費咨詢費不設(shè)上限、差旅費會議費打通使用等，明確了科研人員智力貢獻(xiàn)的體現(xiàn)方式，降低了經(jīng)費實際使用中的隱形壁壘。以這兩份文件為代表，我國科研經(jīng)費管理制度進(jìn)入了系統(tǒng)性創(chuàng)新和跨越式發(fā)展階段。未來伴隨研究方法的創(chuàng)新、科研協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的變化以及學(xué)科界限的不斷重構(gòu)，科研經(jīng)費管理政策將更加注重細(xì)節(jié)設(shè)計，向人性化、法制化、開放性、兼容性的方向發(fā)展。

二、人文社會科學(xué)科研經(jīng)費的來源和構(gòu)成

據(jù)國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，2015年全國研發(fā)經(jīng)費投入總量為1.4萬億元，比2014年增長1000億元，其中政府屬科研院所、高等學(xué)校研發(fā)經(jīng)費約為3000億元[4]。中國高校及各類科研機構(gòu)科研經(jīng)費的來源渠道主要有三類： 第一，教育、科技主管部門及行業(yè)主管部門設(shè)立的縱向科研經(jīng)費，以及國家各級政府出資的基金、項目等；第二，學(xué)校與企業(yè)等社會有關(guān)部門合作研究獲得的橫向科研經(jīng)費，由經(jīng)費提供機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)費核算；第三，通過國內(nèi)外社會機構(gòu)或個人捐贈、國際合作科研項目等途徑獲得的科研經(jīng)費，由捐贈方或出資機構(gòu)制定相關(guān)經(jīng)費管理辦法[5]。

2014年，中國高?？蒲薪?jīng)費總數(shù)為898.1億元，占全社會科研經(jīng)費投入總量的6.9%，其中從政府、企業(yè)和國外等其他渠道獲得的研發(fā)經(jīng)費分別占高校研發(fā)總經(jīng)費的59.7%、33. 7%及6. 6%。近年來，企業(yè)等社會有關(guān)部門資助的橫向課題經(jīng)費增長迅速，從2010年的198.5億元增長到2014年的302.7億元。從學(xué)科分類的角度看，2014年我國高校及科研院所人文社會科學(xué)研究課題經(jīng)費總額為89.4億元，占全社會科研經(jīng)費投入的0.69%，承擔(dān)項目35.8萬項。近五年來人文社會科學(xué)研究課題經(jīng)費總量及課題數(shù)增長速度呈下降趨勢，甚至出現(xiàn)負(fù)增長，低于各學(xué)科綜合經(jīng)費增長速度，如上表所示。

三、人文社會科學(xué)科研經(jīng)費管理制度存在的問題

十八大后黨中央大力開展反腐倡廉工作，對全國高校及研究機構(gòu)經(jīng)費使用的監(jiān)管力度空前加大，在凈化學(xué)術(shù)氛圍，減少科研腐敗的同時，一定程度上出現(xiàn)了“贏者詛咒”的現(xiàn)象[6]，即能夠爭取到較多科研經(jīng)費的“贏者”在經(jīng)費使用中面臨極大的違規(guī)風(fēng)險，其所獲得的物質(zhì)收益、榮譽收益與快速增長的風(fēng)險成本相比日漸減少，因此出現(xiàn)了科研骨干不再申報項目的現(xiàn)象。以國家社科基金項目為例，具有正高級職稱科研人員立項數(shù)量從2012年的2103項下降到2015年的1694項。人文社會科學(xué)科研經(jīng)費管理體制存在以下問題：

（一）政策改革速度慢、落地周期長，管理規(guī)則的制定滯后于科研發(fā)展的實踐

以科研人員勞務(wù)費為例，2001年“課題制”經(jīng)費管理方式確立后，課題組成員所在單位有事業(yè)費撥款的不能在國家資助的課題專項經(jīng)費列支人員費。此后學(xué)術(shù)界一直對科研人員勞務(wù)費問題有諸多意見。經(jīng)過10年時間的討論和實踐問題的積累，2011年財政部、科技部頒布新規(guī)，允許在課題間接經(jīng)費中列支人員績效支出，這可看作是對科研人員智力成果補償?shù)氖状蚊鞔_肯定。此后國發(fā)〔2014〕11號文、2015年國家自然科學(xué)基金管理辦法調(diào)整都有針對人員績效和勞務(wù)費的具體規(guī)定。落實到操作層面，僅部分高校在2016年頒布執(zhí)行細(xì)則，包括支取方式、績效支出比例等，多數(shù)高校操作細(xì)則出臺的時間仍不明確。從科研實踐中發(fā)現(xiàn)問題到政策調(diào)整用了十年左右時間，而政策頒布到實際可操作還需至少五六年。

