地方高校廉政智庫政策參與研究

錢厚斌 劉鵬展 張旭

摘 要：黨的十八大以來，“全面從嚴治黨”和“建設廉潔政治”作為重要議題被賦予了新的時代內涵，“全面從嚴治黨”“建設廉潔政治”不再局限于黨和政府，而是要貫穿整個國家層面，要充分整合利用社會各界優(yōu)勢資源?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中指出我國高校要“積極參與決策咨詢，主動開展前瞻性、對策性研究，充分發(fā)揮智囊團、思想庫作用”。在此當前形勢背景中，高校建立廉政研究機構、發(fā)揮智庫作用是我國當下廉政建設應該探討的重要課題。

關鍵詞：智庫；廉政智庫；公共政策；政策參與；決策咨詢

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2017）24-0011-04

Absrtact： Since the 18th CPC National Congress， "comprehensive and strict governance of the party" and "building clean politics" as an important issue has been endowed with a new era of connotation， "the overall strict governance of the party"， "Building clean politics" is no longer limited to the party and the government， but to penetrate the entire national level， to fully integrate the use of social resources. The national medium-and long-term education reform and Development plan（2010-2020） points out that our colleges and universities should "actively participate in decision-making consultation， proactively carry out forward-looking and countermeasure-oriented research and give full play to the role of think tanks." In the current situation， it is an important task for our country to establish a clean and honest research institution and play the role of think tank.

Keywords： think tank； incorrupt think thanks； public policy； policy participation； decision Consultation

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》要求我國各高校要“積極參與決策咨詢，主動開展前瞻性、對策性研究，充分發(fā)揮智囊團、思想庫作用”。中共中央文件中首次提出“智庫”概念是在黨的十八屆三中全會上提出的，會議要求“高校要牢固樹立主動為社會服務的意識”“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。2015年1月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中明確指出要“構建中國特色新型智庫發(fā)展新格局，發(fā)揮高校學科齊全、人才密集和對外交流廣泛的優(yōu)勢，深入實施中國特色新型高校智庫建設推進計劃，推動高校智力服務能力整體提升，推動高校智庫發(fā)展完善”。黨的十九大報告中也明確指出要“深化馬克思主義理論研究和建設，加快構建中國特色哲學社會科學，加強中國特色新型智庫建設”。美國當代著名高等教育家德里克·柯蒂斯·博克在《走出象牙塔-現代大學的社會責任》一書中認為現代大學的社會責任是走出象牙塔，融入社會?！凹热簧鐣o予了大學從事知識傳授知識創(chuàng)新的期待，作為大學，就用該以審慎的態(tài)度，去關注人類的命運、社會的走向、經濟發(fā)展，自覺地服務于社會，回報社會。這是大學所應肩負的責任?！盵1]大學發(fā)揮智庫功能是大學服務社會、服務政治的需要，也是大學的責任。我國地方高校是我國高等教育的主要力量，數量眾多，與地方政府關系密切，在提高國民整體素質、促進地方社會發(fā)展、加快我國高等教育發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。十八大以來，中央對反腐敗的認識提升到了前所未有的高度，反腐思路發(fā)生了變化；一是更加注重預防和源頭治理；二是更加注重制度和頂層設計；三是更加注重調動社會各界的力量。反腐更為明確清晰，視野更為開闊，制度建設更為緊迫。廉政智庫是具有中國特色智庫中專門從事廉政研究的一類智庫，在反腐倡廉政策制定過程中發(fā)揮決策咨詢作用的研究機構。廉政智庫參與決策咨詢，有助于推動反腐倡廉政策的科學化和民主化。地方高校作為人才集聚、傳播先進文化之地，更應順應我國反腐思路的變化和反腐制度建設的決策需求，發(fā)揮其自身角色作用，積極參與并推進廉政智庫建設。

