國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗做法及啟示

宋哲　趙旭　李曉明

摘 要：目前，食品安全已然成為全球范圍內(nèi)高度關(guān)注的公共安全問題。美國、加拿大等國家紛紛增強(qiáng)了食品安全監(jiān)管工作，并開展了相關(guān)監(jiān)管行動計劃，進(jìn)而促使本國食品安全控制體系更加完善。當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管法律法規(guī)不健全、檢測技術(shù)落后及追溯體系不統(tǒng)一等問題非常凸顯?；诖耍疚膶馐称钒踩O(jiān)管的做法進(jìn)行了深入分析，指出了我國在食品監(jiān)管中存在的問題，進(jìn)而提出了完善我國食品安全監(jiān)管的幾點啟示。

關(guān)鍵詞：國外；食品安全；監(jiān)管經(jīng)驗；監(jiān)管體系；幾點啟示

近年來，食品安全監(jiān)管一直備受國家高度重視，各地相關(guān)組織也相繼開展食品安全檢測監(jiān)管體系建設(shè)。各部門以實現(xiàn)信息化監(jiān)管為目標(biāo)，通過科學(xué)規(guī)劃、有效配置、智能監(jiān)控等措施，建立基層食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，提高食品安全監(jiān)管水平。2017年3月24日，各級食品相關(guān)組織在北京國家會議中心召開了增強(qiáng)食品安全檢測能力建設(shè)研討會，就食品安全檢測能力與流動檢測需要、體系監(jiān)管、適宜檢測技術(shù)與設(shè)備配置等議題，進(jìn)行了深度研究和討論，對推動我國食品安全監(jiān)管檢測系統(tǒng)創(chuàng)建提供了指導(dǎo)與完善策略?，F(xiàn)階段，國外的食品安全監(jiān)管比較完善。例如，美國、英國、日本等國家均擁有完備的食品監(jiān)管法規(guī)、嚴(yán)格準(zhǔn)入制度與標(biāo)準(zhǔn)，保證了食品安全，且產(chǎn)生了良好的管理效果。因此，本文試圖通過借鑒國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗，進(jìn)一步增強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管水平。

一、國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗做法

（一）食品監(jiān)管法規(guī)比較完善

國外食品安全監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)較為完善，為提升食品安全和完成差別化管理提供了法律依據(jù)。例如，美國關(guān)于食品安全監(jiān)管法規(guī)多達(dá)三十多部，主要包括《藥物、食品與化妝品法規(guī)》、《公共健康相關(guān)服務(wù)法律》、《食品藥品與化妝品法規(guī)》與《肉類檢查法律》等。并且，2018年1月1日起將正式實施《美國食品安全現(xiàn)代化法案》。上述這些法規(guī)與法案不僅提升了進(jìn)口食品安全，又實現(xiàn)了差別化監(jiān)管。新西蘭食品安全監(jiān)管也較為完善。2014年5月新西蘭開始設(shè)立新食品安全法規(guī)，大力強(qiáng)化政府關(guān)于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)限。2016年8月16日，又進(jìn)一步通過與增強(qiáng)了食品安全法改革法案，加速了食品風(fēng)險計劃實施與可追溯框架的創(chuàng)建，也為監(jiān)管部門和生產(chǎn)商了解食品安全法案提供了方便。日本食品安全管理也具有完整的法律體系，包括《包裝容器法》、《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法律》、《農(nóng)藥取締法》、《家禽傳染病預(yù)防相關(guān)法規(guī)》、《健康增進(jìn)法》、《乳及乳制品成分規(guī)格省令》、《農(nóng)林物資規(guī)格化法（JAS法）》與《新食品標(biāo)識法》等。2015年4月1日頒布的《新食品標(biāo)識法》，對食品標(biāo)識實施了重新修訂，該法對新型食品生產(chǎn)銷售的安全監(jiān)管具有重要作用。