在人文社科領(lǐng)域，高校及科研院所現(xiàn)行經(jīng)費管理制度多是依據(jù)2007年頒布的《國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理辦法》制定實施的，尚未對應(yīng)2014年國發(fā)11號文進(jìn)行調(diào)整和改動，改革步伐明顯落后于自然科學(xué)領(lǐng)域，難以適應(yīng)跨學(xué)科研究、國際合作交流、跨機構(gòu)研究團(tuán)隊組建及智庫建設(shè)的發(fā)展要求。

（二）現(xiàn)行科研經(jīng)費管理方法強化了財務(wù)上的合規(guī)，但弱化了研究規(guī)律上的合理

財務(wù)制度追求確定性、可控性，預(yù)算編制要合規(guī)、使用方向要與預(yù)算相符、各種支出比例要符合財務(wù)制度的要求。然而科學(xué)研究是一種探索性活動，具有巨大的不確定性和不可預(yù)測性，難以完全滿足財務(wù)制度確定性的要求。例如，由于人文社會科學(xué)的研究特點，經(jīng)常發(fā)生調(diào)研、訪談、實驗、咨詢、翻譯、謄寫等勞務(wù)費用。而勞務(wù)費用的使用存在兩個操作性難題：第一，勞務(wù)費通常要求一律通過電匯等方式實現(xiàn)無現(xiàn)金支付，這在田野調(diào)查過程中不具可操作性；第二，勞務(wù)額度比例偏低，不足以支付研究所需。又如經(jīng)費預(yù)算管理政策缺乏彈性，科研項目預(yù)算科目細(xì)、剛性強、預(yù)算調(diào)整難度大。因此科研人員有時不得不面對兩難選擇：要么嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度，損失部分研究計劃；要么通過各種方式完成必要支出，但承擔(dān)遠(yuǎn)期審計風(fēng)險。為了完成預(yù)期研究目標(biāo)，科研人員不得不選擇后者。類似的合理不合規(guī)的做法在善意初衷的背后，極易釀成科研腐敗，整個學(xué)術(shù)界為此支付了高昂的制度成本。

（三）科研經(jīng)費配置方式消耗了科研力量，也易形成財務(wù)和審計風(fēng)險

科研經(jīng)費配置過度競爭，項目申報面臨多頭管理、重復(fù)申請、“一題多報”、“一人多報”[7]等“碎片化”問題，科研人員疲于填寫申請表，打探評審規(guī)則。然而問題的產(chǎn)生不能簡單歸因于管理水平低下。在信息不對稱的情況下，經(jīng)費委托方會承擔(dān)太多不確定性的風(fēng)險，因而會盡量拓展資助范圍，同時降低項目預(yù)算的上限，以此分散未來的潛在風(fēng)險；而研究團(tuán)隊會設(shè)法多處申報，以實現(xiàn)所期望的最高預(yù)算[6]。2014年人文社科領(lǐng)域平均每個項目經(jīng)費僅2萬元，而平均每個科研人員每年承擔(dān)3.8個項目。國家和科研人員在申報評審過程中都付出了大量的人力資本。

此外，經(jīng)費撥付過程長、到位晚，與科研周期不同步，容易形成財務(wù)風(fēng)險。經(jīng)費劃撥要經(jīng)過簽約立項、財政報批、審核、層層撥轉(zhuǎn)等流程，科研人員能夠使用時往往預(yù)設(shè)研究周期已過半。但研究是持續(xù)性的，不能因為經(jīng)費未到或沒有競爭到經(jīng)費支持而停止，因此造成課題經(jīng)費間相互拆借、挪用、結(jié)項前突擊花錢等問題，形成了財務(wù)和審計上的風(fēng)險。

