淺析住房公積金受委托銀行的招標方式及模式

張永衡

【摘 要】以招標投標方式確定供應(yīng)商能夠充分發(fā)揮市場內(nèi)在的競爭機制，是一種有序擇優(yōu)的交易方式。住房公積金受委托銀行通過招標方式確定，不僅提高了住房公積金制度運行的透明度，而且提升了住房公積金管理水平，實現(xiàn)資金保值增值及服務(wù)質(zhì)量提升。文章基于對住房公積金受委托銀行招投標研究，針對招標過程中面臨的公開招標或者邀請招標的招標方式選擇問題，以及自主招標或者委托招標的招標模式選擇問題進行了比較分析，提出了有利于住房公積金事業(yè)發(fā)展的公開招標方式和委托招標模式的建設(shè)性建議。

【關(guān)鍵詞】住房公積金；招標項目；招標方式；招標模式

【中圖分類號】F293.3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）09-0066-03

0 引言

住房公積金是民生資金，是為廣大繳存人員提供購買基本住房的保障資金，是屬于繳存人員的私有財產(chǎn)。長期以來，因住房公積金管理缺乏透明度、存在暗箱操作、與銀行之間存在利益輸送等問題，導(dǎo)致住房公積金行業(yè)的腐敗案件屢禁不止，住房公積金管理制度備受社會爭議。為革除制度弊端，國務(wù)院從全局出發(fā)，結(jié)合行業(yè)實際，于2015年公布《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》（簡稱《送審稿》）征求意見，該《送審稿》明確規(guī)定要通過招標方式確定住房公積金受委托銀行。該規(guī)定可謂是正中要害，釜底抽薪，鑒于招投標程序的公開、公平、公正，不僅能夠斬斷利益輸送的鏈條，而且能夠引入競爭機制，促進住房公積金制度創(chuàng)新發(fā)展。

招標投標制度是舶來品，自改革開放之初，我國就引進該制度，從開始的照抄照搬，發(fā)展到契合實際，經(jīng)歷了多次修改與完善，如今，招標投標資金規(guī)模不斷增大，招標范圍涉及國民經(jīng)濟的部門領(lǐng)域不斷拓展[1]，不僅招標投標制度越來越健全，而且積累了豐富的招標投標實踐經(jīng)驗，客觀上為住房公積金受委托銀行招標投標活動提供了條件。

1 住房公積金受委托銀行招標方式的分析

1.1 招標方式的分類及基本內(nèi)涵

依據(jù)我國《政府采購法》第二十六條及《招標投標法》第十條之規(guī)定，招標方式分為公開招標和邀請招標。公開招標是招標人通過有權(quán)機關(guān)指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布招標公告，邀請所有符合招標條件的不特定的法人或者其他社會組織參加投標活動，招標人依法定程序從中擇優(yōu)確定中標單位的招標方式；邀請招標是指招標人根據(jù)招標項目的基本要求及潛在供應(yīng)商的資質(zhì)、信用、業(yè)績，預(yù)選不少于3個投標人，向其發(fā)出投標邀請書參加投標活動，招標人以法定程序從中擇優(yōu)確定中標單位的招標方式。

1.2 公開招標與邀請招標的區(qū)別

（1）發(fā)布招標信息的形式。公開招標是通過在官方指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布公告的形式；邀請招標是通過發(fā)布投標邀請書的形式。

（2）邀請的投標主體范圍。公開招標面向社會邀請不特定的符合招標條件的法人或者單位；邀請招標是邀請已知的特定數(shù)量的法人或者單位。

（3）公開透明程度。公開招標通過官方指定的權(quán)威媒體發(fā)布信息，對于所有潛在投標單位而言，信息是對等的，程序是公開透明的；邀請招標通過向個別潛在投標單位發(fā)布招標信息，受眾明顯不足，公開透明程度不夠，易滋生腐敗等不法行為。

（4）競爭激烈程度。公開招標公開發(fā)布信息，能夠使?jié)撛诘耐稑巳思皶r了解招標信息，沒有區(qū)域限制，來參與投標的單位數(shù)量和質(zhì)量要遠超邀請招標的投標人數(shù)，競爭激烈程度明顯高于邀請招標。

（5）適用范圍。由于公開招標方式信息發(fā)布及時、程序公開透明、公平競爭，能夠擇優(yōu)確定中標人，適用領(lǐng)域廣泛。不過公開招標也存在弊端，比如由于投標人眾多，一般耗時比較長[2]，經(jīng)濟成本比較高。對與金額較小、專業(yè)性強、短時間內(nèi)需要完成的招標項目，適合選用邀請招標方式。邀請招標在潛在投標人的選擇和通知形式上與公開招標有所不同[3]，但是在適用的原則和程序方面是相同的，對外公開并接受監(jiān)督，能夠彌補公開招標之不足。

