少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧研究

【摘 要】少數(shù)民族地區(qū)是我國新一輪脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。通過對個案的分析發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族地區(qū)貧困面廣、貧困程度深，少數(shù)民族貧困人口比重大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，貧困人口收入低，易地移民搬遷任務(wù)重，貧困人口文化素質(zhì)較低等問題依然突出。同時還面臨著貧困人口指標(biāo)層層分解與貧困對象識別不精準(zhǔn)、脫貧攻堅項目實施資金投入剛性需求與扶貧資金投入供給能力不足、產(chǎn)業(yè)扶貧項目脫貧效應(yīng)的時滯性與年度脫貧目標(biāo)要求短期性、貧困農(nóng)村“空心化”與脫貧任務(wù)艱巨性等突出矛盾。為此，要抓緊完善貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制，建立以目標(biāo)需求為導(dǎo)向的項目建設(shè)資金投入機(jī)制，改革精準(zhǔn)脫貧成效的考核辦法，切實加強(qiáng)貧困村扶貧治理能力建設(shè)，確保少數(shù)民族地區(qū)如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族地區(qū)；精準(zhǔn)脫貧；難點(diǎn)與對策；個案分析

【作 者】凌經(jīng)球，中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校研究員、教授。南寧，530022。

【中圖分類號】F127.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2017）01 - 0149 - 009

一、問題的提出

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會背景下，黨中央、國務(wù)院向全世界作出的莊嚴(yán)承諾。按照黨中央、國務(wù)院的要求，精準(zhǔn)脫貧就是在精準(zhǔn)識別貧困對象的前提下，通過采取精準(zhǔn)扶貧措施，確保貧困人口“不愁吃、不愁穿”，并使其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房得到保障，貧困人口的可支配收入要高于國家規(guī)定的貧困線（以2010年不變價計算的年人均純收入2300元），貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)要接近全國平均水平 。[1 ]

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記先后十多次深入少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和革命老區(qū)，并且反復(fù)強(qiáng)調(diào)，少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)是脫貧攻堅的“主戰(zhàn)場”。按照脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)來衡量，到2020年要實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)貧困人口全部脫貧、貧困村和貧困縣全部摘帽，其難點(diǎn)何在、如何來突破等，是擺在理論工作者和實際工作者面前的一個重大問題。本文在對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行理論梳理的基礎(chǔ)上，擬以廣西DHYZ自治縣QBN鄉(xiāng)為個案展開分析，以期引起理論工作者和實際工作部門特別是高層決策者對少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧特殊性的高度重視。

二、精準(zhǔn)扶貧的研究綜述及其概念的界定

（一）精準(zhǔn)扶貧的研究綜述

“精準(zhǔn)扶貧”是2013年11月習(xí)近平總書記在湖南省湘西土家族苗族自治州時首次提出的。近年來學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧的研究，主要圍繞以下問題來展開：

1.闡釋了精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵。汪三貴、郭子豪（2015）認(rèn)為：精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)，其內(nèi)容包括：對貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核；[2 ]沈茂英（2015）把精準(zhǔn)扶貧定義為一種新型扶貧機(jī)制，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效合規(guī)程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的新型扶貧機(jī)制；[3 ]黃承偉、覃志敏（2015）從精準(zhǔn)扶貧的核心（“真扶貧、扶真貧”）、實質(zhì)（使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群）和內(nèi)容構(gòu)成（貧困人口識別和扶貧資源——資金、項目—— 瞄準(zhǔn)）來闡述；[4 ]李鯤、葉興建（2015）把精準(zhǔn)扶貧概括為一個“過程”，即在科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序下，因時、因地對貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識別，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并根據(jù)動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制做出精準(zhǔn)考核的過程；[5 ]左停、楊雨鑫、鐘玲（2015）則運(yùn)用公共管理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，通過中央—地方關(guān)系、社會控制以及“社會成本”三個視角對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了理論解讀，進(jìn)一步揭示了精準(zhǔn)扶貧的深層內(nèi)涵；[6 ]同時，左停（2015）還從宏觀（認(rèn)識精準(zhǔn)、重心精準(zhǔn)）、中觀（措施精準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)）和微觀（識別精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)）三個層面對精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)核作出了解讀。[7 ]