（二）食品監(jiān)管模式較為健全

近年來，國外食品安全監(jiān)管不斷健全，與其監(jiān)管主體分工明確有直接關(guān)聯(lián)。以美國為例，政府實施部門與民間機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管的方式，監(jiān)管主體分工比較明確。該監(jiān)管主體主要由政府與其他民間部門構(gòu)成，在食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、監(jiān)管實施與食品安全教育等方面，全程監(jiān)控食品安全。目前美國食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)約80%-90%的食品安全監(jiān)管職責(zé)，食品安全檢驗局承擔(dān)剩余約10%-20%的職責(zé)。正因食品安全監(jiān)管主體分工明確，監(jiān)管效果顯著，促使美國在食品安全指數(shù)報告排名也一直處于前列。據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在2015《全球食品安全指數(shù)報告》中，美國以89.0分位居全球第一。挪威食品安全監(jiān)管主體分工也較為明確，食品安全局主要職責(zé)是保證消費者獲得安全食物，促使動植物衛(wèi)生獲取合理保障。農(nóng)業(yè)和食品部門、衛(wèi)生與健康部門、漁業(yè)及海洋事務(wù)部門各個制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策與管理。同時，在行政方面，該三部門負(fù)責(zé)食品安全局的財政預(yù)算與計劃過程，并對食品加工與生產(chǎn)、動物與植物及魚類與人類健康作出相關(guān)規(guī)定。通過明確分工的食品安全監(jiān)管主體，有效地監(jiān)督了食品安全工作。

（三）食品安全檢測較為嚴(yán)苛

國外對于食品安全檢驗、檢測方面比較嚴(yán)格，且監(jiān)管體系也相對完善。如澳大利亞擁有全世界最嚴(yán)格的食品監(jiān)管、檢驗制度，對出口國外的奶粉，從奶粉罐的高度、材質(zhì)到奶粉保質(zhì)期、細(xì)菌測驗等方面均有嚴(yán)格規(guī)定。比如每一罐D(zhuǎn)uri麗維奶粉的誕生均需經(jīng)過9項澳洲政府監(jiān)管，原奶各項指標(biāo)需完全符合澳新食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)；在成粉包裝過程中，需經(jīng)過4道生產(chǎn)檢測系統(tǒng)，1項工廠全面的驗收程序，滿足上百項檢測指標(biāo)，最后經(jīng)由澳大利亞乳品安全局認(rèn)證，獲得出口認(rèn)證證書。再以新加坡為例，該國擁有最嚴(yán)格的食品檢查。為降低不合格食品流入，農(nóng)糧獸醫(yī)局專門規(guī)定了一套完整的食品檢驗檢疫程序。首先檢查生產(chǎn)商品的農(nóng)場或者加工廠，在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)場或加工廠進(jìn)行嚴(yán)格的食品資料審核與檢查，以證明其安全性。最后，在關(guān)卡嚴(yán)格檢查進(jìn)口食品，或在實驗室抽樣化驗食品。據(jù)全球食品安全指數(shù)報告顯示，在113個參與國中，從食品價格承受力、食品供應(yīng)能力與質(zhì)量安全保障能力等28個指標(biāo)的綜合考量，新加坡位居第3位。嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的檢測環(huán)節(jié)可以充分促進(jìn)食品安全的有效監(jiān)管。

（四）食品安全召回與追溯系統(tǒng)較為完備

目前，國外食品安全監(jiān)管的召回和追溯系統(tǒng)都相對完善。并且，美國是世界上率先引入食品召回制度的國家，現(xiàn)已擁有一套完整的食品安全召回系統(tǒng)。一旦發(fā)現(xiàn)食品安全問題，企業(yè)立刻主動從市場上撤掉商品，或者政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)制要求供應(yīng)商召回。美國食品召回主要分為三個等級。第一等級最為嚴(yán)重，召回對消費者健康造成重大危害的食品。第二等級召回那些對消費者健康產(chǎn)生較輕危害的食品。第三等級召回的食品對消費者健康不存在危害，其召回原因主要包括，產(chǎn)品標(biāo)簽貼錯、標(biāo)識沒有充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。美國相關(guān)部門對食品召回的執(zhí)行較為嚴(yán)格，在2012年7月至2013年7月，僅短短一年之內(nèi)美國就發(fā)布過610次食品召回令。這一完善的食品安全召回制度不僅約束了企業(yè)違法行為，又保障了消費者合法權(quán)益。再如，美國大型雞蛋生產(chǎn)商Quality Egg，由于4年之前出售的雞蛋被沙門氏菌污染，所以被食品監(jiān)管部門處以680萬美元的巨額罰款，約束了企業(yè)違法再生產(chǎn)問題食品的行為。此外，德國食品安全追溯系統(tǒng)也非常健全，從食品原材料進(jìn)貨、生產(chǎn)加工、流通與消費等每個環(huán)節(jié)均可以追溯。例如，每枚雞蛋均印著一連串由字母和數(shù)字組成的10位編碼。通過這些編碼可以追溯到該產(chǎn)品生產(chǎn)來源國、飼養(yǎng)方式以及詳細(xì)“地址”等，實現(xiàn)食品安全問題有效監(jiān)管。