1.3 住房公積金受委托銀行招標項目

（1）住房公積金受委托銀行招標項目（簡稱招標項目）內(nèi)容。一是受委托銀行的資質(zhì)條件及風(fēng)險防范等綜合能力。二是受委托銀行具備開展住房公積金業(yè)務(wù)的條件，即能夠及時、高效地辦理住房公積金賬戶設(shè)立、定期繳存、合規(guī)支取、發(fā)放貸款、資金結(jié)算等住房公積金業(yè)務(wù)及協(xié)助開展歸集擴面工作。三是住房公積金政策執(zhí)行情況，信貸服務(wù)質(zhì)量及金融法規(guī)遵守情況；四是受委托銀行做出的商務(wù)承諾，包括但不限于持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量、信息化建設(shè)、降低手續(xù)費用、存貸款利率最優(yōu)化。

（2）招標項目的特點。一是購買服務(wù)為主。招標選擇銀行實質(zhì)就是選擇銀行的服務(wù)，將招標項目內(nèi)容細化為4個部分，基于招標實踐，多角度、全方位地評價投標銀行。二是購買服務(wù)的項目資金不確定。受委托銀行的服務(wù)費用或者手續(xù)費用的支付比例是依照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《關(guān)于加強住房公積金管理意見》明確規(guī)定，歸集手續(xù)費率一般按當年住房公積金歸集額的0.5%確定，貸款手續(xù)費率按不高于貸款利息收入的5%確定?？梢?，受委托銀行在一定期限內(nèi)能獲得的服務(wù)費用與其業(yè)務(wù)量密切相關(guān)。三是期間較長。由于合作銀行需要開發(fā)與住房公積金業(yè)務(wù)兼容的系統(tǒng)或者開發(fā)辦理住房公積金業(yè)務(wù)的獨立系統(tǒng)，不論何種系統(tǒng)，都需要投入大量資金和時間成本，且短時間難以獲得回報，招標項目期間一般在5年左右。

1.4 住房公積金受委托銀行招標方式的確定

經(jīng)過對招標方式的分析比較，綜合考量招標項目的內(nèi)容及特點，鑒于以下理由，選擇公開招標方式比較合適。

（1）基于住房公積金制度層面的考慮。住房公積金制度是國家為了住房商品化改革而設(shè)計制定，其措施是通過將先前的實物分配轉(zhuǎn)變成貨幣分配，目的是增強廣大職工的住房消費能力，保障居民的基本住房需求。受委托銀行有先前的指定模式革新為招標模式，這一變革不僅僅是增加或者減少幾家銀行，而是意味著住房公積金管理制度內(nèi)在管理機制的革新，涉及億萬元資金的安全、存放、增值、調(diào)配等內(nèi)容；涉及對受委托銀行的管理、考核、服務(wù)提升等內(nèi)容；涉及壓縮住房公積金管理委員會和管理中心的權(quán)力空間，減少權(quán)力尋租的可能。具有如此重要意義的革新，應(yīng)當在公開透明的機制或者方式下進行，并接受各方監(jiān)督。

（2）基于住房公積金業(yè)務(wù)體量的考慮。住房公積金制度具有強制性，以行政法規(guī)的形式，要求國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等單位必須按照規(guī)定為其職工繳存住房公積金，在全國范圍內(nèi)乃至某個地市，住房公積金的業(yè)務(wù)量都是可觀的。住房公積金經(jīng)過20余年的發(fā)展，已積累大量的資金，即便是備用資金緊張時，年末仍保有大量的繳存余額及貸款風(fēng)險準備金。此外，近年新增住房公積金業(yè)務(wù)量明顯提升，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2016年年度報告》顯示，2016年年末，住房公積金繳存余額為45 627.85億元，累計提取貸款風(fēng)險準備金為1 488.94億元，發(fā)放個人住房貸款共327.49萬筆、12 701.71億元，繳存余額和貸款筆數(shù)數(shù)量驚人，吸引了相當數(shù)量的銀行參與競爭，展開角逐。

（3）基于對合作銀行要求高、合作時間長的考慮。住房公積金服務(wù)對象涉及數(shù)萬家單位、數(shù)億個職工，任務(wù)繁重；所辦理的業(yè)務(wù)金融性強，對操作人員要求具備高度的責(zé)任感，對銀行要求具備完善的管理制度；住房公積金管理中心是事業(yè)單位，是政府的窗口單位，要求操作人員有熱情的服務(wù)態(tài)度、嫻熟的業(yè)務(wù)技能；承辦住房公積金業(yè)務(wù)，具備金融風(fēng)險防范等能力及住房公積金的增值保值等。此外，開展住房公積金業(yè)務(wù)的銀行前期都要進行較大數(shù)額的資金、人員、技術(shù)等方面的投入，耗時較長、成本較高，短時間內(nèi)難以收回成本。

