PPP模式綠色發(fā)展基金的運(yùn)營機(jī)制研究①

徐敏麗 章麗雯

摘 要：作為一個(gè)正在發(fā)展壯大的新興產(chǎn)業(yè)，具有公共服務(wù)屬性的綠色產(chǎn)業(yè)存在著大量的資金需求，而PPP模式下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金正契合綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求。在擴(kuò)展綠色產(chǎn)業(yè)資金融通渠道的基礎(chǔ)上，PPP模式綠色發(fā)展基金致力于幫助構(gòu)建完善的PPP項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)制，支持和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。PPP模式綠色發(fā)展基金作為PPP模式、綠色金融、產(chǎn)業(yè)基金的綜合性金融創(chuàng)新產(chǎn)品，需要進(jìn)行合理的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，建立完善的SPV項(xiàng)目體系。

關(guān)鍵詞：PPP模式 綠色發(fā)展基金 運(yùn)營機(jī)制

中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（b）-163-02

2016年9月，G20杭州峰會(huì)公報(bào)提出：為支持在環(huán)境可持續(xù)前提下的全球發(fā)展，有必要擴(kuò)大綠色投融資。2016年10月，中國人民銀行聯(lián)合七部委提出《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》作為引導(dǎo)綠色金融發(fā)展的重要政策文件，提出設(shè)立綠色發(fā)展基金，通過政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式動(dòng)員社會(huì)資本參與綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)多元化融資，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，給綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要保障。PPP模式綠色發(fā)展基金作為應(yīng)運(yùn)而生的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，無疑會(huì)成為現(xiàn)代城市化綠色轉(zhuǎn)型的重要投融資工具，對PPP綠色產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營起到支持和促進(jìn)作用。

1 概念界定

我國財(cái)政部定義PPP是政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在PPP模式下，由政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品及服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等基本工作，最后通過使用者付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等收入讓社會(huì)獲得合理投資回報(bào)。作為政府和社會(huì)資本合作模式，PPP模式的創(chuàng)新之處在于打破了政府財(cái)政在公共產(chǎn)品及服務(wù)支出上的困境，有利于充分調(diào)動(dòng)市場力量，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用，能夠大大提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。PPP模式的本質(zhì)就在于尋找政府、社會(huì)資本、公眾利益之間的平衡點(diǎn)，讓政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，最終達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)。

2 PPP模式綠色發(fā)展基金的設(shè)計(jì)框架

2.1 PPP模式綠色發(fā)展基金的發(fā)起形式

PPP模式綠色發(fā)展基金作為產(chǎn)業(yè)基金的一種，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基金的基本框架上進(jìn)行了一定的適應(yīng)性改變。其設(shè)立的形式主要分為三種，分別是公司型、有限合伙型和契約型。其中，公司型產(chǎn)業(yè)基金具有較高的穩(wěn)定性。其具有完整的法人結(jié)構(gòu)，融資方式渠道多樣化，但存在多重征稅、流程復(fù)雜及各類成本較高、不夠靈活等問題。契約制則是以契約精神為中心，以信用為依托，普遍采用資管計(jì)劃、信托和私募基金的形式，投資者一般只享受收益而不參與管理決策。契約型產(chǎn)業(yè)基金形式靈活多樣，但存在托管賬戶、監(jiān)管方面的操作困難，并且存在財(cái)產(chǎn)混同風(fēng)險(xiǎn)，見表1。

有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金由普通合伙人（General Partner，GP）和有限合伙人（Limited Partner，LP）組成。而根據(jù)基金出資比例和風(fēng)險(xiǎn)接受程度，有限合伙又可以劃分為優(yōu)先級和劣后級兩種。普通合伙人作為基金管理人，投資份額少，但是對投資活動(dòng)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，以利潤分成為主要報(bào)酬形式。有限合伙人是主要的資金來源，但不直接參與基金管理只保留監(jiān)督權(quán)，對應(yīng)投資份額承擔(dān)有限責(zé)任，享受優(yōu)先分紅。有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金平衡了風(fēng)險(xiǎn)與收益，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，也是國際普遍認(rèn)可的股權(quán)投資基金的主流模式。PPP模式綠色發(fā)展基金的普通合伙人一般為參與了該基金項(xiàng)目的社會(huì)資本。而金融機(jī)構(gòu)投資者講求收益的穩(wěn)定性和長遠(yuǎn)性，一般以有限合伙方式加入基金。

