農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的障礙與對策研究

尹超 陸瓊 夏蓮

摘要在當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市尚在試點工作中的背景下，通過對集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策進行詳細的梳理分析，總結程序上存在的法律、市場、監(jiān)管、收益分配等各方面阻礙。在深入探究了南海、蕪湖、重慶、廣東等幾大入市模式特點與經(jīng)驗的基礎上，著手于改良農(nóng)民集體主體制度、完善相關法律體制、規(guī)范交易程序、解決其與國有城市建設用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突，制定合理的利益共享分配機制等多方面，進而提出有效政策建議。

關鍵詞集體經(jīng)營性建設用地；入市；障礙及對策

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）23-0190-03

Study on the Barriers and Countermeasures of Rural Collective Construction Land Entering the Market

YIN Chao，LU Qiong，XIA Lian

（School of Law and Politics， Anhui Jianzhu University， Hefei， Anhui 230601）

AbstractUnder the background of the rural collective construction land market is still in the pilot work， collective construction land transfer laws and policies were carefully combed and analyzed， and procedural barriers to the law， the market， regulation， income distribution， etc. were summarized. On the basis of exploring the characteristics and experience of several big market models， such as Nanhai， Wuhu， Chongqing and Guangdong， it should embark on improve the collective system of farmers， improve the relevant legal system， standardize the transaction procedures， and solve the conflict with the stateowned urban construction land and the scope of rural land acquisition， and formulate reasonable benefit sharing and distribution mechanism and so on.

Key wordsCollectively operated land for construction；Market entry；Obstacles and countermeasures

基金項目安徽省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級立項項目（201610878184）。

作者簡介尹超（1995—），男，安徽合肥人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2017-06-15

我國市場經(jīng)濟快速增長，城市化進程不斷加快，隨之帶來了城市人口高峰、工業(yè)化高峰與新型城鎮(zhèn)化高峰等綜合性巨大壓力，眾多工業(yè)城市面臨著土地資源緊缺與城市發(fā)展之間的尖銳矛盾。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是我國建設用地的重要組成部分，城市工業(yè)化發(fā)展讓農(nóng)村流出大量勞動力，形成的新型經(jīng)濟社會結構使得巨大的農(nóng)村集體建設用地資源被閑置，農(nóng)民財產(chǎn)價值在閑置中貶損。由于長期土地制度的二元化發(fā)展模式，農(nóng)村集體建設用地利用低效，其自身的巨大潛力尚未能被發(fā)掘出來，城市化進程中建設用地供給的問題急切需要借助農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)來解決。長期以來，以征收為流轉(zhuǎn)形式的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)不僅無法實現(xiàn)土地真正價值，且在一定程度上使農(nóng)民利益受損，農(nóng)民不愿支持集體建設用地入市，地方政府及個別村組織尋租現(xiàn)象普遍，征地程序的不規(guī)范與監(jiān)督機制的不健全都說明現(xiàn)在的農(nóng)村集體建設用地交易市場還不是很成熟。

目前農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市探索就是為了解決土地制度的二元化發(fā)展模式，盤活農(nóng)村存量建設用地資源，稀釋城市日益緊張的建設用地需求，改善農(nóng)村現(xiàn)有征地制度帶來的收益分配不均現(xiàn)象，維護集體農(nóng)民的土地所有權利。

1入市意義

1.1降低工業(yè)化、城市化成本，加快經(jīng)濟發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，通過公開的交易市場，運用嚴格的交易程序和政府機制對地價直接調(diào)控，減少了政府的尋租行為，得到相對靈活與便宜透明的集體建設用地價格，從而降低城市化、工業(yè)化成本，推動各地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。

1.2盤活存量土地資源，減少農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化農(nóng)村集體建設用地資源配置

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，一方面減少了大量農(nóng)村集體土地的閑置荒蕪，另一方面通過整理農(nóng)村廢棄宅基地等建設用地，盤活存量土地資源，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地的最優(yōu)化資源配置與節(jié)約集約利用[1]。