2.分析了實施精準(zhǔn)扶貧的主要障礙。汪三貴、郭子豪（2015）指出了精準(zhǔn)扶貧的三大障礙（即：精準(zhǔn)識別“不精準(zhǔn)”、幫扶項目難以“精準(zhǔn)”、資金和項目管理體制與精準(zhǔn)扶貧要求不適應(yīng)）；[2 ]左停、楊雨鑫、鐘玲（2015）分析了貧困人口“規(guī)?？刂茖?dǎo)致規(guī)模排斥”、平均主義思想對扶貧資源實際分配的影響和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與市場化背景下扶貧開發(fā)有效手段不足的三大困境；[6 ]唐麗霞、羅江月、李小云（2015）從貧困戶精準(zhǔn)識別的技術(shù)、鄉(xiāng)村“空心化”、貧困戶思想觀念和扶貧政策的制度缺陷等方面進(jìn)行分析；[8 ]沈茂英（2015）以藏區(qū)為例，分析了民族地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧面臨的多維約束（生態(tài)、自然、經(jīng)濟(jì)、人口、制度和政策以及成本等）；[3 ]鄧維杰（2014）分析了實施精準(zhǔn)識別過程中，存在的“規(guī)模排斥、區(qū)域排斥和識別排斥”問題以及實施精準(zhǔn)幫扶存在的需求排斥、入門排斥、資金用途排斥、市場排斥、專業(yè)排斥、團(tuán)隊排斥、配套排斥、模式排斥和投入排斥等問題。[9 ]

3.提出了實施精準(zhǔn)扶貧的對策思路。學(xué)術(shù)界分別從宏觀和微觀兩個層面來提出對策。宏觀方面，汪三貴、郭子豪（2015）提出了完善精準(zhǔn)識別機(jī)制、考核機(jī)制、群眾受益機(jī)制和金融扶貧到戶機(jī)制的對策；[2 ]李小云（2015）提出“緩解非收入性貧困、確保貧困人口的收益，整合資源投入改革，創(chuàng)新扶貧方式，制定科學(xué)、長遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧規(guī)劃”等對策措施；[10 ]周民良、時保國（2015）從強(qiáng)化扶貧政策制定和實施的激勵約束作用、為貧困地區(qū)、貧困人口提供多樣化選擇、充分發(fā)揮社會合力及發(fā)揮智庫、建言作用等，提出對策建議；[11 ]劉解龍（2015）著眼于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，提出了創(chuàng)新市場機(jī)制、主體之間協(xié)商機(jī)制、扶貧資源整合機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展支撐機(jī)制的對策措施；[12 ]鄧維杰（2014）提出開展國家級和省級的貧困普查，對貧困村實施分類管理，在村級實施“應(yīng)保盡保”和“應(yīng)扶盡扶”政策的建議。[9 ]微觀方面，左停（2015）提出建立貧困村村級扶貧資金項目，加強(qiáng)村級社區(qū)公共服務(wù)功能，設(shè)立貧困村公益性服務(wù)崗位，提升貧困地區(qū)鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)競爭力，依托小城鎮(zhèn)為低收入農(nóng)民提供就業(yè)崗位，做實縣一級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺等七個方面具體措施。[7 ]

（二）精準(zhǔn)扶貧的概念界定及其主要特點(diǎn)

綜上所述，學(xué)界目前對于精準(zhǔn)扶貧的界定主要有以下幾種：一是“措施針對性說”（汪三貴、郭子豪，2015），二是“幫扶機(jī)制說”（沈茂英，2015），三是“資源瞄準(zhǔn)說”（黃承偉、覃志敏，2015）和“幫扶過程說”（李鯤，葉興建，2015）等等。這些界定（或描述）對于人們更好把握精準(zhǔn)扶貧無疑有所幫助。但不可否認(rèn)，這些界定尚處在一個表象描述的階段。筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是具有中國特色的一個治貧概念，其核心是解決“扶持誰、誰來扶、如何扶、如何退”的問題，以期達(dá)到“扶真貧、真扶貧、真脫貧”的目的。從學(xué)理來分析，筆者認(rèn)為：精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)統(tǒng)一的貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，按照法定的識別程序，運(yùn)用科學(xué)的識別方法準(zhǔn)確地識別出貧困對象，同時精確梳理出其致貧因素和貧困類型，進(jìn)而采取因人因地制宜的“靶向治療”措施，實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口精確脫貧目標(biāo)的一種貧困治理方略。