2.2 PPP模式綠色發(fā)展基金募集的對象和方式

PPP模式綠色發(fā)展基金募集的對象包括國內(nèi)外自然人法人、政府資助、法律和政策允許的基金增值等。在募集方式上，PPP模式綠色發(fā)展基金通過開展國際綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)員捐助、綠色發(fā)展項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)饋贈(zèng)、社會(huì)公眾勸募、接受國際合作援助、申請政府資助等進(jìn)行資金籌集。

2.3 PPP模式綠色發(fā)展基金的投資對象

綠色發(fā)展基金按投資對象種類可以分為區(qū)域性和單一性兩種類型；按投資方向劃分又可以分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目三大類。

PPP模式綠色發(fā)展基金屬于區(qū)域產(chǎn)業(yè)基金的一種，同時(shí)具有區(qū)域產(chǎn)業(yè)基金的特征和PPP模式的特征。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)的特殊性，PPP模式綠色發(fā)展基金的投資對象普遍有較大的融資需求，具有一定的融資困難，但建成后的收益具有穩(wěn)定性。所以在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)，要充分考慮資本逐利性和基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，兼顧政府資本、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)三方的利益，因此常見投資對象是針對某區(qū)域多個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目包的打捆，這能有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提高投資收益的穩(wěn)定性。

2.4 PPP模式綠色發(fā)展基金的退出方式

盡管綠色產(chǎn)業(yè)帶有公益性質(zhì)，但綠色發(fā)展基金的本質(zhì)無法脫離資金的逐利性，因而在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)就要考慮整個(gè)項(xiàng)目工程的盈利性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。作為以實(shí)現(xiàn)資本增值為目的的整個(gè)投資活動(dòng)，最核心的環(huán)節(jié)就是產(chǎn)業(yè)投資基金的退出。產(chǎn)業(yè)投資基金的存續(xù)通常都有一定的期限，而PPP綠色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期可能長達(dá)數(shù)十年，因此參與PPP的產(chǎn)業(yè)投資基金產(chǎn)生了多種退出方式。PPP綠色發(fā)展基金的退出機(jī)制主要包括公開上市IPO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目清算等。

3 PPP模式綠色發(fā)展基金的項(xiàng)目運(yùn)作流程

PPP模式綠色發(fā)展基金的項(xiàng)目運(yùn)作模式包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目組建、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目移交等多方面。

3.1 項(xiàng)目識別

綠色發(fā)展基金投資PPP項(xiàng)目，是對傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目形式的一種創(chuàng)新和升級。一般來說，在對項(xiàng)目的識別上，PPP項(xiàng)目由政府有關(guān)部門依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，在公共項(xiàng)目庫中遴選，由財(cái)政部門進(jìn)行審核與篩選列入規(guī)劃。

PPP模式綠色發(fā)展基金以合同為基礎(chǔ)，通過特許經(jīng)營方式來獲得投資回報(bào)，其目的更多是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)發(fā)展，特點(diǎn)是集項(xiàng)目融資、建設(shè)與運(yùn)營為一體，充分考慮社會(huì)環(huán)境影響。該基金采用高、中、低利潤項(xiàng)目打捆的項(xiàng)目包運(yùn)行形式，為該項(xiàng)目包組建專門的項(xiàng)目公司，在建設(shè)過程中接受環(huán)境目標(biāo)的考核。金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本在這一規(guī)則中，必須接受為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所要實(shí)施的所有項(xiàng)目，對資本的逐利性進(jìn)行一定的限制。

3.2 SPV項(xiàng)目組建

PPP模式綠色發(fā)展基金和社會(huì)資本合作組建特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）來實(shí)現(xiàn)，SPV構(gòu)建了一整套PPP模式綠色發(fā)展基金與社會(huì)資本的項(xiàng)目合作框架，完成投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營、維護(hù)等一整套經(jīng)營體系。SPV的存在促進(jìn)了政府資本和社會(huì)資本的融合。出資的政府部門有時(shí)也可直接參與SPV的構(gòu)成，在政府與SPV之間簽署的合約中，第一要明確SPV主體，第二要明確SPV的環(huán)境責(zé)任和目標(biāo)，第三明確政府與SPV之間的責(zé)任、權(quán)利和特許經(jīng)營權(quán)范圍，并由雙方協(xié)定確認(rèn)具體可操作的考核指標(biāo)。

