環(huán)境公益訴訟中損害賠償金制度探析

摘要分析了我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量激增、涉案范圍擴(kuò)大的背景，總結(jié)了我國目前的環(huán)境公益訴訟損害賠償制度存在的賠償金歸屬不明、賠償計算標(biāo)準(zhǔn)不清、監(jiān)督使用管理缺失等問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以明確賠償金的歸屬和賠償計算標(biāo)準(zhǔn)以及完善監(jiān)督管理機(jī)制3個方面為重點，構(gòu)建我國的環(huán)境損害賠償金制度。

關(guān)鍵詞環(huán)境公益訴訟；損害賠償金；歸屬；標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)管

中圖分類號D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A文章編號0517-6611（2017）23-0256-03

Study on the System of Compensation for Damages in Environmental Public Interest Litigation

WAN Kefei

（College of Humanity and Law， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150036）

AbstractThe background which the number of environmental public interest litigation cases in our country has increased sharply and the scope of the case has expanded was analyzed. The problems existing in the system of compensation for environmental public interest litigation in China were summarized， such as the ownership of the compensation was unclear， the standard of compensation calculation was unclear， and the supervision and management were not enough. It was thought that it was important to make clear the standard of compensation and calculation of compensation and perfect the supervision and management mechanism， in order to construct the system of environmental damage compensation in our country.

Key wordsEnvironmental public interest litigation；Damages；Ownership；Standard；Supervision

作者簡介萬珂菲（1996—），女，安徽合肥人，本科生，專業(yè)：環(huán)境法、民商法。

收稿日期2017-04-20

環(huán)境問題日益成為社會關(guān)注的焦點，環(huán)境公益訴訟制度在我國建立后更是成為學(xué)者爭相研究的課題。而環(huán)境公益訴訟中的損害賠償金問題卻尚未完全明確。實踐中，環(huán)境損害賠償金的處理方法有支付至環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶、存放政府財政或上繳國庫、交由環(huán)保局或林業(yè)局等，處理方法不一，也體現(xiàn)了目前環(huán)境損害賠償金存在賠償金歸屬不明、賠償計算標(biāo)準(zhǔn)不清及監(jiān)督使用管理缺失的問題。因此，應(yīng)當(dāng)明確賠償金歸屬于社會公眾，同時借鑒美國的重建成本法建立賠償基金制度，以完善我國環(huán)境公益訴訟中損害賠償金制度。

關(guān)于環(huán)境損害的概念，學(xué)術(shù)界主要有兩種學(xué)說，即廣義說和狹義說。廣義說認(rèn)為，環(huán)境損害不僅包含環(huán)境本身遭受的損害，還包括因環(huán)境損害導(dǎo)致的人身、財產(chǎn)以及精神方面的損害。狹義說認(rèn)為，環(huán)境損害僅僅是指生態(tài)環(huán)境自身因污染、破壞造成的大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[1]。環(huán)境公益訴訟是指，當(dāng)公共生態(tài)環(huán)境發(fā)生了實際的損害，抑或是發(fā)生損害危險之虞時，法律規(guī)定的訴訟主體能夠以自己的名義提起訴訟的制度[2]。 同時，在環(huán)境公益訴訟中原告可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求[3]。因此，狹義說更契合環(huán)境公益訴訟中對環(huán)境損害的界定。

損害賠償是指在生態(tài)環(huán)境遭受破壞后對破壞主體實施的一種懲罰，是要求其賠償損失并用于恢復(fù)生態(tài)治理的一種訴訟請求。損害賠償金即為這種訴訟請求的最終貨幣化表現(xiàn)，通過這種事后的賠償金救濟(jì)方式，旨在更好地恢復(fù)被破壞的生態(tài)，還利于環(huán)境。

1現(xiàn)狀和問題分析

1.1現(xiàn)狀隨著《民事訴訟法》和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的出臺，環(huán)境公益訴訟的主體資格及范圍等問題得到了明確，但是關(guān)于環(huán)境損害賠償金的使用及管理問題卻少有涉及。因此，在實踐中，各地對于環(huán)境賠償金使用及管理的處理方法也并不一致。

1.1.1環(huán)境損害賠償金支付至環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶。目前，在環(huán)境公益訴訟中，損害賠償金的去處最多的就是環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶。

2015年12月18日中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱中國綠發(fā)會）將卜憲果、卜憲全、卜宣傳3人告上法庭，其主張稱，被告在江蘇省豐縣常店鎮(zhèn)卜老家村從事酸洗、電鍍加工，將產(chǎn)生的廢水130余t直接排放至院外集水坑內(nèi)，造成嚴(yán)重污染。最終法院依據(jù)相關(guān)法條判令，被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用共176 800元，該款支付至徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶[4]。

