農(nóng)地金融發(fā)展的困局及其突破

賈鵬芳

摘 要：農(nóng)地金融是在黨中央高度關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，也是農(nóng)村土地改革的重要部署，為的是農(nóng)民不僅可以占有和使用土地，還可以對(duì)土地進(jìn)行承包和抵押。但是，我國(guó)在土地金融制度上存在著很大的缺陷，還沒(méi)有完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，所以需要政府創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村土地金融服務(wù)的政治背景，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展的突破。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地金融；發(fā)展困境；創(chuàng)新突破

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）11-0022-02

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是我國(guó)的土地法律體系還不允許農(nóng)民對(duì)占有的土地進(jìn)行抵押。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)來(lái)籌措資金，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)地價(jià)值、促進(jìn)資金融通、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)都具有重要意義。但是目前因?yàn)樵谵r(nóng)地金融法律方面的限制，導(dǎo)致農(nóng)地金融發(fā)展難以突破傳統(tǒng)土地制度的束縛。所以，政府要積極探索農(nóng)地金融發(fā)展的背景原因，總結(jié)農(nóng)地金融實(shí)踐的不足之處，積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展和突破。

一、農(nóng)地金融興起的背景

過(guò)去我國(guó)農(nóng)村金融體系的建立主要是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展背景下的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程。在這種情況下，農(nóng)村的大量資金和人力會(huì)涌向城市，最為典型的例子是農(nóng)村信用合作社，本是支農(nóng)信貸的主要力量，但是在改革經(jīng)營(yíng)模式后，更加注重經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，支農(nóng)投入嚴(yán)重弱化。直到2010年中央印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)才得到創(chuàng)新，首次提出了土地抵押貸款?，F(xiàn)在在法律方面仍然禁止農(nóng)民實(shí)施土地的抵押，但是為了大力發(fā)展農(nóng)村金融，緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的資金壓力，我國(guó)部分省市開(kāi)展了農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村金融的發(fā)展起到了積極的作用。

二、我國(guó)農(nóng)地金融實(shí)踐的主要模式

（一）“農(nóng)戶+地方政府+土地金融機(jī)構(gòu)”模式

該模式首先需要政府在政策和資金的支持下建立土地金融機(jī)構(gòu)，基于農(nóng)民抵押的土地，向其發(fā)放貸款。該模式的優(yōu)點(diǎn)非常明顯，可以利用政府的影響力，可以以較低成本的建立農(nóng)地抵押貸款制度。但是由于該模式有政府的介入，金融機(jī)構(gòu)在實(shí)施經(jīng)營(yíng)的時(shí)候一般會(huì)有雙重標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地金融實(shí)踐也在很大程度上會(huì)受到政府的控制，會(huì)從而影響土地經(jīng)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)重心。其次是實(shí)施“農(nóng)戶+地方政府+土地金融機(jī)構(gòu)”模式。土地金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源會(huì)比較單一，資金不具有穩(wěn)定性，審查辦理農(nóng)地抵押貸款及事后監(jiān)督費(fèi)用較高。例如，1988 年的貴州湄潭利用該模式，土地金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率較低，最后以失敗告終。

（二）“農(nóng)戶 + 村委會(huì) + 金融機(jī)構(gòu)”模式

該模式的運(yùn)行主要是農(nóng)民個(gè)體向村委會(huì)提交申請(qǐng)，然后由村委會(huì)推介，由鎮(zhèn)經(jīng)管站通過(guò)丈量土地面積進(jìn)行評(píng)估，之后辦理土地使用證和抵押登記，最后由金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民占有的土地進(jìn)行綜合性的評(píng)估，最終決定是否向農(nóng)民發(fā)放貸款。該模式的優(yōu)點(diǎn)是可以充分利用村委會(huì)的優(yōu)勢(shì)，減少金融機(jī)構(gòu)的交易成本；當(dāng)然最大的優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)民的土地用途依然保持原有的狀態(tài)，僅僅是限定在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，該模式的缺點(diǎn)也比較明顯，就是信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠健全，容易發(fā)生系統(tǒng)性的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（三）“農(nóng)戶 + 專業(yè)合作社 + 金融機(jī)構(gòu)”模式

該模式是在村委會(huì)的組織倡導(dǎo)下，農(nóng)民以承包的土地作價(jià)入股成立專業(yè)合作社，專業(yè)合作社以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款。該模式在實(shí)施的過(guò)程中專業(yè)合作社會(huì)有效降低運(yùn)營(yíng)成本，整體的收益較為穩(wěn)定。但是，由于存在多重委托和代理關(guān)系，會(huì)在一定程度上損害農(nóng)民的利益，農(nóng)民在該模式下始終處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民的收益與專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)狀況有直接的關(guān)系。

三、農(nóng)地金融發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押沒(méi)有獲得法律的認(rèn)可

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、自留地、宅基地等集體所有的土地不能進(jìn)行抵押。雖然我國(guó)政府為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行不斷的更新，但是依然沒(méi)有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押予以確認(rèn)，所以農(nóng)地金融制度建立面臨的第一大問(wèn)題就是法律和政策的制約。農(nóng)村土地?zé)o實(shí)質(zhì)性的抵押，但是在法律上認(rèn)為其是一種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，只有通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能設(shè)立抵押，普通農(nóng)戶承包方式無(wú)法進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，對(duì)我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

（二）缺乏完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)

農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)抵押給銀行，如果農(nóng)民不能如期還清銀行貸款，銀行就可以進(jìn)行土地的拍賣、變賣[1]。在這個(gè)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)發(fā)生農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是現(xiàn)在我國(guó)缺乏完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)，所以沒(méi)有為農(nóng)地金融制度的建立提供積極的因素，尤其在農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育極為緩慢，制約著農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和貸款銀行的積極性。

