完善食品安全責任約談制度的思考

徐景波

摘 要：食品安全責任約談是一種新型而富有成效的食品安全監(jiān)管方式，是將民主、協(xié)商、服務等觀念引入食品安全監(jiān)管領域的體現(xiàn)。為充分發(fā)揮食品安全責任約談制度的作用，需要從多角度、多渠道對其加以完善。

關鍵詞：食品安全；責任約談； 完善措施

中圖分類號：DF41 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）11-0189-02

一、食品安全責任約談的概念和性質

（一）食品安全責任約談的概念

按照約談對象的不同，食品安全責任約談分為內部責任約談和外部責任約談兩種類型。前者是指上級政府對下級政府未及時消除轄區(qū)食品安全隱患的，同級政府對所屬食品藥品監(jiān)督管理部門未及時發(fā)現(xiàn)和消除食品安全系統(tǒng)性風險和食品安全隱患的，可以對其主要負責人進行約談。后者是指食品藥品監(jiān)督管理部門對食品生產經營者未及時采取措施消除食品安全隱患的，可以對其主要負責人進行約談。外部責任約談是食品安全責任約談的主要方式。

食品安全責任約談實現(xiàn)了食品安全監(jiān)督方式由事后的處罰打擊型向事前的服務監(jiān)督型的轉變，有利于推動服務型政府的建設。食品安全責任約談制度充分尊重和保證了約談對象的主體地位，這是將以人為本作為食品安全監(jiān)管指導思想的重要體現(xiàn)。食品安全責任約談有助于強化約談對象的法律責任意識，督促其加強管理，防范危險事故和違法行為的發(fā)生。

（二）食品安全責任約談的性質

準確界定食品安全責任約談的法律屬性是構建食品安全責任約談理論框架和制度體系的前提和基礎。食品安全責任約談是一種新型的非強制行政行為，有其獨特性和不可替代性。為便于理解食品安全責任約談的法律屬性，有必要厘清食品安全責任約談與相關行為的區(qū)別。

1.食品安全責任約談不同于食品安全行政指導。食品安全行政指導主要是以指導、勸告、建議、鼓勵等非強制性方式，并輔之以利益誘導促使行政相對人自愿做出或不做出某種行為為目的的非強制行政行為。而食品安全責任約談的目的在于警示、告誡、預防，有一定的威懾性，而且不按照約談中約談主體提出的意見采取整改措施，會招致后續(xù)的調查、檢查甚至處罰程序的啟動，所以其自愿性不明顯。食品安全行政指導可以進行宏觀指導，針對不特定的人群；也可以進行具體指導，針對特定的個體。食品安全責任約談的“約”和“談”決定了只能針對特定的約談對象進行，而且必須事先“約”好，然后才能“談”。食品安全責任約談的核心內容在于向約談對象提出警示，而不是重在指導；即使談話中有指導性的內容，其目的仍是為了警示、告警。

2.食品安全責任約談不同于食品安全檢查、稽查、調查。在食品安全監(jiān)管實踐中，食品安全責任約談與檢查、稽查、調查容易發(fā)生混淆。食品安全調查的目的在于通過調查了解食品安全情況或做出行政決定；食品安全檢查、稽查的目的在于對行政相對人是否遵守食品安全法律法規(guī)等的情況進行了解；食品安全責任約談是為了切實推進食品安全主體責任的全面落實，警示、告誡約談對象問題的發(fā)生，防止進一步發(fā)生違法行為。

二、食品安全責任約談制度的功能

食品安全責任約談，作為一種新型的食品安全管理手段，在食品安全領域具有較為廣泛的應用空間。責任約談制度具有以下功能。

（一）責任約談具有警示告誡功能

約談結束后，約談主體應及時向社會公開約談情況，并記入信用檔案等方式，向社會傳遞一種被約談對象沒有積極履行法律義務和責任的信息，會影響約談對象的公眾形象和社會信賴度，會引起媒體及大眾的關注和監(jiān)督。

（二）責任約談具有督促履責功能

約談主體要求約談對象說明情況，分析原因，提出整改措施等方式，要求其以適當?shù)姆绞奖M快履行法律規(guī)定的義務和責任；而且責任約談的對象是被約談單位的主要負責人，有助于督促主要負責人履行食品安全責任。

