農民工市民化解釋視角的代際變遷：從制度到人力資本

張笑秋

摘要：在農民工群體的代際變遷中，學術界對其市民化的解釋視角從制度轉向人力資本，市民化相關制度的變革、新常態(tài)提升市民化對農民工人力資本的要求與新生代農民工對人力資本更強烈的需求共同推動農民工市民化解釋視角的代際變遷。但目前從人力資本視角解釋新生代農民工市民化存在人力資本界定過窄、混淆人力資本與人力資本投資的不足。未來研究重點是將能力納入人力資本構成要素，明確區(qū)分人力資本與人力資本投資，分析人力資本構成要素的形成機理與要素間的聯系，探討人力資本構成要素與市民化的關系，構建完備的人力資本投資體系以促進新生代農民工市民化的發(fā)展。

關鍵詞：人力資本；新生代農民工；市民化

中圖分類號：C913.2文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2017）02-0144-04

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.02.21

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農業(yè)轉移人口市民化不僅是新型城鎮(zhèn)化的重要任務，也是提高城鎮(zhèn)化質量的重要手段。在農業(yè)轉移人口中，農民工尤其是外出農民工是主體；在外出農民工中，出生于1980年之后的新生代農民工是主體。與上一代農民工相比，新生代農民工具有更高的市民化意愿，該群體成為推動新型城鎮(zhèn)化的重要力量。同時，在經濟新常態(tài)下，經濟增長速度從高速增長轉變?yōu)橹懈咚僭鲩L，經濟結構不斷優(yōu)化升級，消費需求逐步成為主體。農民工市民化作為一個包括居住空間轉變、職業(yè)轉變、身份轉變以及權益均等的過程，無疑有助于擴大內需，拉動經濟增長。因此，新生代農民工市民化研究成為當前與未來農民工研究的熱點。在新生代農民工市民化研究中，解釋新生代農民工市民化的影響因素成為重點。與整體農民工市民化研究相比，新生代農民工市民化解釋視角發(fā)生了怎樣的變化？這一變化背后的原因是什么？現有新生代農民工市民化解釋視角存在怎樣的不足？未來，新生代農民工市民化解釋視角應轉向何處？回答上述問題，對新生氏農民工市民化的理論研究與實踐均具有較強的指導意義。

一、農民工市民化解釋視角的代際變遷

根據《2009年農民工監(jiān)測調查報告》，2009年，在外出農民工中，出生于1980年之后的新生代農民工成為外出農民工的主體。“新生代農民工”一詞于2010年首次出現在中央一號文件中，此后，新生代農民工成為學術界研究的熱點。故本文對農民工市民化解釋視角與新生代農民工市民化解釋視角的文獻梳理分界時間也定在2010年，將2010年之前的農民工市民化解釋文獻視為對上一代農民工市民化的研究。

學術界對上一代農民工市民化的解釋更多是分析農民工為何難以市民化或融入城市，主要形成三種視角，即現代化視角、社會網絡視角與制度主義視角，即從現代性與鄉(xiāng)土性、社會網絡以及社會制度解釋農民工市民化，人力資本是現代化視角下的派生視角。[1]

關于新生代農民工市民化影響因素的研究視角，筆者采取內容分析法進行簡要梳理。筆者于2017年2月14日在中國知網上使用篇名搜索，搜索關鍵詞為“新生代農民工”“市民化”并“影響因素”，文獻開始時間為2010年，搜索結果顯示，從2010年到2016年，研究新生代農民工是否市民化、市民化意愿或傾向、市民化能力與市民化水平方面等影響因素文獻共計27篇。對27篇文獻的梳理發(fā)現，與新生代農民工市民化顯著相關或影響顯著的因素主要包括四大類：個體因素、家庭因素、經濟因素與制度因素，其中個體因素包括人口學特征、人力資本、心理因素與社會資本；家庭因素包括家庭人口撫養(yǎng)比、家庭經濟狀況、子女狀況、家庭土地狀況等；經濟因素包括收入、住房、工作時間、工作單位性質、失業(yè)狀況與城鄉(xiāng)收入差距等；制度因素包括購買社會保險狀況、簽訂勞動合同狀況、土地處置方式與城市戶籍等。除人口學特征外，顯著影響新生代農民工市民化或與新生代農民工市民化相關的人力資本、心理因素、社會資本、家庭因素、經濟因素與制度因素出現的頻數依次為21、11、12、7、15與13。由此可見，現有新生代農民工市民化影響因素研究主要關注人力資本、經濟因素、制度因素與社會資本。