1.3增加農(nóng)民收入，推動集體土地上附著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

與征收土地的方式相比，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市讓農(nóng)民獲取土地收益的比重大幅增加，農(nóng)民的收益增加，且建設用地的持續(xù)收益也保障了農(nóng)民的利益。同時，農(nóng)村建設用地以多種方式進入市場，使農(nóng)村集體土地上的附著產(chǎn)業(yè)、建筑形態(tài)多樣化，為農(nóng)村發(fā)展注入巨大動力[2]，推動新型城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2政策梳理

2.1政府嚴格控制階段

建國初期，國家將大部分土地分配到農(nóng)民手中并嚴格管控其用途，未考慮到當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平與經(jīng)濟條件基礎，違背了生產(chǎn)關系必須要適應生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，造成了較長時間的生產(chǎn)力低下和經(jīng)濟發(fā)展水平落后的局面。改革開放以后，日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾使得人民沖破制度的束縛，解放并發(fā)展生產(chǎn)力，繼而拉開了中國社會主義市場經(jīng)濟大幕。鑒于當時的經(jīng)濟發(fā)展水平，國有建設用地開發(fā)的土地后備資源嚴重不足，在土地流轉(zhuǎn)方面，國家只是允許個人承包集體土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴禁各類租賃、買賣集體土地的行為，對土地的其他用途嚴格管控。當時的農(nóng)村集體建設用地概念的界定范圍僅停留在宅基地以及生產(chǎn)隊建造相關設施的公共用地。

真正意義上的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市概念最早出現(xiàn)在1986年頒布的《土地管理法》，雖然法規(guī)中明確禁止農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、出租等行為，但是法規(guī)特例破產(chǎn)、兼并等情形除外，這一途徑讓土地轉(zhuǎn)讓者有空可乘，為后期在廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)漸漸出現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)地方性的“隱形市場”開了先河[3]?！吨腥A人民共和國憲法修正案》于1988年增加了“土地使用權可以按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條文，為農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)奠定了一定的法律基礎。緊接著在1992年，國務院明確提出“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”，政府一步步開始放松政策法規(guī)，計劃將部分集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地來提升土地的利用效率，使得集體土地流轉(zhuǎn)在法律上正式得到認可。

2.2政府鼓勵部分試點階段

2003年《中共中央國務院關于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中提出“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設用地流轉(zhuǎn)等形式，合理解決用地問題”，國家開始突破集體建設用地入市限制，打開了一個入市缺口，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了降低工業(yè)成本開始進駐集體建設用地，國家政策的寬松提高了部分地區(qū)的農(nóng)民收入，也優(yōu)化了土地資源的配置。2004年在《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》文件中，國家首次正式提出農(nóng)村集體建設用地可以依法入市，指出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉(zhuǎn)”。此項政策填補了國內(nèi)農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)的制度空白，自此一個新的有序市場體系漸漸開始形成，國有建設用地和集體建設用地流轉(zhuǎn)都重新面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。2005年《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》文件出臺后，成都、浙江等地試點緊跟國家政策，大力推進“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤”政策[4]，同時期的中國，正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的階段，對土地的需求異常龐大，國家在此時推進國有建設用地和集體建設用地增減掛鉤政策，利用集體建設用地平衡國有建設用地的供應缺口，以盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置。

短短幾年內(nèi)，面對建設用地緊缺與農(nóng)民土地征收帶來的利益受損這兩座大山，國家陸續(xù)出臺相關政策，放松農(nóng)村集體建設用地入市要求，鼓勵部分試點在符合法律規(guī)定的前提下，有序地將農(nóng)村集體建設用地投入土地市場流轉(zhuǎn)，緩和緊張的用地需求。