（三）農(nóng)地金融操作難度大

首先，土地承包農(nóng)戶是我國(guó)農(nóng)村土地處理操作最基本的形式，農(nóng)民主要是在擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)戶對(duì)承包的土地抵押貸款不僅會(huì)受到法律的限制，就算以法律上流轉(zhuǎn)的定義進(jìn)行抵押，一般土地估價(jià)也會(huì)很低，獲得的貸款資金規(guī)模會(huì)非常的小，并且在貸款資金操作的過(guò)程中存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地出現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體。但是經(jīng)營(yíng)主體如果不能如期償還貸款，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)被處置，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶將承擔(dān)較大的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)在理論上將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶不會(huì)同意經(jīng)營(yíng)主體將自己的土地作為銀行貸款的抵押，就算農(nóng)戶同意，銀行也要評(píng)估是否能夠補(bǔ)償農(nóng)戶的利益，所以操作和處理的難度非常大。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者作為信貸主體，存在較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

首先，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面對(duì)市場(chǎng)沒(méi)有較高的敏感度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往會(huì)呈現(xiàn)出無(wú)序化的狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)非常的大。其次，如果土地承包經(jīng)營(yíng)者遇到自然災(zāi)害，勢(shì)必會(huì)造成地上附著物的重大損失，對(duì)于貸款人是難以掌握這些客觀因素的，所以信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的難度較大，所以大規(guī)模地推動(dòng)農(nóng)地進(jìn)入抵押貸款市場(chǎng)將面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展創(chuàng)新路徑

（一）完善農(nóng)地金融的相關(guān)立法

現(xiàn)階段的相關(guān)農(nóng)地金融法律，禁止抵押農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地。但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備了作為抵押擔(dān)保的抵押物一般應(yīng)符合的特定性、可轉(zhuǎn)讓性、價(jià)值權(quán)性條件[2]。所以也說(shuō)明法律既然允許家庭承包土地實(shí)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，也就應(yīng)該允許實(shí)施經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。所以我國(guó)政府應(yīng)該修繕農(nóng)地金融的相關(guān)立法，明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入抵押設(shè)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融法治上的創(chuàng)新，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供更多資金籌集的渠道，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)效益的最大化，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展的突破。

（二）加強(qiáng)農(nóng)地金融的政策扶持

政府一定要在原來(lái)土地流轉(zhuǎn)管理的基礎(chǔ)上加大對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的監(jiān)督和管理，最大程度保障農(nóng)戶的合法權(quán)益不被侵犯。并且要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)土地的功能和用途進(jìn)行有效界定，切實(shí)按照規(guī)定的用途實(shí)施抵押。其次，要保證合法土地承包權(quán)和使用權(quán)不受到侵犯。在土地規(guī)劃的過(guò)程中需要對(duì)土地所在農(nóng)村的承包關(guān)系進(jìn)行查清，及時(shí)了解土地承包的規(guī)模面積、抵押時(shí)間和位置等，健全完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的登記制度，保障農(nóng)民能夠真正掌握土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)利，切實(shí)維護(hù)自身的利益。同時(shí)，政府要不斷提高自身管理和服務(wù)的能力，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)抵押的有效性和科學(xué)性。這些都需要政府加大對(duì)農(nóng)地金融政策的扶持，規(guī)范管理的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，方便抵押物因抵押人無(wú)力償債時(shí)的及時(shí)變現(xiàn)創(chuàng)造條件，積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（三）創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式

第一，政府要將農(nóng)地金融政策與銀行的信貸業(yè)務(wù)緊密的聯(lián)系起來(lái)，發(fā)揮扶持政策與信貸金融的協(xié)同作用，不但能夠滿足銀行業(yè)務(wù)的效益，還能有效發(fā)揮政府財(cái)政的積極作用。第二，有效聯(lián)合土地各主體之間的金融關(guān)系，提高中小農(nóng)戶的金融支持比率。并且可以通過(guò)核心企業(yè)的擔(dān)保提高企業(yè)操作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)貸款的積極性，在此基礎(chǔ)上，信貸銀行也可以有效規(guī)避防范信用風(fēng)險(xiǎn)。第三，農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的時(shí)候，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)和相關(guān)附著物權(quán)一并抵押，解決農(nóng)戶因裸地抵押獲得貸款金額較小的問(wèn)題。第四，借款人應(yīng)該與擔(dān)保公司簽訂合同，擔(dān)保公司也要承擔(dān)起自身的連帶保證責(zé)任，這樣可以在向銀行申請(qǐng)貸款的時(shí)候盡量規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）構(gòu)建農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系

首先，要對(duì)借款的經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行嚴(yán)格的審核，確保借款人具有一定的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)[3]。銀行可以根據(jù)自己對(duì)借款人分析的結(jié)果進(jìn)行貸款金額的限定，并且結(jié)合借款人的生產(chǎn)周期確定還款的期限和方式。其次，要堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)的原則，依據(jù)市場(chǎng)交易的價(jià)格來(lái)作為土地建設(shè)交易的價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[4]。最后，要堅(jiān)持?？顚Ｓ玫脑瓌t，盡量避免出現(xiàn)貸款金作為非農(nóng)用途挪用的現(xiàn)象；同時(shí)要促進(jìn)各個(gè)要素主體之間的平等互信，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地金融體系的公平。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)的來(lái)籌措資金，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)地價(jià)值、促進(jìn)資金融通、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)都具有重要意義。由于在農(nóng)地金融法律方面的限制，導(dǎo)致農(nóng)地金融發(fā)展難以突破傳統(tǒng)土地制度的束縛。政府應(yīng)該完善農(nóng)地金融的相關(guān)立法，加強(qiáng)農(nóng)地金融的政策扶持，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，構(gòu)建農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]