一、智庫與高校廉政智庫概念界定

（一）智庫

智庫，又謂思想庫，或稱智囊集團或智囊團、智囊機構等，是為共同目標而努力協(xié)作的團體，是專門從事開發(fā)性研究的咨詢研究機構。智庫是將各學科的專家學者聚集起來，運用他們的智慧和才能，為社會相關領域提供滿意方案或優(yōu)化方案，是現代領導管理體制中的重要組成部分。智庫的出現可以追溯到二戰(zhàn)時期的美國，二戰(zhàn)后智庫在西方發(fā)達國家得到迅速發(fā)展，在政府政策制定中起到重要的決策咨詢作用。目前，從世界各國智庫的建設情況來看，美國的智庫數量最多，咨詢和研究的水平最高，影響力也最大。美國大學智庫也因學科齊全、人才豐富等優(yōu)勢，開始成為美國智庫建設中的主要方向。我國學者對于智庫的定義大體一致，其中尤以上海社會科學院智庫中心編著的《2013年中國智庫報告》中對智庫的定義最為有影響力，他認為“智庫主要是以公共政策為研究對象，以影響政府決策為研究目標，以公共利益為研究導向，以社會責任為研究準則的研究機構。”[2]上海社會科學院智庫中心是我國第一個專門開展智庫研究的學術機構，該報告中對智庫的定義和分類對學術界開展中國特色智庫的研究具有基礎性借鑒意義。智庫的作用可以概括為：第一，針對問題，為決策者提供信息或決策；第二，決策或方案實施后的信息整合和反饋；第三，對目前社會存在的問題進行分析，尋求根源并解決問題；第四，利用自身優(yōu)勢，進行文化的輻射傳播。

我國智庫雖然最早也是依托高校機構成立，但相對于西方國家較為成熟的智庫，仍存在起步較晚、發(fā)展程度較低、觀念認識不到位；人才缺失、經驗相對匱乏、對智庫本質認識不到位；政策參與模式偏差、科研轉化不足、對智庫運行模式認識不到位；前瞻性不夠、缺乏主動性、對智庫產品設計的重要性認識不到位；資金支持力度不夠、對智庫傳播的重要性認識不到位等問題。

（二）高校廉政智庫

智庫作為現代社會從事戰(zhàn)略和政策研究、咨詢的專業(yè)機構，是現代政治動作、行政管理和社會治理綜合需求的產物，是知識社會分工進一步細化的產物。在現代社會中，大學和智庫關系非常密切，甚至有時密切到難以分割。大學的學科是大學的基本單元，政策問題是智庫的基本單元。學科是基礎，智庫是學科體系的綜合應用。王輝耀、苗綠在《大國智庫》中將高校智庫定義為“各個大學主辦的各種研究院、研究所或研究中心，即一種學術型的智庫研究機構”[3]。高校廉政智庫屬于智庫的范疇，具有智庫一般的性質，它專門從事廉政研究，并在我國反腐倡廉政策制定過程中發(fā)揮決策咨詢作用。通過匯總國內相關領域專家對高校廉政智庫的定義、分析高校廉政智庫的任務，筆者對高校廉政智庫定義如下：高校廉政智庫是在我國反腐倡廉和建設廉潔政治的時代背景下產生的，以高校特定研究機構為依托，從事反腐倡廉教育和研究的機構。高校廉政智庫依托高校資源，具有理論水平高、科研能力強等特點。在我國，高校廉政智庫以北京大學廉政建設研究中心、清華大學廉政與治理研究中心、湖南大學廉政研究中心等為典型代表。

二、廉政智庫政策的政策參與

（一）高校廉政智庫的政策參與

美國學者詹姆斯·E·安德森在《公共政策制定》一書中對公共政策進行了清晰的定義，詹姆斯認為公共政策是政府機關和政府官員為解決一個問題或相關事務所采取的相對穩(wěn)定的、有目的的一系列活動。國內學者對公共政策的定義可以歸納為“公共政策是政府等公共組織管理社會公共事務的指導準則，它決定著管理活動的方向和目標”，“公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案”?？偨Y上述定義，我們可以得出：公共政策的主體為政府，客體為社會公共事務，目的為實現公共利益。廉政智庫的政策參與大體分為兩種：第一，定位為政府的智囊團，提供信息咨詢和政策建議。第二，定位為決策過程成員，直接參與決策。

（二）地方高校廉政智庫政策參與方式

1. 法規(guī)起草。直接參與地方性法規(guī)的起草、制定、修訂和實施過程。地方高校廉政智庫的一般構成人員主要有高校紀委監(jiān)察部門、相關學院學科專家等，相關領域的學科優(yōu)勢能夠為地方性法規(guī)的實施提供理論上的論證和支撐。

2. 決策參與。參與地方的常規(guī)性和事務性決策。一般以直接性參與為主。高校廉政智庫把自身所具備的專業(yè)知識和技能與地方政府所擁有的信息和數據相結合，通過參與到政府會議、決策工作中提出建議或策略的方式，為地方政府的常規(guī)性決策和具有地方特色的戰(zhàn)略性決策獻計獻策。