2015年12月28日，另一案在江蘇省引起轟動。被告鴻順公司私自向連通京杭運河的蘇北堤河排放生產(chǎn)廢水，廢水的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等污染物指標(biāo)均超標(biāo)。因此，徐州市人民檢察院作為公益訴訟人向徐州市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求判令鴻順公司恢復(fù)被污染損害的河水質(zhì)量，并賠償生態(tài)環(huán)境在恢復(fù)期間的服務(wù)功能損失費用；如果鴻順公司無法恢復(fù)原狀，請求判令其以2 600 t廢水的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用26.91萬元為基準(zhǔn)，以該基準(zhǔn)的3～5倍承擔(dān)損害賠償責(zé)任[5]。

該案一審中，法院判決被告鴻順公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及服務(wù)功能損失共105.82萬元。宣判后，被告不服判決，提起上訴。二審駁回上訴，維持了原判。據(jù)悉，該款項支付至徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶中。

1.1.2環(huán)境損害賠償金存放政府財政或上繳國庫。2015年3月25日，中華環(huán)保聯(lián)合會以被告振華公司長期超標(biāo)排放污染物，造成大氣嚴(yán)重污染為由提起公益訴訟，經(jīng)法院審理判定，振華公司賠償因長期超標(biāo)排放污染物造成的環(huán)境損失費用共計2 198.36萬元用于修復(fù)大氣環(huán)境質(zhì)量，賠償款項支付至地方政府財政專戶，同時振華公司在省級以上媒體上公開賠禮道歉等[5]。

2016年7月28日廣州市檢察機(jī)關(guān)提起的首宗民事公益訴訟案件第一次開庭。據(jù)悉，自2012年5月開始，被告張玉山、鄺達(dá)堯在沒有辦理建筑廢棄物處置證的情況下，允許他人向從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)中塘村大石古水塘填埋建筑垃圾和生活垃圾并從中非法收取費用。經(jīng)評估，該地區(qū)地表水生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重?fù)p害，損失達(dá)120萬元，涉案水體恢復(fù)至正常地表水標(biāo)準(zhǔn)至少需要1 250萬元，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。經(jīng)審理，法院判定兩被告共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失費用共計1 050萬元，該款項上繳國庫，用于修復(fù)受損環(huán)境[6]。

1.1.3環(huán)境賠償金交由環(huán)保局。2013年1月30日，車號為號重型罐式半掛車（以下簡稱號罐車）載純苯從新疆駛往山東途中，行駛至彬縣境內(nèi)，在福銀高速彬縣服務(wù)區(qū)休息時，因罐體閥門松動導(dǎo)致純苯泄漏，造成土壤污染，彬縣環(huán)境保護(hù)局據(jù)此將該車掛靠的公司、實際車主陳某及保險公司告上法庭。法院經(jīng)審理認(rèn)為，彬縣環(huán)保局為保護(hù)彬縣生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會公共利益，挽回環(huán)境侵權(quán)行為給社會造成的損失，作為公益訴訟的原告提起環(huán)境民事公益訴訟，主體適格，最終判定被告賠償原告彬縣環(huán)境保護(hù)局各類損失費用共計77.52萬元[7]。據(jù)悉，該費用直接交由環(huán)保局，由環(huán)保局對該項資金做統(tǒng)一安排，用于恢復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境。

1.1.4環(huán)境賠償金交由林業(yè)局。2014年連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學(xué)會提起民事公益訴訟，主張稱黃永華、滕繼能等11人因非法采礦，造成采礦區(qū)及鄰地表層大部分遭受破壞，同時采礦區(qū)內(nèi)部分山體出現(xiàn)崩塌、滑坡、水土流失等生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重破壞的現(xiàn)象，原告請求被告賠償其環(huán)境損害相關(guān)費用。最終法院判定，被告黃永華、滕繼能等11人連帶賠償連城縣莒溪鎮(zhèn)梅村頭村一礦、二礦非法采礦點（稀土）的生態(tài)破壞修復(fù)工程費用235 846.05、397 826.64元，即共計633 672.69元的環(huán)境損害賠償金，法院判賠該款支付至連城縣林業(yè)局林業(yè)恢復(fù)補償專戶中，用于生態(tài)破壞的修復(fù)[8]。