（五）食品安全監(jiān)管鏈條可實現(xiàn)無縫對接

食品從生產(chǎn)到最終消費，任一環(huán)節(jié)監(jiān)管不善都會帶來食品安全隱患問題，進(jìn)而導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家均對食品安全的整個鏈條環(huán)節(jié)采取無縫監(jiān)管，從而形成多級監(jiān)管、無縫對接的完善食品監(jiān)管鏈條。例如，荷蘭各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對食品原材料采集、流通營銷、食品生產(chǎn)加工與售后消費等每個階段均實行嚴(yán)格的全方位監(jiān)督與管理。在食品加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，采取食品專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入現(xiàn)場監(jiān)控的方式，形成覆蓋全國的立體式食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，同時可實現(xiàn)監(jiān)管信息的實時共享。在整個食品生產(chǎn)、流通、消費等各個階段也均有針對性的監(jiān)管方式，這些方式可以實現(xiàn)互聯(lián)互通，有效對接，從而實現(xiàn)無縫監(jiān)管。如荷蘭在奶粉配方階段，首先對維生素、微量元素等成分進(jìn)行初步監(jiān)管，進(jìn)而在奶粉生產(chǎn)與銷售階段也進(jìn)一步實施整個流程的嚴(yán)格監(jiān)控，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，均可及時采取針對性的對策解決，保證整個環(huán)節(jié)不出現(xiàn)"連鎖反應(yīng)"式的問題。高效無縫對接的食品監(jiān)管方式，提高了消費者對荷蘭奶粉的信任度，使得近幾十年之間，荷蘭奶粉沒有發(fā)生過任何安全問題。再如，法國對食品生產(chǎn)過程、產(chǎn)品標(biāo)記、渠道分銷等階段也進(jìn)行了無縫對接監(jiān)管，不僅規(guī)范了本國食品生產(chǎn)商的衛(wèi)生環(huán)境，而且完成了"從田間到餐桌"的全程食品監(jiān)管，進(jìn)而形成了無縫對接的食品安全監(jiān)管鏈條。以牛奶為例，從奶源收集、抽樣檢驗、成品奶保藏、運輸、銷售等各階段均建立了嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管鏈條，保證了奶質(zhì)安全。在這樣的無縫監(jiān)管模式下，法國牛奶的品質(zhì)也享譽(yù)全球。

二、我國食品安全監(jiān)管存在的主要問題

（一）食品監(jiān)管法規(guī)不健全，安全標(biāo)準(zhǔn)缺失

相比國外對食品監(jiān)管的法律規(guī)定，我國當(dāng)前的監(jiān)管法律仍不完善，目前雖然形成了以《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》為主，相關(guān)規(guī)章制度為輔的法律體系，但在監(jiān)管立法方面仍缺乏系統(tǒng)性，規(guī)定比較含糊，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第六條規(guī)定，對產(chǎn)品質(zhì)量管理先進(jìn)和產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到國際先進(jìn)水平、成績顯著的單位和個人，給予獎勵。但是對國際先進(jìn)水平未明確界定，獎勵措施也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國在一些食品安全領(lǐng)域的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)仍然缺失嚴(yán)重。據(jù)中國醫(yī)藥報報道，截至2017年3月為止，我國登記使用的600多種農(nóng)藥成分中，尚有近200種無限量指標(biāo)。并且，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)使用的300多種獸藥中，也有40多種對限量指標(biāo)沒有明確規(guī)定?？梢姡?dāng)前食品安全監(jiān)管法律仍需進(jìn)一步細(xì)化，安全標(biāo)準(zhǔn)也需進(jìn)一步完善。