3. 合作共建。根據黨和國家的“反腐倡廉”和“建設廉潔政治”的時代課題，采取共同開展論壇和研討會、建立合作機構、共同申報課題發(fā)表論文（報告）、共同開展培訓的方式進行高效合作。如2013年江蘇南京市棲霞區(qū)紀委、南京經濟技術開發(fā)區(qū)紀工委、仙林大學城紀工委、南京大學、南京師范大學等5所高校聯(lián)合創(chuàng)立“校地廉政共建聯(lián)盟”；揚州大學也與揚州市紀委、揚州市檢察院合作，發(fā)揮智庫人才集聚優(yōu)勢，大力推進廉潔文化節(jié)建設和預防職務犯罪工作，深入開展反腐倡廉理論研究，取得了一定的成績，揚州大學紀委還在教育部有關會議上作了典型經驗介紹。

三、我國地方高校廉政智庫政策參與現狀及困境

（一）起步較晚、發(fā)展程度低

近20年來，我國高校廉政智庫建設實現了跨越式的發(fā)展，無論是數量的跳躍式增長，還是內涵建設的大幅度提升，不可否認高校廉政智庫發(fā)展都取得了可喜的成績，在廉政建設領域，不但能夠極大的解放廉政建設研究生產力，還能另辟蹊徑，為廉政建設提供豐富的實踐資源。國內學者對這些成就予以認可的同時，也提出了疑問，數量的井噴式增長能否與質量保障成正比？地方高校廉政智庫的能力建設能否與自身使命相匹配？回顧我國高校廉政智庫的發(fā)展路徑，我們發(fā)現，我國高校智庫起步時間相對較晚，最早可追溯到1984年復旦大學當時成立的中國經濟研究中心。全國第一個廉政智庫是北京大學于2000年4月1日成立的廉政建設研究中心。清華大學廉政與治理研究中心也于當年11月正式成立。由此開啟了我國高校廉政智庫發(fā)展的序幕，接下來湖南大學、廣州大學等高校陸續(xù)成立了廉政機構。時任中國監(jiān)察學會常務理事任建明先生2013年曾在中歐智庫論壇上說截止2013年11月，我國已有104所高校建立了相應的廉政研究機構。根據中國智庫索引（CTTI）相關數據，截止到2017年，我國共有490家智庫收錄其中，收錄專家377位，收錄活動7713次，收錄成果37600件。其中高校智庫大約255家，大約占52%，其中“985工程”及“211工程”高校智庫占比較大，地方高校智庫建設仍在起步階段，地方高校廉政智庫建設更是處于萌芽階段。揚州大學作為地方綜合性大學，于2010年與揚州市紀委合作成立了揚州市反腐倡廉制度建設研究所，近年又牽頭組織申報并獲批全國首家省級廉政法制研究會。

（二）人才缺失、經驗相對匱乏

詹姆斯·E·安德森在《公共政策的制定》中“以問題界定為起點，分析了議程設立、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估、政策變革和政策終結等政策環(huán)節(jié)，通過研究大量最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社會環(huán)境。”詹姆斯在第二章“政策制定者與政策環(huán)境”中用一個節(jié)目的篇幅專門闡述分析了“非官方參與者”這一特殊人群，在詹姆斯看來，這些非官方參與者用智庫的角色參與了很多美國政府決策，這些智庫憑借優(yōu)秀的人力資源、特定領域的理論研究、大量的數據支撐、完善的政策服務體系等優(yōu)勢在美國政治、經濟、軍事甚至是外交領域發(fā)揮了重要的作用。我們知道，政策制定的過程雖然是一個技術過程，但在所有的制度和體系下，政策從產生到實施的各個環(huán)節(jié)終究要回歸到人類本身，相對于資本主義國家體制而言，社會主義國家的優(yōu)越性體現在更廣泛的參與即民主性和實事求是的論證即科學性。但不論是西方資本主義國家的少數人決策還是社會主義國家的全民代表決策，政策的實施和國家的治理都離不開人才的作用。智庫這一人才的集合體作為新時代下影響、參與政策實施的重要因子，更應該發(fā)揮重要作用。截止到2017年，我國CTTI收錄專家377位，當然不排除一些未被CTTI收錄的相關專家。但相對于我國人口、高校體量和社會發(fā)展需求而言，智庫建設中人才的缺口是顯而易見的。廉政建設是保證一切經濟和政治向正常軌道發(fā)展的前提，所以在我國經濟和政治建設中，無論何種形式的智庫建設都應該把廉政建設作為重要抓手。廉政智庫的建設對智庫人才提出了更高的要求，不僅學術造詣要高、視野開闊，熟悉政策和實踐，更重要的是要有堅定的政治立場。北京師范大學校長董奇在《我國高校智庫發(fā)展現狀與問題原因分析》中認為“在目前國家各類人才的評選與引進計劃和各高校設立的各類人才引進標準中，多以學術論文、專利等作為評價的基本依據，對政策貢獻和實踐影響力則考慮很少，這就導致了高端智庫人才難以引進、成長?！盵4]此外，智庫的建設，要有完善的管理機制，主要包括組織結構、運行機制、動力機制和約束機制，需要專門的人員從事管理工作。目前高校廉政智庫的主體構成主要是學校紀委監(jiān)察部門、法學院、個別專家、其他科研部門，他們依托學院或部門成立研究院或研究中心并兼任管理人員。事實上他們承擔了大量的教學、科研任務和管理工作。如何在不違背高校培養(yǎng)人才的核心地位這一原則基礎上完善廉政智庫建設、如何協(xié)調好本職工作和智庫建設之間的關系都值得深思。另外，我們對中國大學政治學和公共管理學科的教學大綱進行仔細分析，不難發(fā)現，沒有多少課程是專門為智庫等政策分析部門服務的。當代中國大學嚴重忽視了為智庫提供優(yōu)秀的戰(zhàn)略研究和政策分析人才的任務也是令人憂思的。