作為一種新的治貧方略，精準(zhǔn)扶貧是手段，而精準(zhǔn)脫貧是目的。中央提出的新的治貧方略是目的與手段的統(tǒng)一。其主要特點(diǎn)可概括為：第一，貧困對象識別的規(guī)范性。規(guī)范性體現(xiàn)在識別標(biāo)準(zhǔn)的客觀統(tǒng)一（貴州省總結(jié)出來的“四看法”等），識別程序的剛性約束（如需經(jīng)過多次民主評議），識別過程的公開透明（需經(jīng)過公示），識別方法的多元應(yīng)用（如既有定性判斷，也有定量分析評價等等），從而最大限度地保證識別出來的貧困人口的真實性。第二，扶持措施的針對性。如中央提出的“五個一批”中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧一批，主要是針對有條件、有能力的人需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)來促其實現(xiàn)脫貧；易地扶貧搬遷脫貧一批，是針對那些生存在環(huán)境極端惡劣的貧困人口提出的扶持措施。這些體現(xiàn)了因人施策，靶向治療的要求，其目的在于提高扶貧的精確度。第三，管理機(jī)制的動態(tài)性。通過實施幫扶措施，實現(xiàn)脫貧的貧困人口，逐一進(jìn)行“銷號”；對一些原本是非貧困人口，但因各種原因陷入貧困之列，或有些脫貧的貧困人口重新返貧的，要把他們重新確定為貧困人口加以扶持。第四，脫貧成效的精準(zhǔn)性。所謂脫貧成效精準(zhǔn)，就是要防止沒有達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)而“被脫貧”的現(xiàn)象，同時也要防止一些已經(jīng)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，但為了繼續(xù)享受各種扶持政策而不愿“出列”的現(xiàn)象。第五，考核評價的權(quán)威性。貧困人口的精準(zhǔn)脫貧，其前提是脫貧成效必須精準(zhǔn)，而這個“精準(zhǔn)”又必須建立在嚴(yán)格的考核評價之上，故此，在新一輪脫貧攻堅戰(zhàn)中，中央要求對精準(zhǔn)扶貧過程中的考核評價采取第三方評估的方法來進(jìn)行。

三、少數(shù)民族地區(qū)貧困狀況的個案分析

分析樣本的選擇主要基于以下幾點(diǎn)理由。第一，DHYZ自治縣既是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣；第二，分析樣本地處石漠化片區(qū)，是連片特困區(qū)域；第三，該自治縣貧困程度較深，而分析樣本在該縣又是貧困程度較深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其作為分析樣本具有一定的典型性。

（一）QBN鄉(xiāng)的基本鄉(xiāng)情

據(jù)史料記載，QBN鄉(xiāng)建制始于明代，清光緒三十年（1904年）改土歸流官設(shè)七百弄團(tuán)總局，局以下設(shè)七個村團(tuán)，每個村團(tuán)下轄100多個弄，故得此名。該鄉(xiāng)位于DHYZ自治縣西北部，距自治縣縣城86公里，地處貧困大石山區(qū)，是世界上喀斯特地貌保存最完整的地區(qū)。全鄉(xiāng)轄區(qū)面積203平方公里，海拔800～1000米的峰丘有5000多座，1300多個洼地。

該鄉(xiāng)管轄10個村委會，222個村民小組。截至2015年底，全鄉(xiāng)有人口19965人，其中瑤族人口12386人，占62.04%。全鄉(xiāng)耕地面積12627.05畝，人均耕地僅為0.7畝，且全部是散落在千山萬弄之間的旮旯地，可種的作物主要是玉米、黃豆以及南瓜等，經(jīng)濟(jì)效益十分低下。2015年，全鄉(xiāng)農(nóng)村居民人均可支配收入為4426元，僅分別為全國和廣西平均水平的41.09%、46.75%。

（二）分析樣本的貧困現(xiàn)狀

1.貧困面廣，貧困程度深。表1反映的是2016年1月廣西壯族自治區(qū)開展貧困人口精準(zhǔn)識別后該鄉(xiāng)貧困人口精準(zhǔn)識別的結(jié)果。從表1可知，該鄉(xiāng)10個村中貧困發(fā)生率在40%以上的就有7個，其中貧困發(fā)生率最高的NP村委會為68.23%；貧困發(fā)生率最低的弄良村委會也高達(dá)27.34%。全鄉(xiāng)貧困發(fā)生率為43.33%，比廣西平均水平高了32.8個百分點(diǎn)。

此外，圖1顯示了七百弄鄉(xiāng)各類貧困人口（按其貧困深度來分類，一類為最貧困，其余以此類推）分布的狀況，其中第一類有526戶、2246人，分別占貧困戶和貧困人口總數(shù)的27.04%、28.27%；第二類有621戶、2868人，分別占31.92%、33.15%，二類以上占到了貧困戶總數(shù)的58.96%，占貧困人口總數(shù)的61.42%，其貧困程度之深可見一斑。