2.2存在問題

2.2.1賠償金歸屬不明。《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定突破了原告必須與案件本身有直接利害關(guān)系的限制，正因為其原告資格具有特殊性，關(guān)于環(huán)境損害賠償金的歸屬問題也一直存在較大爭議。因此，在司法實踐中，法院的實際操作也比較模糊，環(huán)境賠償金有的支付至環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶，有的直接打入環(huán)保局或者林業(yè)局賬戶，還有的上繳國庫或存入政府財政賬戶，其歸屬問題并不明確。

學(xué)界也存在不同看法。韓琴[9]從環(huán)保NGO作為原告的角度出發(fā)，主張環(huán)境公益訴訟所得應(yīng)當(dāng)社會共享，法院將賠償金判入環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶，并不代表其享有所有權(quán)，環(huán)保組織不具有民主性，也不屬于損害直接受害人，環(huán)境損害賠償金的歸屬不應(yīng)是環(huán)保NGO。周晨[10]

認(rèn)為，損害賠償金是出于對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)的目的，受償?shù)膶ο髴?yīng)該是國家。李浩[11]

認(rèn)為，為了救濟(jì)受損害的生態(tài)環(huán)境，環(huán)境公益訴訟制度隨之設(shè)立。該制度設(shè)立的初衷即為救濟(jì)受損的環(huán)境公共利益，那么，訴訟所得的利益就應(yīng)歸于社會公眾，而非歸于國家。

2.2.2賠償計算標(biāo)準(zhǔn)不清。目前關(guān)于環(huán)境損害賠償金的賠償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，實踐中主要依據(jù)的有國家環(huán)保部《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（以下簡稱“評估意見”）和《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》（第 Ⅱ 版）（以下簡稱“推薦辦法”）。

中國綠發(fā)會與卜憲果等3人的環(huán)境污染糾紛一案中，法院依據(jù)的即為上述評估意見和推薦方法，在計算生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用時，采取的為“虛擬治理成本法”（虛擬治理成本是指工業(yè)企業(yè)或污水處理廠治理等量的排放到環(huán)境中的污染物應(yīng)該花費的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積），用被告排放污染物的治理成本乘以違法排污數(shù)量再乘以虛擬治理成本倍數(shù)即為最終的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用總數(shù)。其中，虛擬治理成本倍數(shù)的確定具有不確定性，該案中法院認(rèn)為損害程度較高，將虛擬治理成本倍數(shù)確定為最高值8。虛擬治理成本法是否適用于所有水污染案件，倍數(shù)的確定是否應(yīng)當(dāng)有明確的計算方法等問題值得商榷。同樣，廣州市檢察院與張玉山、鄺達(dá)堯的水污染責(zé)任糾紛一案中，法院也采取了虛擬治理成本法，具體解釋了不采用被告提出的替代等值分析方法的原因，但在虛擬治理成本倍數(shù)的確認(rèn)上直接選擇了3倍的數(shù)值，如何得出，法院并未提及。

2.2.3監(jiān)督使用管理缺失。在民事環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境賠償金的最終使用是環(huán)境公益訴訟的核心要義。然而，在上述司法案例中，在賠償金的使用及管理方面，各地法院并未形成統(tǒng)一的意見。

中國綠發(fā)會與卜憲果等3人的環(huán)境污染糾紛一案中，法院判令被告賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，并將其支付至徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶，但后續(xù)的監(jiān)督使用工作尚未可知。廣州市檢察院訴張玉山、鄺達(dá)堯水一案中，判令賠償金上繳國庫，用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，也并沒有具體的使用恢復(fù)方案。彬縣環(huán)境保護(hù)局訴陳某等人案中，環(huán)保局對賠償金擁有使用權(quán)，用于恢復(fù)受損害的生態(tài)。連城縣林業(yè)局及龍巖市水土保持學(xué)會狀告黃永華等11人案中，林業(yè)局對最終的賠償金進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和使用。正是由于我國對損害賠償金的具體監(jiān)督使用管理沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地的判決出現(xiàn)了不同賠償主體，使用主體也不統(tǒng)一。賠償金最終如何使用，是否能夠真正做到恢復(fù)受損害的生態(tài)，不免讓人提出質(zhì)疑。