在SPV的招投標(biāo)初期，就應(yīng)對PPP模式綠色發(fā)展基金的參與機(jī)制進(jìn)行談判與討論。談判內(nèi)容主要包括PPP模式綠色發(fā)展基金的進(jìn)入、退出、增減資本等問題，確立不同運(yùn)作方案，并討論基金如何參與、監(jiān)管SPV項(xiàng)目等。談判達(dá)成一致后，各方執(zhí)行約定比例投資認(rèn)繳，進(jìn)行公司組建、制定公司章程等工作，SPV即可準(zhǔn)備注冊成立。

3.3 項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營

在這一階段，SPV負(fù)責(zé)與各建設(shè)單位簽訂合同，組織項(xiàng)目建設(shè)。PPP模式綠色發(fā)展基金作為SPV的股東之一，擁有參與項(xiàng)目開發(fā)并監(jiān)督建設(shè)運(yùn)營的權(quán)利，也可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的需要，在建設(shè)運(yùn)營階段繼續(xù)募集資金，為項(xiàng)目建設(shè)全過程的資金鏈保駕護(hù)航。PPP模式綠色發(fā)展基金的股權(quán)回購或退出也可在此階段中間或之后進(jìn)行，具體流程由SPV與綠色發(fā)展基金共同協(xié)商確定。

3.4 項(xiàng)目收尾移交階段

在PPP項(xiàng)目特許期滿后，社會(huì)資本應(yīng)向政府轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，進(jìn)行SPV的清算。考慮到PPP模式綠色發(fā)展基金項(xiàng)目的特殊性，基于其項(xiàng)目盈利模式的不同，在進(jìn)行項(xiàng)目收尾移交的階段要根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)進(jìn)行更有針對性的管理。如表1所示，PPP模式綠色發(fā)展基金項(xiàng)目包括公益項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目三大類，政府參與合作方式和退出形式各有不同，需要針對具體問題具體討論。

4 結(jié)語

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為朝陽產(chǎn)業(yè)，而我國環(huán)保投資不足限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。PPP模式綠色發(fā)展基金作為創(chuàng)新型的綠色金融工具，是PPP模式的一種特殊形式，是產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新形式。在這個(gè)模式中，政府從公共產(chǎn)品的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的提供者、合作者以及監(jiān)督者。因此，順利推進(jìn)PPP投融資模式的運(yùn)作，需要深化政府和社會(huì)資本合作。

政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)和財(cái)政政策，引導(dǎo)社會(huì)資本介入綠色金融，認(rèn)可PPP模式綠色發(fā)展基金，以解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)低利潤項(xiàng)目的融資難題。要在理論上明確政府在PPP項(xiàng)目中的定位及職責(zé)，恰當(dāng)分離政府參與者和監(jiān)管者的雙重身份；在運(yùn)行上探索建立中央政府與地方政府層級的PPP模式政策指南、PPP模式綠色發(fā)展基金的運(yùn)行機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制。在綠色產(chǎn)業(yè)PPP模式運(yùn)行中，關(guān)鍵是要按照風(fēng)險(xiǎn)收益對等的原則合理設(shè)計(jì)合同，平衡政府和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式綠色發(fā)展基金的基礎(chǔ)是契約，基金的風(fēng)險(xiǎn)降低和未來收益都基于契約保障，因而需要關(guān)注法律制度保障和政府信用。

PPP模式綠色發(fā)展基金有充分的優(yōu)勢，對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。PPP模式綠色發(fā)展基金的誕生順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，是我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展的大勢所趨?？梢灶A(yù)見，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，未來的PPP模式和綠色金融將獲得更多交集和空前的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內(nèi)涵、模式、實(shí)踐與問題[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2015（04）.

①基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳課題（2010SJD790028）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（JUSRP31006）。

作者簡介：徐敏麗（1973-），女，山西運(yùn)城人，江南大學(xué)副教授，博士，主要從事公共經(jīng)濟(jì)政策方面的研究；章麗雯（1993-），女，江蘇無錫人，碩士研究生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)政策方面的研究。