（三）責任約談具有預防和控制功能

對于通過現(xiàn)場監(jiān)督檢查、食品的監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測、食源性疾病分析、消費者投訴舉報、考核評價、違法犯罪案件的稽查等方式，排查發(fā)現(xiàn)食品安全區(qū)域性和系統(tǒng)性風險，食品安全責任約談的方式有助于盡早采取有針對性的措旋進行預防和控制。

（四）責任約談具有溝通功能

通過溝通交流，約談主體可以了解被約談對象的困難和風險，可以采取更有效的指導措施，幫助被約談對象履行義務。責任約談方提出的履行義務的重要性、要求、期限、不履行的法律后果等有助于被約談對象準確理解約談者關切的目標和重點，能夠采取更有針對性、更積極的措施推動食品安全治理目標的實現(xiàn)，可以降低監(jiān)管執(zhí)法成本，及時預防和控制食品安全風險。

三、食品安全責任約談的實踐探索

（一）國家統(tǒng)一指導階段

在我國，約談制度最早于2003 年在稅務征收領域悄然興起，隨著各項改革的深入推進，約談制度被廣泛應用于工商、土地、環(huán)保、安全生產等監(jiān)管領域。2010年12月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《關于建立餐飲服務食品安全責任人約談制度的通知》（國食藥監(jiān)食[2010]485號，以下簡稱《通知》），對食品安全責任約談制度進行了積極的探索，在食品安全監(jiān)管領域率先在國家層面建立起約談制度。地方工商部門、質檢部門也在食品生產經營監(jiān)管中建立起約談制度?！锻ㄖ芬?guī)定責任約談主要包括五個方面的內容：一是約談的目的和原則；二是約談的范圍；三是約談的主要內容；四是約談權限；五是約談處理?！锻ㄖ穼s談的范圍、約談的主體、約談的程序缺少系統(tǒng)性規(guī)定，導致約談制度的可操作性不強，沒有發(fā)揮出其應有的價值。

新修訂的《食品安全法》在借鑒總結國內外責任約談制度的相關經驗的基礎上，在法律中增設了食品安全責任約談制度。主要內容包括：一是食品生產經營過程中存在安全隱患，未及時采取措施消除的，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以對食品生產經營者的法定代表人或者主要負責人進行責任約談；二是食品生產經營者應當立即采取措施，進行整改，消除隱患；三是責任約談情況和整改情況應當納入食品生產經營者食品安全信用檔案。

（二）地方貫徹實施階段

為進一步強化食品安全管理水平，完善食品安全監(jiān)管手段和能力，全國各地陸續(xù)組織開展了食品安全責任約談制度建設活動，并制定了實施方案。例如，2016年9月南充市人民政府發(fā)布關于印發(fā)《南充市食品安全責任約談管理辦法》的通知（南府發(fā)〔2016〕13號），規(guī)定食品安全責任約談堅持依法規(guī)范、及時審慎、注重實效的原則，以防控風險、排查隱患、查明原因、消除影響為目的，從約談的范圍、約談的主要內容、約談的程序及后續(xù)處置等方面對約談制度進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。2016年10月，蘇州市出臺《食品安全責任約談管理辦法》，規(guī)定監(jiān)管部門未履行監(jiān)管職責、履職不到位、未及時消除食品安全隱患等問題，對相關部門直接監(jiān)管責任人要進行責任約談，要求其能夠正確認識問題，分析原因，改進工作作風，提升監(jiān)管能力，切實履行食品安全監(jiān)管責任。對于無正當理由不按時參加約談或未按整改要求落實整改的，食品安全監(jiān)管地區(qū)、部門不得評為優(yōu)秀等次；食品生產經營單位列入信用記錄，加大檢查頻次；事后查明存在違法違規(guī)行為或再次因相同原因造成食品安全事故的，可以作為從重處罰的裁量因素。約談過程中發(fā)現(xiàn)食品生產經營企業(yè)存在的違法違規(guī)行為，需要移交司法機關的，應當立即移交。

從各省、市發(fā)布的食品安全責任約談《管理辦法》來看，政府重視是做好食品安全責任約談制度建設的前提。食品安全直接關系到人民群眾的切身利益、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和政府形象。因此，當前應將食品安全責任約談制度建設作為一項民生工程來抓，強化約談制度的落實，為約談制度建設提供可靠的組織保障和經費保障。