新生代農民工市民化解釋視角與上一代農民工市民化解釋視角相比，雖然均關注制度因素與社會資本（網絡）因素，但最重要的視角不同。對上一代農民工市民化的解釋更多關注宏觀因素，如制度因素與社會的現代化進程，尤其是制度因素，新生代農民工市民化解釋視角更關注微觀因素，如人力資本與以個體就業(yè)、收入和住房為主的經濟因素，尤其是人力資本，從派生視角轉變?yōu)樽钪饕囊暯?。因此，從上一代農民工市民化解釋視角到新生代農民工市民化解釋視角，最顯著的變化是從關注制度因素轉向關注人力資本因素。

二、農民工市民化解釋視角代際變遷的緣由

近年來，與農民工市民化密切相關的各項制度在立法層面不斷完善，雖然制度落實效果還有待提升，但對農民工市民化的影響方向均從制約轉向促進。在此背景下，制度對新生代農民工市民化的制約作用逐漸式微，影響方向將逐漸發(fā)生質的變化，在闡釋新生代農民工市民化時，對制度的關注程度降低。經濟社會發(fā)展對市民化的新要求與新生代農民工的新需求均指向人力資本，故對新生代農民工市民化的闡釋將人力資本視為最主要的視角。

（一）相關制度變遷使其對農民工市民化的影響方向發(fā)生改變

農民工工作生活在城市，逐漸獲得與城市居民相同的權利，由農民工轉變?yōu)槭忻瘢@一過程主要受到戶籍制度、城市基本公共服務供給制度、社會保險制度與農村土地制度的影響。

隨著戶籍制度改革的深入，戶籍制度對農民工市民化的阻礙作用逐漸弱化，并開始對市民化產生促進作用。20世紀50年代末期確立的二元戶籍管理制度在80年代開始改革，從1984年至今，針對農民工的戶籍管理從暫住證到居住證，從不能享受城市基本公共服務到可以享受城市基本公共服務，從落戶集鎮(zhèn)到可以有條件落戶到任何城市，其對農民工市民化的制約愈來愈小。農民工市民化以就業(yè)為前提，以戶籍對就業(yè)的影響為例，楊桂宏、熊熠（2014）的實證研究顯示，在次級勞動力市場上，不同戶籍的勞動力的就業(yè)機會差異不明顯。[2]未來，隨著居住證制度的實施與新型戶籍制度的建立，戶籍制度對農民工市民化的影響將從制約轉向促進，從推力轉變?yōu)槔Α?/p>

農民工城市基本公共服務供給主要以居住證為載體，該城市基本公共服務供給制度使農民工與市民可享受的城市基本公共服務差異日益縮小。農民工市民化實現的重要標志是農民工與市民權益的均等化，城市基本公共服務均等化是當前農民工與市民權利均等化的重要體現。根據《居住證暫行條例》，以居住證為載體，農民工流入地向農民工提供包括義務教育、基本公共就業(yè)服務、基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務與法律援助和其他法律服務等城市基本公共服務。公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，有合法穩(wěn)定就業(yè)，或有合法穩(wěn)定住所、亦或連續(xù)就讀即可申領居住證。相當部分的農民工均可申領居住證，由此可享受部分城市基本公共服務。根據《居住證暫行條例》，基本公共服務中的住房保障目前未與居住證掛鉤，但多地擴大了居住證的含金量，將住房保障與居住證掛鉤。例如，山西省的居住證持有者可享受居住地人民政府規(guī)定的住房保障，江西省的居住證持有者可在符合條件的情況下申請公共租賃房。[3]