2.3政府放開探索階段

2007年中共十七大提出“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場”。2008年十七屆三中全會進一步明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，國家將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地作為發(fā)展要素投入土地市場。2013年習近平總書記強調(diào)“加快形成全國統(tǒng)一開放競爭有序的市場體系，提高資源配置效率”，集體建設用地入市是發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎，是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，正式從中央層面認可并鼓勵集體經(jīng)營性建設用地同國有城鎮(zhèn)土地一樣享有統(tǒng)一市場，可直接進入市場。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段，而集體經(jīng)營性建設用地入市改革是土地改革的關鍵。2015年7月，全國33個入市試點區(qū)域改革方案獲批，集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點全面啟動。

雖然部分試點已有一些集體建設用地入市成功案例，但是農(nóng)村集體建設用地入市仍存在較多漏洞，整個入市市場還不夠成熟，因此，在政府放開探索階段，國家和地方都在相關政策方面不斷完善，全面啟動全國試點工作的進行。

3模式到經(jīng)驗

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，在不斷的理論創(chuàng)新與實踐探索中，各地方試點形成了探索實驗尋求最佳建設用地要素流動方式的很多模式。該研究選取了4個比較有參考價值的建設用地流轉(zhuǎn)模式：南海模式、蕪湖模式、重慶模式、廣東模式，詳細分析這些試點模式的特點、具體操作內(nèi)容，模式下政府與市場的關系及收益分配。

對比分析南海模式和蕪湖模式的特點：這2種模式下，政府與市場的主導關系有很大差別。政府與市場的關系在很大程度上決定著集體建設用地流轉(zhuǎn)中的市場交易價格調(diào)控、資源配置、土地流轉(zhuǎn)收益分配及農(nóng)民利益保障等問題。南海模式是以市場為主導，地方政府推動型土地股份制模式，政府減少對產(chǎn)權和收益的干預，讓流轉(zhuǎn)收入集中在集體內(nèi)部，讓農(nóng)民直接獲得土地資本收益與增值收益，充分分享集體建設用地流轉(zhuǎn)帶來的利益，形成了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的基本政策框架[5]，但由于市場本身的缺陷，存在著股民對管理者的監(jiān)督難問題；政權機構和集體經(jīng)濟組織因規(guī)模大而消耗大[6]，集體資產(chǎn)使用管理存在隱患等。蕪湖模式則是以國家政府為主導，政府計劃管理、控制集體經(jīng)營性建設用地入市總量，主導規(guī)劃，嚴格控制土地交易價格，在市場中處于權利和收益的最高地位。蕪湖模式下地方政府對土地交易太過干預，地方政府與村委會收益頗多，農(nóng)民處于“無權”的被動地位，在收益分配上處于不利地位。實際上這樣的入市模式未能徹底實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的市場化。但是，蕪湖模式下，土地所有權一直歸村集體所有，不發(fā)生變化，由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、流轉(zhuǎn)，真正意義上實現(xiàn)了國有與集體經(jīng)營性建設用地的同權同價，同一市場，統(tǒng)一管理。政府充分發(fā)揮中介作用，為集體建設用地入市提供市場、創(chuàng)造條件，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)過程中的流轉(zhuǎn)價格、方式、程序及收益分配，實現(xiàn)交易市場的規(guī)范化。除外，政府編制規(guī)劃下的流轉(zhuǎn)對集體經(jīng)營性建設用地入市界限明確，加強了對耕地的保護。