（四）科研管理工作共同體之間沒有形成正向協(xié)作關(guān)系，造成“多輸”局面

現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度中，各部門分別參與科研項目生命周期的特定環(huán)節(jié)：科研管理部門組織項目申報和立項，研究人員根據(jù)需要和經(jīng)驗填制項目預(yù)算，財務(wù)部門負(fù)責(zé)項目進(jìn)行過程中日常支出的審核，科研經(jīng)費使用由項目負(fù)責(zé)人全權(quán)負(fù)責(zé)，項目結(jié)項時科研管理部門組織成果驗收，審計部門組織財務(wù)驗收。項目委托方、科研管理部門、財務(wù)、審計、科研人員各自的工作流程和周期都不相同，相互之間沒有信息共享和交換的平臺，各自的工作都面臨巨大的挑戰(zhàn)。如財務(wù)人員反映預(yù)算編制和執(zhí)行隨意性大[8]；審計人員反映財務(wù)、科研管理和研究人員之間沒有形成相互監(jiān)督的機制[9]；科研管理部門反映項目管理和經(jīng)費管理顧此失彼，經(jīng)費管與不管存在兩難[10]；科研人員反映經(jīng)費執(zhí)行過程中沒有實時反饋的信息系統(tǒng)，結(jié)題時面臨財務(wù)專家一票否決的風(fēng)險[11]等等?？蒲泄芾砉ぷ鞴餐w中的各方在相對割裂的項目管理鏈中各司其職，工作相互掣肘，出現(xiàn)互不信任乃至情緒對立的現(xiàn)象，造成“多輸”的局面。

四、科研經(jīng)費管理制度系統(tǒng)性創(chuàng)新的建議

（一）科研經(jīng)費管理改革要實行“先行先試，小步快走”的原則

改革開放以來我國遵循“摸著石頭過河”的基本理念，對各項社會事業(yè)進(jìn)行了多種活力型改革，即鼓勵和包容方法創(chuàng)新，小范圍先行先試，成功后推廣復(fù)制，最終形成頂層設(shè)計。這種思路同樣適用于科研經(jīng)費管理體制改革。中國國情復(fù)雜，地域差異大，科研經(jīng)費管理又需兼顧復(fù)雜的學(xué)科特點，因此不能期待一蹴而就的顛覆性改革。2015年國家自然科學(xué)基金的改革就邁出了先行先試的第一步。研究建議以全國社科規(guī)劃辦或教育部某一人文社科類項目為改革范本，集中解決預(yù)算設(shè)立與調(diào)整、科研人員績效比例、結(jié)余資金使用等反應(yīng)強烈的問題，并允許經(jīng)費使用單位在不違反總體原則的前提下，探索適應(yīng)本單位科研發(fā)展實際、有突破性的操作方法。如，建立科研培育啟動經(jīng)費池[12]、用信息化手段承擔(dān)科研經(jīng)費監(jiān)管責(zé)任[13]、負(fù)面清單+事中監(jiān)管+事后審計[14]等。此外，如眾包科學(xué)、虛擬團(tuán)隊、智庫建設(shè)等創(chuàng)新科研組織方式的出現(xiàn)，將任務(wù)、對象、方法、單位、地域、學(xué)科等各個維度穿插組合成一種立體的科研體系，這對現(xiàn)行科研經(jīng)費管理方式提出了重大挑戰(zhàn)。科研經(jīng)費管理制度改革應(yīng)適應(yīng)實踐的快速發(fā)展變化，及時作出探索性、調(diào)試性的小規(guī)模創(chuàng)新。

（二）科研經(jīng)費管理制度與薪酬制度改革并舉

目前科研經(jīng)費的使用與管理因承擔(dān)了科研人員的部分薪酬職能而變得異常復(fù)雜。破解科研經(jīng)費管理困局應(yīng)從薪酬制度改革入手。對于科研領(lǐng)域存在的支取課題費補償研究人員智力投入的問題，不能簡單視為“科研腐敗”，從而否定絕大多數(shù)科研人員[15]。科研人員的智力補償應(yīng)通過合理的薪酬來體現(xiàn)，而非通過科研經(jīng)費而變相體現(xiàn)。研究采訪了美國麻省理工大學(xué)及康州大學(xué)的部分人文社科專業(yè)科研人員，該校新入職的助理教授年薪在20萬-25萬美元左右，每年固定的科研經(jīng)費在0.5萬-2萬美元不等，在入職合同中明確規(guī)定，科研經(jīng)費主要用于會議、差旅、書籍、數(shù)據(jù)庫、科研助手等費用，經(jīng)費不足時可通過較簡單的流程申請追加。較高的智力定價、穩(wěn)定的經(jīng)費來源加之嚴(yán)格的淘汰機制，確保了科研人員安心高效地從事研究工作。我國學(xué)術(shù)界存在公共領(lǐng)域（經(jīng)費）與私人領(lǐng)域（薪酬）的巨大反落差。我國科研經(jīng)費管理制度改革需與科研人員薪酬制度改革配合實施，合理的智力定價與嚴(yán)格的經(jīng)費使用規(guī)則并舉，營造寬松有矩的科研及經(jīng)費使用環(huán)境。