目前農民工的社會保險參保率雖然偏低，但隨著相關制度的日益完善，參保率將不斷上升，可為農民工市民化提供保障。在社會保險的5大險種中，較早將農民工納入參保對象的是工傷保險，緊隨其后是醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險。在失業(yè)保險方面，1999年1月22日實行的《失業(yè)保險條例》將農民合同制工人納入失業(yè)保險參保對象，但并非真正意義上的參加失業(yè)保險，目前，已有個別省份進行失業(yè)保險改革，將農民工納入真正意義的失業(yè)保險中，廣東省是失業(yè)保險改革中的先行者。2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》已從立法層面將農民工納入生育保險。在實踐中，農民工參加各類社會保險險種的比例均呈增加之勢。根據國家統(tǒng)計局的“農民工監(jiān)測調查”數據，從2011年到2014年，農民工工傷保險的參保率從23.9%上升到26.2%，醫(yī)療保險的參保率從167%上升到17.6%，養(yǎng)老保險的參保率從139%上升到16.7%，失業(yè)保險的參保率由8%上升到105%，生育保險的參保率從56%上升到78%。

農村土地制度正在向為農民工市民化提供支持的方向變革，當前農村土地占有權雖然比較明確，但未來控制權存在不確定性；使用權比較明確，但管制嚴格；農地流轉收益市場化程度偏低，農地非農化增值收益分配比較模糊，剩余收益分配規(guī)則不確定；處分權極其有限，只能流轉；發(fā)展權采取國有模式，國家管控土地用途[4]。上述農村土地產權制度的不足弱化了土地的財產功能與未來收益功能，減少了土地對農民工市民化的財力支持。在新型城鎮(zhèn)化背景下，農民工、學者等相關群體對現行農村土地制度改革的呼聲越來越高，無論是國家層面，還是地方政府層面，正在順應這一呼聲，對農村土地制度進行改革。2014年7月24日，國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求完善農村產權制度，建立農村產權流轉交易市場，堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業(yè)轉移人口有序流轉土地承包經營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。湖南省2016年4月6日出臺的《湖南省人民政府辦公廳關于積極化解商品房庫存促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》指出對自愿退出宅基地并還耕、還林的農民工和農民，進城購買商品住房（含二手住房）的，按照其退出合法宅基地的面積以及房屋折舊價值，可由所在地人民政府給予一次性購房獎勵。進城購房農民的集體經濟組織成員身份不變，原土地承包經營權和集體經濟組織收益權不變。該規(guī)定很好地將農民工的土地權益與市民化進程聯系起來，使農村土地制度改革向有利于農民工市民化的方向發(fā)展。

（二）新常態(tài)提升市民化對農民工人力資本的要求

新常態(tài)是對我國當前與未來經濟社會發(fā)展形勢的高度概括，新常態(tài)下，市民化對市民化主體——農民工提出更高的人力資本要求。當前，農民工市民化中的權益均等化將以居住證為載體，申領居住證的條件是在流入地居住半年以上，且有合法穩(wěn)定就業(yè)，或有合法穩(wěn)定住所，或連續(xù)就讀。對新生代農民工而言，不管是實現合法穩(wěn)定就業(yè)，還是擁有合法穩(wěn)定住所，其前提均是個體擁有的勞動能力與經濟社會發(fā)展的要求相匹配。在我國進入新常態(tài)的背景下，經濟增長方式由粗放型增長轉向集約型增長，創(chuàng)新成為經濟增長的重要動力。同時，職業(yè)結構白領化，白領類崗位在所有崗位與新增崗位中的比重將不斷上升。經濟增長方式的轉變與職業(yè)結構的變遷對經濟活動主體的人力資本提出了更高要求。故農民工要實現市民化，必須不斷提升人力資本水平，適應經濟增長方式與職業(yè)結構的變遷。當前與未來，農民工市民化的重點群體是新生代農民工，新生代農民工市民化研究必將回應經濟社會發(fā)展變遷的要求，在新生代農民工市民化解釋研究中，更加關注人力資本的作用。