重慶地票制度下的區(qū)域發(fā)展模式突破了農(nóng)村建設用地難以流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設的法律問題，轉(zhuǎn)化思維，通過激勵相應的市場機制，將各類建設用地（包括整治規(guī)劃后的節(jié)余宅基地）復墾驗收后指標票據(jù)化，向社會公開競購，實行跨地區(qū)遠距離交易，對于高效配置農(nóng)村集體建設用地具有較強的現(xiàn)實意義：①地票交易制度通過“先占后補”方式，有效保護耕地數(shù)量；②建設用地復墾后指標票據(jù)化，在市場中公開透明交易，充分保障農(nóng)民利益；③交易市場輻射范圍廣，提升了偏遠農(nóng)村的建設用地價值；④優(yōu)化農(nóng)用地與建設用地空間布局；⑤減少農(nóng)村閑置地浪費，拉動城市內(nèi)需，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地配置。當然，重慶地票模式摸索實踐中也存在一些問題與不足。首先，農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權不明確，無法作為地票指標流入市場；其次，農(nóng)民對宅基地的傳統(tǒng)觀念與宅基地對農(nóng)民的重要保障作用影響著人們響應地票交易的積極性，會給地票模式的農(nóng)村集體建設用地市場建立帶來阻礙；最后，地票交易模式的不成熟體制很難保證地票所對應的復墾耕地質(zhì)量，對我國耕地保護造成一定程度的威脅。

廣東省在農(nóng)村集體建設用地入市模式探索中，2003年政府鼓勵農(nóng)村集體建設用地使用權依法流轉(zhuǎn)，隨后在2005年伴隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》的出臺，廣東省內(nèi)的集體建設用地漸漸可以直接進入市場交易，與國有土地“同地、同價、同權”，并強調(diào)收益分配應側重農(nóng)民，當時在珠三角地區(qū)，超半數(shù)農(nóng)村集體建設用地已流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地首次得到直接入市、同權同價的法律承認，從此打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)問題[7]。廣東模式下的集體建設用地直接入市，實現(xiàn)與國有土地共同享有“同權、同價、同地”，保護了農(nóng)民集體在土地開發(fā)中的合法權益，消除征地腐敗，同時明確了村集體及村委會對于集體建設用地的產(chǎn)權及收益分配的主體地位。然而，集體建設用地自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)所造成土地流失、政府管理失控、集體建設用地收益分配關系混亂與耕地保護受到?jīng)_擊，這些瓶頸在廣東模式的實踐過程中亟待解決。

4障礙總結分析

4.1流轉(zhuǎn)土地權屬問題急需解決，流轉(zhuǎn)規(guī)模與數(shù)量不足

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的土地確權工作在部分試點地區(qū)進行得不夠充分，閑置存量建設用地產(chǎn)權的歷史遺留問題和村集體之間權屬爭奪矛盾等權屬問題仍然存在，土地確權工作是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設土地市場的基礎，流轉(zhuǎn)土地的權屬問題急需解決。

集體經(jīng)營性建設用地的劃分范圍為符合規(guī)劃和用途管制以及不屬于農(nóng)村公共利益建設用地，此界定范圍讓集體建設用地的開發(fā)范圍局限在權益合法化的界限內(nèi)，由于不敢突破常理對其他存量閑置土地進行開發(fā)，使得很多地區(qū)建設用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模得不到擴大。此外，在實際開發(fā)過程中，由于集體建設土地較為分散，且周邊多為耕地，整治難度大，所獲得的符合流轉(zhuǎn)需求的建設用地數(shù)量較少。

4.2土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府與農(nóng)村集體間的利益分配問題

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，地方政府與農(nóng)村集體間的利益合理分配與農(nóng)民利益不受損的保障問題，都是入市過程中需認真對待的一大難題。如果沒有合理的土地收益分配制度與后期政府的強力監(jiān)督，可能會出現(xiàn)政府收益過少不愿支持、村集體代表尋租行為及侵奪農(nóng)民利益、集體內(nèi)部各成員分配不均的問題，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后的土地共享收益與永久收益也需要完善的制度保障，否則可能會降低農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的積極性與入市工作配合度，導致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市進程減緩。