（三）政策參與模式偏差、科研轉化不足

董奇指出“目前高校智庫‘命題作文較多，成果多是修補式、解釋式的，研究還是偏學理性，而且以個體式研究為主，缺乏協(xié)同攻關?！盵4]智庫的研究應該遵循從實踐到理論，再由理論指導實踐的經典模式。堅持理性的治學，就是要從具體事件出發(fā)，由小見大，從社會熱點問題入手，把理論研究轉化為具體決策。目前我國地方高校廉政智庫參與廉政建設，一方面高校廉政智庫與地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)等銜接度不高、契合度不夠，實際參與度較低，關鍵信息、數據缺乏，無法有效的進行綜合性的分析和研究，因此理論研究較多，只能從面上的共性問題提出籠統(tǒng)的意見和建議；另一方面高校廉政智庫與地方政府、企業(yè)互動較少，有針對性的合作和共建機制不夠完善，多是就普遍現狀和公共課題進行淺表性的合作，研究成果沒有得到充分踐行。事實上，地方高校的廉政智庫應該從地方廉政建設入手，在地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)中開展，最初的定位和使命也應該是在區(qū)域內完成反腐倡廉和建設廉潔政治的相應任務。

（四）前瞻性不夠、缺乏主動性

前瞻性研究是指針對特定的研究對象制定特定的研究方法，在充分考慮相關因素的基礎上，對未來事件進行評估。高校廉政智庫的前瞻性研究是指“依據中國國情，針對未來可能出現的新問題和新情況，能夠提供超前研究和制定可供政府決策的選擇性政策”[5]。前瞻性研究和回顧性研究最大的不同是前瞻性研究能夠以現在為起點，模擬將來情況。就目前而言，我國地方高校廉政智庫政策參與多是“命題作文”，“課題式”參與，一方面政府部門相關數據開放度不夠，廉政智庫很難構建數據庫框架；另一方面高校廉政智庫的自我定位多以政策解讀者和政策理論研究者自居，政策參與更多的是提供理論上的成果，對于實踐參與則是淺嘗輒止，缺乏主動性。

（五）經費制度不夠完善

任何機構的健康運轉不可回避的一個問題即資金支持。智庫能否順利開展研究并制定出具有高水平、影響力的研究成果需要充足的經費予以保障，“充分、穩(wěn)定的經費是高校智庫建設的前提和保障，經費制度是否合理很大程度上決定了高校智庫的發(fā)展水平”[6]。地方高校廉政智庫多為非營利性機構，經費來源比較單一，主要是學校財政撥款、課題項目經費，但通常數額都較低，勢必會造成動力和激勵機制的欠缺。資金的短缺成為限制高校廉政智庫發(fā)展的重要因素；經費管理主體主要是校財務部門，復雜的報銷機制在一定程度上限制了項目研究的獨立性；經費分配主要是按照常規(guī)的分配方式，缺乏配套的機制。