2 住房公積金受委托銀行的招標模式

2.1 招標模式分類及選擇

招標模式分為委托招標和自行招標2種模式，其分類的依據(jù)是《招標投標法》第十二條第一款和第二款之規(guī)定，委托招標是指招標人選擇招標代理機構(gòu)，以招標人的名義在授權(quán)范圍內(nèi)開展招標活動。自行招標是指招標人在具備編制招標文書及組織評標的能力的前提下，自行組織招標活動。

住房公積金受委托銀行招標宜采用委托招標模式，具體理由如下。

（1）委托招標的優(yōu)勢。招標代理機構(gòu)具有專業(yè)的經(jīng)驗豐富的代理人員，能夠提供全方位的技術(shù)咨詢和專業(yè)化服務(wù)，確保招標活動有序推進，避免因招標而出現(xiàn)紛爭，影響招標項目的進展。

（2）自行招標的不足。招標過程中，招標人的權(quán)力控制受限，易出現(xiàn)道德風(fēng)險，人為操縱中標結(jié)果；組織招標的工作人員往往專業(yè)水平不高，缺乏招標的實踐經(jīng)驗；招標文書的編制易出現(xiàn)缺陷或者錯誤，從而導(dǎo)致招標過程不規(guī)范，或發(fā)生歧義，或產(chǎn)生投訴，甚至導(dǎo)致招標失敗[4]。

（3）住房公積金行業(yè)的實際?！端蛯徃濉访鞔_規(guī)定以招標方式確定受委托銀行，目的之一在于限制各地住房公積金管理委員會或者管理中心的權(quán)力，規(guī)范對受委托銀行的管理，一旦自行招標，必將落入窠臼。2016年年末，全國共設(shè)立住房公積金管理中心342個，除少數(shù)一、二線城市可能具備自行招標要求外，絕大部分城市住房公積金管理中心不能滿足招標所需的專業(yè)技術(shù)人員，也無招標經(jīng)驗。從前文提到的招標內(nèi)容部分可以看出，涉及銀行信息化技術(shù)、銀行風(fēng)險防范等評價內(nèi)容、金融法律法規(guī)執(zhí)行情況、招標合同擬定等問題，專業(yè)性要求較高。

2.2 委托招標模式下代理機構(gòu)的確定

《送審稿》第十一條第三款規(guī)定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位。招標項目涉及公共資源，招標主體是事業(yè)單位，是否可按照《政府采購法》規(guī)定，以政府采購方式委托集中采購機構(gòu)（又稱公共資源交易中心）開展招標事宜，如此最好。然而，依照《政府采購法》第二條第二款規(guī)定，政府采購是指使用財政性資金采購貨物、工程、服務(wù)，而受托銀行招標項目沒有或者不確定項目資金，依據(jù)招標后銀行提供服務(wù)獲得的歸集手續(xù)費和貸款手續(xù)費作為對價，這些費用的支付是從增值收益中列支，并非完全意義上的財政性資金?，F(xiàn)實中，由于各地公共資源交易中心理解不同，執(zhí)行情況有別，以政府采購形式開展招標存在爭議，缺乏明確的法律依據(jù)，但是，隨著政府采購法向公共采購法的演變，終究會進入公共資源交易中心。

依照《招標投標法》及《政府采購法》的規(guī)定，委托招標代理機構(gòu)開展受委托銀行招標是可取的，在委托招標代理機構(gòu)時，應(yīng)選擇符合資質(zhì)要求、經(jīng)營業(yè)績豐富、信用狀況良好、招標代理人員執(zhí)業(yè)水平高和經(jīng)驗豐富的招標代理機構(gòu)。

3 結(jié)語

本文在新《住房公積金管理條例》出臺之際，探討住房公積金受委托銀行的招標方式和招標模式，為具體條款的落實提供參考和借鑒。圍繞公開透明、公平公正、充分競爭、擇優(yōu)選聘的價值評判，提出公開招標方式和委托模式，需要明確的是，在委托模式下如果情況允許優(yōu)先選擇集中采購機構(gòu)。

參 考 文 獻

[1]張千均.我國招投標制度的立法缺陷及對策研究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2008（5）：64-66，76.

[2]何紅鋒，焦洪寶.公開招標中實現(xiàn)適度競爭的思考[J].建筑市場與招標投標，2004（1）：15-16.

[3]王李平.邀請招標的缺陷及完善措施[J].建筑經(jīng)濟，2008（2）：155-156.

[4]崔翯.委托招標優(yōu)勢和自行招標劣勢分析[J].民營科技，2013（4）：151，271.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]