（三）科研經(jīng)費管理由牽引方式向推動方式轉(zhuǎn)變

經(jīng)費的配置結(jié)構(gòu)關(guān)乎科研產(chǎn)出的短期效率和長期發(fā)展。作為政策工具，經(jīng)費的具體作用主要體現(xiàn)在經(jīng)費牽引和經(jīng)費推動兩種模式上[8]。目前科研經(jīng)費分配方式主要是以課題制為核心的牽引方式，這種方式最大的問題是資源向有相對可預(yù)見成果的應(yīng)用性研究匯集?；A(chǔ)性、前瞻性、創(chuàng)新性研究由于預(yù)期風(fēng)險過大而不能獲得穩(wěn)定支持。隨著信息技術(shù)的深層應(yīng)用，我國正在經(jīng)歷歷史上最為廣泛而深刻的社會變革。人文社會科學(xué)研究已不再停留于論證他人理論、破解現(xiàn)實問題的層面上，而是到了理論創(chuàng)新、思想形成的重要歷史階段，學(xué)術(shù)發(fā)展需要一個更加穩(wěn)定和安靜的科研環(huán)境，這就要求經(jīng)費分配由牽引方式向推動方式轉(zhuǎn)變。在操作層面上，可采用模塊化的小額[16]、非競爭性啟動資金與優(yōu)秀研究成果的事中、事后資助相結(jié)合的方式，遵守了科研探索的規(guī)律，極大地降低研究者的焦慮，又可維持研究脈絡(luò)和知識鏈條的完整。經(jīng)費推動模式把科研活動的風(fēng)險在國家和研究者之間進(jìn)行了合理分配，使得經(jīng)費在科研活動中重新回歸手段地位。

（四） 以法治經(jīng)費，根據(jù)利益雙方法律關(guān)系對科研經(jīng)費進(jìn)行分類管理

研究項目不同，經(jīng)費渠道不同，經(jīng)費管理方式也應(yīng)該有所差異。應(yīng)根據(jù)項目發(fā)包者與承擔(dān)者的不同法律關(guān)系，將資助性經(jīng)費和購買性經(jīng)費區(qū)分管理[17]。對政府撥付的資助性經(jīng)費可以遵行現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度，如科研成果歸屬委托人，那么應(yīng)該允許科研人員在經(jīng)費中提取必要的勞動報酬。對于任務(wù)目標(biāo)明確的應(yīng)用研究，應(yīng)樹立市場契約精神，采用購買科研成果和服務(wù)的方式，用合同法條款來規(guī)范利益雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。購買性科研項目經(jīng)費的使用應(yīng)遵循市場規(guī)則，科研成果歸屬于項目委托人，而研究經(jīng)費歸屬于科研機構(gòu)及團(tuán)隊，這些經(jīng)費不宜再歸為國有資產(chǎn)，依據(jù)國有資產(chǎn)管理的方式進(jìn)行經(jīng)費使用管理及審核。

結(jié) 語

科研經(jīng)費管理包括爭取、使用、審查等諸多內(nèi)容，因為涉及多方復(fù)雜的工作關(guān)系與利益關(guān)系，一直是困擾學(xué)術(shù)界的難題。人文社會科學(xué)經(jīng)費管理制度改革勢在必行，科研人員智力如何定價，間接經(jīng)費比例怎么確定，如何保證經(jīng)費投入的效率與公平，這些問題都亟待一套以人為核心，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、兼容性強、有自適應(yīng)力的管理制度來解決。

兩千年前，先秦時代百家爭鳴，奠定了中國文化的基礎(chǔ)，乃至影響了整個東南亞地區(qū)。二百多年前，以工業(yè)革命為基礎(chǔ)的人類社會現(xiàn)代化進(jìn)程中，西方的哲學(xué)社會科學(xué)體系形成主導(dǎo)態(tài)勢。今天基于信息技術(shù)的人類社會重大變革的窗口稍縱即逝，這是建立有中國特色創(chuàng)新哲學(xué)社會科學(xué)體系的重要歷史機遇?？蒲薪?jīng)費管理方式應(yīng)尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，適應(yīng)科研實踐發(fā)展，多嘗試快調(diào)整，進(jìn)一步激發(fā)科研活力，不要因規(guī)則牽絆而錯失人文社會科學(xué)的歷史發(fā)展機遇。

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