（二）食品檢測技術(shù)落后，檢驗方法不配套

目前，我國食品檢驗設(shè)備與檢驗技術(shù)與國外發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。我國國家至縣級各級實驗室的檢測水平逐步遞減，檢測能力接近4：2：1，缺少對殘留量微量的快速篩選、檢測技術(shù)。相較而言，美國能夠?qū)に亍⑹萑饩岸河⒌任廴疚镞M(jìn)行微量檢測，而目前對這些污染物檢測技術(shù)我國尚未掌握，以致在日常監(jiān)管中，出現(xiàn)監(jiān)管人員僅憑肉眼對外觀和標(biāo)識進(jìn)行檢查的現(xiàn)象。同時，國家各級食品監(jiān)督管理部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，許多食品項目沒有相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)檢驗方法。如衛(wèi)生部已經(jīng)公布的非法添加物和易濫用食品添加劑黑名單中，共有6批86種食品，其中有37種沒有規(guī)范配套的檢驗方法。在農(nóng)藥中，也有108種620項殘留限量缺乏配套檢測辦法。食品檢測技術(shù)落后和檢驗方法不配套，導(dǎo)致我國執(zhí)法部門在執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)時，缺乏技術(shù)支撐和有效方法，從而給監(jiān)管帶來困難。

（三）食品監(jiān)管對象分散，難以全覆蓋

我國對從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)的單位實行許可制度，但在監(jiān)管過程中，有一部分對象并未受到有效監(jiān)管，監(jiān)管對象較為狹窄。當(dāng)前，我國對小企業(yè)、小作坊的監(jiān)管，由縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，但在實際監(jiān)管過程中，難以做到對食品經(jīng)營單位全部覆蓋，造成無法做到對部分小作坊的有效監(jiān)管。如據(jù)國家食藥局2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國食品經(jīng)營小企業(yè)、小作坊的比例超過70%，而其中超過45%沒有相關(guān)許可證件。此外，對于我國電子商務(wù)網(wǎng)站上銷售的食品監(jiān)管，也沒有具體的監(jiān)管辦法，造成網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營單位游離于當(dāng)前的監(jiān)管體系之外，發(fā)現(xiàn)食品安全問題只能采取臨時措施，給日常監(jiān)管工作帶來極大困難。如2017年4月11日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布不合格食品情況通告顯示，部分食品在天貓、京東等國內(nèi)電子商務(wù)網(wǎng)站上均有銷售，而對此只能采取下架等措施來控制風(fēng)險。

（四）食品追溯體系不統(tǒng)一，追溯效果差

目前，我國雖然建立了食品追溯體系，但與國外發(fā)達(dá)國家相比，仍處于起步階段。當(dāng)前的食品追溯試點工作僅在北京、上海、江蘇、山東等較發(fā)達(dá)省份或城市開展，雖然試點工作已啟動多年，但是在推行實施過程中困難重重。其中最大的問題就是追溯體系不統(tǒng)一，而國外一般由單一部門獨立負(fù)責(zé)建立追溯體系，如瑞士規(guī)定食品安全追溯工作由聯(lián)邦衛(wèi)生局負(fù)責(zé)，實施食品生產(chǎn)和流通的各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理，所有信息均需在網(wǎng)上詳細(xì)登記，并可提供網(wǎng)上查詢，實現(xiàn)了政府、媒體和消費者的有效監(jiān)督，取得良好追溯效果。而我國現(xiàn)階段，食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部等部委各自建立食品安全追溯體系，造成各追溯體系之間融合效果非常不理想，追溯效果較差。此外，我國現(xiàn)階段對食品安全可以追溯的信息非常有限，很多食品的追溯只能查一些簡單信息，而涉及食品安全的信息十分少見。如2017年2月，中國食品科技網(wǎng)針對食品溯源進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對包括奶粉在內(nèi)的多種食品進(jìn)行二維碼掃描，只發(fā)現(xiàn)食品名稱、生產(chǎn)批次等信息，而對產(chǎn)品源頭、添加劑及流通過程等信息卻沒有顯示。