四、高校廉政智庫發(fā)展路徑探討

（一）優(yōu)化外部環(huán)境、大力促進發(fā)展

綜觀我國高校廉政智庫近20年的發(fā)展歷程，黨和國家陸續(xù)頒布文件，要求社會各界重視高校的思想庫、智囊團的重要作用，高校要充分發(fā)揮智庫作用。在此期間，高校廉政智庫也有了很大程度的發(fā)展。近三年來，高校提供咨詢報告和政策建議2.6萬余份，其中1.4萬余份被采納[7]。然而，時至今日仍有相當一部分群體認為，治國之事當屬廟堂，學校的本職工作是培養(yǎng)人才。這種治學觀念也一直影響著地方高校廉政智庫的發(fā)展。因此，智庫的發(fā)展首先要社會各界要從根本上轉變觀念，營造良好的外部環(huán)境。國務院發(fā)展研究中心副主任張軍擴、北京師范大學校長董奇、教育部社科司司長張東剛從不同的角度對高校為黨和政府提供高水平決策咨詢的職責做了定位，對高校智庫發(fā)展外部環(huán)境的重要性做了闡述。地方高校廉政智庫參與決策，更要有寬松的外部輿論環(huán)境，各級政府要從思想上改變長期以來的官本位思想；要進一步貫徹我國“百家爭鳴、百花齊放”的學術理念和方針；貫徹“內部研究無禁區(qū)、外部發(fā)表有紀律”的方針，增加政府部門信息的開放度，讓地方高校廉政智庫研究做到有據可依、有的放矢；要鼓勵地方高校廉政智庫結合實際進行探索和創(chuàng)新，為地方高校廉政智庫發(fā)展營造良好平臺。

（二）培育智庫人才、豐富相關經驗

培育智庫人才主要可以通過三個途徑。第一，人才引進。前文提到，目前各類人才的引進和評選標準仍以學術論文、科研成果和專利等為評價依據，對于實踐能力的考量標準仍然缺失。智庫人才的引進應該遵循人才的科研與實踐能力和機構需要高度契合；人才的自由發(fā)展和學校的教育理念正確融合；靈活的人才選拔途徑和嚴格的人才選聘程序有機結合。第二，人才培養(yǎng)。世界上的智庫除了蘭德公司有自己專門培養(yǎng)政策分析師的研究生院外，幾乎沒有其他智庫自己培養(yǎng)智庫人才，顯然大學是智庫人才的主要來源地。因此，依托高校自身優(yōu)質的教育資源大力開展廉政教育，培養(yǎng)專業(yè)的廉政教育研究人才和實踐人才。第三，設立專門管理人員。智庫成員多為專業(yè)教師和管理人員，承擔著大量的教學、科研任何和管理工作，設立專門管理人員能充分保障研究效率和成果。

（三）加強自身定位、實現科研轉化

地方高校廉政智庫是以高校特定研究機構為依托，從事反腐倡廉教育和研究的機構。首先它不應該是單純的“政策解讀者”和“政策研究者”，更多的應該定位為“政策影響者”，應該更多的從“幕后”到一線，從理論研究到決策實施。在地方高校廉政智庫建設，無論是智庫本身、高校還是地方政府都應該明確廉政智庫的使命和地位，只有地位明確，職責清晰，才能提高地方高校廉政智庫的成果產出，才能更好的實現成果轉化。

（四）增強前瞻意識、主動參與決策

前文提到，我國高校智庫的通病是“命題作文”、“課題式”參與，缺乏前瞻性；參與方式多為“修補式”、“解讀式”的被動研究，這都是我國高校廉政智庫一直以來的共性問題。地方高校廉政智庫政策參與想要提高前瞻性、主動性意識，首先要依托高校資源，充分利用自身平臺所具有的理論水平高、科研能力強這一特點，結合地方政府的數據信息，依據我國具體國情，針對反腐倡廉建設可能出現的新問題和新情況，提供超前研究和制定可供政府決策的選擇性政策。

（五）完善經費制度、配套激勵機制

完善地方高校廉政智庫經費制度，可以從拓展經費渠道、加強經費管理兩個大的方面來進行。拓展經費渠道可在保障高校財政和項目經費的基礎上有選擇性的承擔企業(yè)的項目咨詢和培訓工作，增加政府對高校廉政智庫建設專項經費等；加強經費管理，在現行經費制度的基礎上參照其他類型智庫如民間智庫的經費管理制度，提高使用效率。配套激勵機制，就是把競爭和鼓勵相融合，在智庫平臺和智庫內部引入競爭機制和激勵機制，起到增強動力、激發(fā)活力的作用。

我國地方高校廉政智庫是在反腐倡廉和建設廉潔政治的時代背景下產生，是我國政治發(fā)展的新興產物，代表了我國政治制度的科學性和民主性。近些年來，我國高校廉政智庫有了一定程度的發(fā)展，但由于種種原因，仍處在探索階段，地方高校廉政智庫建設更是處在起步階段。中共十八大以來，我國顯著加大了反腐敗力度，腐敗程度明顯降低，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成，但我國仍處于經濟轉型的特殊歷史發(fā)展階段，需要通過全面深化改革降低腐敗風險，因此進一步加強和完善地方高校廉政智庫建設仍任重而道遠。

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