四、完善食品安全責任約談制度的若干建議

食品安全責任約談是食品安全監(jiān)管部門適應政府職能向公共服務轉變的內在要求，是在法定的監(jiān)管方法之外而采取的靈活的行政管理手段，是食品安全監(jiān)管系統(tǒng)開拓創(chuàng)新、與時俱進的重要表現(xiàn)。

（一）健全食品安全責任約談法律規(guī)范

新修訂的《食品安全法》從宏觀層面對食品安全責任約談制度進行了規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性、全面性、規(guī)范性規(guī)定。食品安全責任約談法律規(guī)范不健全是影響和制約食品安全責任約談功能發(fā)揮的主要原因。因此，國家應盡快制定頒布效力更高的統(tǒng)一立法，使食品安全責任約談制度有法可依，有據(jù)可循。通過制定食品安全責任約談的法律規(guī)范，明確約談的目的和原則、約談的范圍、約談的主要內容、約談的方式、約談的權限、約談的程序及后續(xù)處置等內容，從國家體制層面根本解決約談無法可依的問題，把約談正式納入高層次的法治化軌道。

（二）完善食品安全責任約談程序

行政程序在保障公民權利，防止違法行為，促進行政效率等方面具有不可替代的作用。只有具備完備的程序，才能使食品安全責任約談在正當程序的框架內有序地進行，防止食品安全責任約談的隨意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理論，食品安全責任約談程序主要包括四個方面的內容：一是約談評估。食品安全責任約談主體在日常監(jiān)管中對所掌握的約談對象的情況進行分析評估，以發(fā)現(xiàn)是否存在需要約談的事項。二是約談告知。當發(fā)現(xiàn)有需要約談的事項時，采用信函、傳真、電子郵件等方式，向約談對象下達食品安全責任約談通知書，并明確告知約談的依據(jù)、理由、具體事項、時間、地點，以及需要攜帶的有關材料。三是約談實施。組織約談的地方政府、食品藥品監(jiān)管等部門應當至少安排2人以上參加約談，并遵循回避制度。約談可采取個別約談、集體約談、定點約談、現(xiàn)場約談和專題約談等方式進行。四是跟蹤督查。食品安全約談主體在約談規(guī)定的時間內，對約談對象的自查自糾、落實整改等情況進行跟蹤督查，對在規(guī)定期限內按約談記錄的要求整改落實到位的，終止約談程序，對落實整改要求不到位或敷衍的，啟動下一步的行政檢查程序或行政處罰程序。

（三）建立食品安全責任約談監(jiān)督機制

新修訂的《食品安全法》規(guī)定了食品安全責任約談內容，所以食品安全責任約談有法可依。當前，如何有效落實是破解食品安全責任約談制度問題的關鍵。因為，法律的生命力在于實施，制度的震撼力在于落實。建立完備的監(jiān)督機制是推進食品安全責任約談制度良性運行的有效舉措。因此，食品安全責任約談過程應該加強公開，或引入第三方進去，比如讓媒體介入或采用聽證會的形式，這不僅有利于監(jiān)督，還有利于提高約談質量。各級人民政府應加強對食品安全監(jiān)管部門落實食品安全責任約談制度的情況進行監(jiān)督，從而真正發(fā)揮食品安全責任約談制度的作用。

（四）建立食品安全責任約談救濟制度

食品安全責任約談與其他行政執(zhí)法行為一樣，難免會發(fā)生權力的濫用和造成利益損害，因此必須加強監(jiān)督，明確責任。在食品安全責任約談實踐中，侵害約談對象合法權益的主要情形有：一是約談主體濫用職權。比如，約談目的不是為了防范食品安全事故的發(fā)生，而是為了部門利益或個人私利；不符合約談條件卻強行約談；以約談為名行干預之實；頻繁約談。二是約談主體超越法定職權進行約談。三是約談主體違反約談程序進行約談。程序違法同樣會對約談對象的合法權益造成一定的威肋或者損害。按照現(xiàn)代法治原則的要求，有損害必有救濟。目前，盡管責任約談行為沒有被納入行政復議和行政訴訟的受案范圍，但從有效控制責任約談權濫用的角度出發(fā)，如果食品安全責任約談行為侵害到約談對象的合法權益時，應將責任約談行為納入行政復議和行政訴訟受案范圍，這樣既有助于實現(xiàn)食品安全責任約談的法治化，又有助于保護約談對象的合法權益。

[責任編輯 杜 娟]