3構(gòu)建環(huán)境損害賠償金制度

3.1明確賠償金的歸屬要想明確環(huán)境賠償金的歸屬，首先應(yīng)當(dāng)明確享有環(huán)境利益的主體是誰。環(huán)境利益，即環(huán)境公共利益，《環(huán)保法》第一條：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。第二條：本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。根據(jù)這兩條內(nèi)容，筆者認(rèn)為環(huán)境公共利益即指能夠滿足人類之生存和發(fā)展所需的所有生態(tài)利益的總和。其具有主體的抽象性，由于環(huán)境本身的特殊性，環(huán)境并不屬于某一個人或某一群人，其屬于不特定的社會共同成員；同時環(huán)境利益不具有排他性，其天然的公共性決定了當(dāng)某一主體享有一定范圍內(nèi)的環(huán)境利益時并不能排除他人同時享有該權(quán)利。因此，當(dāng)大氣、水、土壤等某一環(huán)境因素遭受到人為破壞，所有享有該環(huán)境利益的權(quán)利人權(quán)益自然受到削減。在這種前提下，認(rèn)為環(huán)境公共利益應(yīng)當(dāng)為不特定多數(shù)人的利益，環(huán)境損害即是對公共環(huán)境的損害，侵害的法益是環(huán)境公共利益，訴訟利益也應(yīng)當(dāng)歸屬于享有環(huán)境公共利益的社會公眾。

3.2明確賠償計算標(biāo)準(zhǔn)目前，我國對環(huán)境損害賠償金的標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定在最高法的司法解釋中，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定?！备鶕?jù)解釋的相關(guān)內(nèi)容，關(guān)于如何適用并未有具體的規(guī)定，實踐中操作難度大。上文已提及，法院在具體審判實務(wù)中，主要適用的是國家環(huán)保部的評估意見和推薦辦法，主要適用的方法是虛擬治理成本法，但其適用具有局限性，適用范圍不易明確。

借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，我國可以參照美國的自然損害賠償制度中的“重建成本”法，將其作為自然資源損害賠償?shù)幕居嬎惴椒?。重建成本法是指環(huán)境損害賠償金的數(shù)額至少能夠支付受損害生態(tài)環(huán)境的重建、更換或獲得自然資源等價物的費用。此外，在評估受損生態(tài)環(huán)境的價值時，不僅僅考慮到其使用價值，同時考慮其非使用價值，非使用價值是指在自然資源中無法進(jìn)行實際使用的各方面價值總和。非使用價值包括存在價值、選擇使用價值、準(zhǔn)選擇使用價值、遺產(chǎn)價值等[12]。唯有全面綜合地評估受損害的環(huán)境利益，才能明確環(huán)境損害賠償金的數(shù)額，從而推進(jìn)環(huán)境公益訴訟更好地向前發(fā)展。

3.3完善監(jiān)督管理機(jī)制目前在環(huán)境損害賠償金的管理方面并沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定，對環(huán)境損害賠償金的使用和環(huán)境生態(tài)修復(fù)費用的支付形成了一定程度的制約。

據(jù)悉，云南、貴州、重慶3省市已經(jīng)準(zhǔn)備推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度。云南、湖南、重慶、吉林4省市準(zhǔn)備建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度或生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險制度。湖南省還提出了建立系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度[13]。筆者認(rèn)為，建立專門的環(huán)保公益基金制度是較為合理的。建立環(huán)保公益基金制度后，環(huán)境損害賠償金的支付即可直接打入該公益基金賬戶。而對于某些地方，該類案件較少，統(tǒng)一設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)可能存在浪費資源的情況，因此，筆者主張，在這種情況下，因地制宜，該地的政府機(jī)關(guān)可以聯(lián)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織預(yù)先設(shè)立本地的環(huán)保基金，并由專人管理，保障?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，社會大眾對其予以監(jiān)督，環(huán)?；鸸ぷ魅藛T定時定期向社會公開基金款項的具體流向，公眾也可隨時要求公開賬目。對于賬戶可能產(chǎn)生的多余款項，可以用到本地其他的環(huán)境公益訴訟鑒定、評估等工作上。環(huán)境損害賠償金的正確使用和管理是環(huán)境公益訴訟正常發(fā)展的保障，對構(gòu)建環(huán)境損害賠償金制度具有重要意義。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

4結(jié)語

立足環(huán)境公益訴訟案件實際需要，綜合國內(nèi)外立法經(jīng)驗，聽取環(huán)境公益訴訟主體意見和建議，建設(shè)并完善環(huán)境公益訴訟損害賠償金制度，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)并解決目前環(huán)境公益訴訟制度存在的其他問題，是我國環(huán)境公益訴訟制度不斷完善的著力點。環(huán)境公益訴訟制度作為保護(hù)我國公民環(huán)境權(quán)益的重要武器，需在實踐中進(jìn)一步發(fā)展和完善，使其最大程度地發(fā)揮制度設(shè)計的優(yōu)越性，成為我國環(huán)境污染治理的重要法律救濟(jì)途徑，在司法實踐中發(fā)揮更大作用。

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