三、國外食品安全監(jiān)管經(jīng)驗對我國的幾點啟示

（一）完善食品安全配套法律，擴(kuò)大食品監(jiān)管覆蓋范圍

目前我國僅僅建立了食品安全的基礎(chǔ)法律，缺乏相關(guān)配套的法律和規(guī)定。針對這種情況，我國立法部門可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，構(gòu)建多方位的食品安全法律框架。如美國既有《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》和《食品質(zhì)量保護(hù)法》等食品安全綜合型法律，又先后制定了《嬰兒食品配方法》、《食品添加劑修正案》和《健康肉類法》等相當(dāng)具體的配套規(guī)定。我國應(yīng)該在《食品安全法》的基礎(chǔ)上，分類構(gòu)建食品在生產(chǎn)、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售和消費等環(huán)節(jié)上的針對性法律。比如針對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可制定關(guān)于食品污染物和有害物質(zhì)殘留等的法律；在食品加工環(huán)節(jié)，制定關(guān)于食品色素和調(diào)味品等添加劑的法律。建立包含全部食品門類及其生產(chǎn)、加工等各環(huán)節(jié)的法律體系，能夠為我國開展食品安全監(jiān)管工作提供法制化支撐。

（二）設(shè)立食品安全信息系統(tǒng)，提高公眾參與度

目前我國食品安全信息系統(tǒng)建設(shè)仍處在探索階段，至今尚未建成運行高效、公眾廣泛參與的食品信息發(fā)布平臺。可以學(xué)習(xí)美國和歐盟做法，包括學(xué)習(xí)美國在全國范圍內(nèi)建立信息收集、評估及反饋方面的基礎(chǔ)設(shè)施做法。借鑒美國從聯(lián)邦到地方的食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，對食品信息進(jìn)行全方位的公開披露經(jīng)驗，還可以學(xué)習(xí)歐盟食品安全信息方面做法，我國應(yīng)建立食品安全追溯機(jī)制，食品可追溯體系，對食品從生產(chǎn)、加工到流通等各環(huán)節(jié)實行可追溯。并且，在食品信息公開方面應(yīng)該規(guī)定食品監(jiān)管部門通過出版物、電子媒介等方式，向公眾展示食品安全信息及食品安全監(jiān)管的決策和依據(jù)。并鼓勵各類社會組織及民眾積極參與食品安全風(fēng)險判斷和發(fā)表評論。比如，要求牲畜屠宰場保留牲畜來源和基本信息等詳細(xì)資料，并對畜產(chǎn)品掛配識別標(biāo)簽，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺了解到這些信息。

（三）構(gòu)建食品風(fēng)險分析機(jī)制，有效預(yù)防食品安全問題發(fā)生

食品安全有效監(jiān)管的前提是從風(fēng)險評估，監(jiān)管和溝通角度，創(chuàng)建食品風(fēng)險分析機(jī)制。在危害識別、危害描述和危險性描述方面進(jìn)行風(fēng)險評估。并以風(fēng)險評估結(jié)果為根據(jù)，權(quán)衡和規(guī)定相應(yīng)政策，對食品安全進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)管。具體而言，從食品風(fēng)險交流角度，監(jiān)管部門應(yīng)該依據(jù)相關(guān)觀點或信息，及時有效溝通。確切制定食品安全中各添加物監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，針對無法防止食品污染或有害添加成分，政府部門需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。并且，通過風(fēng)險溝通，降低食品安全風(fēng)險，將有效信息公布于眾，有效保護(hù)消費者的基本合法權(quán)益。食品安全監(jiān)管部門的分析步驟也需要公開于社會大眾，發(fā)揮群策群力效用，接受群眾意見，有效防止食品安全問題產(chǎn)生。

（四）建立食品安全信用制度，加快信息追溯制度與國際接軌

由于我國食品安全經(jīng)營者的違法成本不高，在受到相關(guān)懲罰之后容易產(chǎn)生類似犯罪局面，由此造成食品安全問題頻發(fā)。這些與我國缺少健全食品安全信用制度密切相關(guān)。針對于此，我國應(yīng)加快創(chuàng)建食品安全信用制度與體系。食品安全信用制度的實施對象應(yīng)該是全面性，包含大中食品生產(chǎn)商，食品經(jīng)營商，小型作坊式食品經(jīng)銷商等。而且，我國應(yīng)創(chuàng)建食品安全信息追溯制度。規(guī)范食品外包裝與標(biāo)簽粘貼工作，廠家應(yīng)將所有食品安全信息記錄于標(biāo)簽上，促使信息追溯制度與國際接軌。

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