（三）新生代農民工對人力資本存在更強烈的需求

對不同群體的農民工市民化進行闡釋時，除考慮農民工市民化面臨的宏觀背景外，還應考察研究對象本身的變化，即不同代際農民工的需求差異。新生代農民工與整體農民工相比，因上一代農民工外出務工與宏觀經濟發(fā)展，家庭經濟條件大為改善，為新生代農民工成長提供了更好的物質條件，導致新生代農民工在人口學特征、外出動機方面與上一代農民工存在顯著差異。劉林平、王茁（2013）借助長三角、珠三角大規(guī)模（n=4152）的農民工調查發(fā)現，新生代農民工在人口學特征方面表現出受教育程度更高、平均年齡較小、婚姻狀況以未婚為主、務工經歷更少的特點；在外出動機方面，新生代農民工發(fā)展型動機（學技術、長見識、創(chuàng)業(yè)）更突出，生存型動機弱化。[5]動機是未被滿足的需要，新生代農民工對技術、見識等人力資本具有更強烈的需求。在新生代農民工市民化解釋研究中，應回應新生代農民工這一新特征與新需求。

三、新生代農民工市民化人力資本解釋視角的不足與未來走向

新生代農民工市民化影響因素研究及時地回應了社會發(fā)展的需求，但是，在從人力資本視角解釋新生代農民工市民化時，對人力資本界定過窄，部分研究混淆了人力資本與人力資本投資，制約了人力資本對新生代農民工市民化的解釋力。

在新生代農民工市民化影響因素研究中，相關文獻主要使用教育、技能、經驗、職業(yè)流動、培訓等測量人力資本。這一測量存在兩個問題，一方面，未能全面測量人力資本的內涵，即測量的內容效度不高。學術界對人力資本的界定的抽象程度經歷了從高到低再從低到高的變化。亞當·斯密在《國富論》中初步提出了人力資本概念，即“學到的有用才能”[6]4；人力資本理論的開創(chuàng)者舒爾茨認為人力資本是體現在個體身上的知識、技能、經驗和熟練程度等[6]20，與亞當·斯密的界定相比，舒爾茨對人力資本的定義更具體。20世紀80年代和90年代，人力資本理論向以構建技術進步內生化增長模型為中心的方向發(fā)展，將人力資本納入增長模型中，人力資本的界定進一步具體化，例如羅默使用專業(yè)化知識代表人力資本[6]200，盧卡斯使用技能測量人力資本。[6]202進入21世紀以來，隨著心理學的發(fā)展，能力研究取得豐碩成果，對人力資本的測量又轉向抽象化，向以能力為核心的新人力資本理論發(fā)展，即由認知能力與非認知能力組成的能力是構成人力資本的核心要素。[7]人力資本界定與構成要素的變遷并未及時地反映在新生代農民工市民化解釋研究中，現有相關研究在測量新生代農民工人力資本時，并未反映人力資本的核心要素——能力。但現有研究表明，能力是實現市民化的重要保障。[8]另一方面，部分研究使用人力資本投資手段如培訓、職業(yè)流動測量人力資本，混淆了人力資本與人力資本投資。人力資本是人力資本投資的結果，人力資本投資是形成人力資本的途徑。通過職業(yè)流動，獲得經驗；通過培訓，獲得技能，職業(yè)流動與培訓是人力資本投資的手段，經驗與技能是人力資本。在新生代農民工市民化解釋研究中，過窄的人力資本界定與混淆人力資本和人資本投資將在一定程度上降低人力資本對新生代農民工市民化的解釋力。

在未來新生代農民工市民化解釋研究中，因宏觀壞境的變遷與研究對象的特征，仍應堅持人力資本視角，但應克服現有研究的不足。在界定人力資本時，應以新人力資本理論為指導，將能力納入人力資本的構成要素中。能力與完成任務有關，應結合新生代農民工的職業(yè)特性與市民化要求進行能力的測量。同時，還應區(qū)分人力資本與人力資本投資，明確人力資本各構成要素的形成機理與要素間的關系，探究人力資本構成要素與新生代農民工市民化的關系，析出顯著影響新生代農民工市民化的人力資本構成要素，構建促進新生代農民工市民化發(fā)展的人力資本投資體系。

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