4.3集體經(jīng)營性建設用地入市運行機制沒有規(guī)范化

集體經(jīng)營性建設用地入市已經(jīng)在各地廣泛開展，雖然各地區(qū)都已經(jīng)開辟了自身的入市道路，但是由于缺乏規(guī)范的政策指導，各地入市的土地對象和入市機制均沒有統(tǒng)一的規(guī)范。在參與入市的過程中，有些區(qū)域在前期的整理與開發(fā)中，違反國家的基本農(nóng)田保護政策與相關土地利用用途及土地利用規(guī)劃；有些試點地區(qū)的土地并未做到與國有建設土地同權同價進入市場；有些僅通過簡單的企業(yè)與集體經(jīng)濟組織簽訂使用合同后交付使用權租金的方式進行土地流轉(zhuǎn)交易，缺少嚴格的程序。要避免這些不規(guī)范行為的產(chǎn)生，就必須在土地流轉(zhuǎn)政策的推進中摸索出一條符合中國農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)的特色運行機制，以加快形成合理完善的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場。

4.4入市的風險控制及后續(xù)開發(fā)中的矛盾凸顯

目前在多地推行集體建設用地入市方面還存在許多不確定性的因素，在實際交易過程與各試點案例中，土地的確權問題引發(fā)集體內(nèi)農(nóng)民的糾紛、缺乏完善的收益分配體制導致的收益分配不均問題、與國有城市建設用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突、小產(chǎn)權房的爭議與根治解決、稅收管理以及社會保障方面仍存在較多的未知性，有些由此引發(fā)的風險也潛藏在部分試點集體土地的開發(fā)利用中，有些問題已經(jīng)凸顯出來甚至影響到集體建設用地入市后的開發(fā)。這需要企業(yè)、政府、集體個人三方進行商議，對涉及的土地權屬以及收益分配問題交換意見，秉持著讓農(nóng)民收獲最大利益的原則，有序地進行集體土地開發(fā)，穩(wěn)步推進我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。

安徽農(nóng)業(yè)科學2017年

5政策建議

（1）明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革。激活農(nóng)村建設用地市場的土地要素，深化農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權制度改革是第一步。農(nóng)村閑置宅基地、廢棄地等整理節(jié)余出來的建設用地是否符合規(guī)劃前提，在入市經(jīng)營性建設用地范圍之內(nèi)，并無政策或法律界定相關概念。改革新方向必定要朝著劃定建設用地規(guī)劃范圍、確定集體土地產(chǎn)權發(fā)展，解決其與國有城市建設用地及農(nóng)村征地范圍的矛盾沖突，為后續(xù)存量建設用地的開發(fā)、農(nóng)民集體收益分配提供合理的參考依據(jù)。

（2）完善土地整治制度，鼓勵整治開發(fā)等節(jié)約出的集體建設用地以直接參與土地市場、入股等多種形式進入市場，結合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化，順應人們返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮，大力發(fā)展農(nóng)村電商、休閑農(nóng)業(yè)、旅游養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，使集體土地上的建筑形態(tài)更加豐富多樣，增加農(nóng)民收入，為美好農(nóng)村建設注入巨大動力。

（3）規(guī)范交易程序，為集體建設用地在土地市場中有序流轉(zhuǎn)提供有力保障。在建設用地流轉(zhuǎn)試運行初期，必須要結合建設用地的集體共有產(chǎn)權、流轉(zhuǎn)形式多樣等特性制訂一套相對應的交易程序。集體經(jīng)營性建設用地的申請、批準、簽約、公證及登記等每一步都需要符合一定的程序，且交易的規(guī)范性離不開土地管理部門的有效監(jiān)督和引導。

（4）健全合理的利益共享分配機制，保護農(nóng)民、集體、國家合法利益，實現(xiàn)三方共贏。對收益分配體系及稅收制度等方面深入展開研究，

致力于完善現(xiàn)有的利益分配機制、建立利益糾紛調(diào)解機制，制定合理的決策，持續(xù)集體中農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，讓政府通過稅收體制收回增值利益，以平衡限縮征地范圍帶來的收益下降，在農(nóng)民集體獲益的同時，緩解城市建設用地的利用壓力，讓土地利用更合理化。

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