2.貧困人口中少數(shù)民族人口比重大。

在全鄉(xiāng)貧困人口中，少數(shù)民族貧困人口占83.84%（見圖1），其中又以瑤族貧困人口居多（占76.50%），壯族貧困人口為614人，占7.1%，其他少數(shù)民族人口僅為21人，占0.24%?？梢姡琎BN鄉(xiāng)的貧困問題主要就是少數(shù)民族人口的貧困。只有讓這些貧困人口實現(xiàn)脫貧，才能實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“不讓一個民族掉隊”的目標(biāo)要求。

3.貧困人口收入來源渠道少，人均收入水平低。

資料顯示，QBN鄉(xiāng)農(nóng)村家庭收入來源主要依靠外出務(wù)工。據(jù)統(tǒng)計，該鄉(xiāng)貧困戶中外出務(wù)工戶數(shù)達(dá)到1244戶，占貧困戶總數(shù)的63.95%，外出務(wù)工人數(shù)為2071人，占貧困戶勞動力總數(shù)的49.2%。

資料顯示，2015年該鄉(xiāng)農(nóng)村居民可支配收入為1452元，只相當(dāng)于國家規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)2800元（以2010年不變價計算的人均可支配收入2300元）的51.85%，僅分別為當(dāng)年全國和廣西平均水平的12.71%和15.33%。以不同收入等級來看（見圖2），農(nóng)村居民人均可支配收入在2000元以下的有1349戶、人數(shù)為6398人，占到貧困人口總數(shù)的69%；2000元至2800元的有520戶、人數(shù)為2004人，占到貧困人口總數(shù)的27%，2800元至4000元的僅有60戶、203人，占貧困人口總數(shù)的3.08%。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“欠賬”多，貧困人口生產(chǎn)生活條件差。

基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、生產(chǎn)生活用水、用電以及信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等，在此以交通為例來分析。QBN鄉(xiāng)地處大石山區(qū)，是典型的喀斯特地區(qū)。境內(nèi)群山連綿，溝壑縱橫?！俺鲩T靠雙腿，東西靠馬馱；講話聽得到，見面要半天”，這是當(dāng)?shù)亍俺鲂须y”的真實寫照，從而也是制約貧困人口脫貧攻堅的首要因素。

“行路難”體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，從全鄉(xiāng)自然村未通路情況來看。表2顯示，目前全鄉(xiāng)尚有112個自然屯未通公路，涉及992戶，3977人，其中共有建檔立卡貧困戶585戶，占貧困戶總數(shù)的30.07%，建檔立卡貧困人口2580人，占貧困人口總數(shù)的29.82%，未通公路里程達(dá)到227公里。其次，再從貧困村來看，全鄉(xiāng)6個貧困村中，村委會所在地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)未通瀝青（水泥）路的有3個，占貧困村總數(shù)50%，總里程為13公里；自然屯到村委會未通瀝青（水泥）路的有67個，占自然屯總數(shù)的64.42%，總里程為180.5公里。再次，從貧困戶入戶道路類型來看，全鄉(xiāng)1945戶貧困戶中，通簡易人行道的有844戶、占貧困戶總數(shù)的44%，已修通普通泥土路的有153戶、占8%，通砂石路的有548戶，占28%，而通水泥路面路和瀝青路面路的僅分別占18%和2%。

5. 貧困人口生存環(huán)境惡劣，易地搬遷移民任務(wù)艱巨。

按照廣西的有關(guān)規(guī)定要求，19戶以下未通路的自然屯原則上需要實施易地移民搬遷扶貧。這是因為這些貧困戶居住過于分散，如果不實施整體搬遷，一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入太大，扶貧成本與經(jīng)濟(jì)社會效益甚至有“倒掛”現(xiàn)象，另一方面這些地方往往生存環(huán)境極為脆弱，連人類生存的基本條件（水、土等）都不具備，有必要實施整體搬遷。根據(jù)這一要求，該鄉(xiāng)一共有54個自然屯、720戶、3006個人口需要整體實施易地搬遷移民安置，占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?5.06%，其中貧困戶392戶，貧困人口1835人（其貧困發(fā)生率高達(dá)61.04%，比全鄉(xiāng)貧困發(fā)生率高了17.71個百分點(diǎn)），占全鄉(xiāng)貧困人口的21.21%。

6.貧困人口文化程度較低，自我發(fā)展能力不強(qiáng)。

圖3顯示了該鄉(xiāng)貧困人口中各類文化程度占比情況。其中，小學(xué)以下占比高達(dá)66.7%，初中和高中文化程度僅占19.94%。和全廣西貧困人口相比，文盲、半文盲占比高了4.14個百分點(diǎn)，小學(xué)文化程度占比高了5.55個百分點(diǎn)，初中占比則低了10.59個百分點(diǎn)，高中文化以上程度占比更低了4.54個百分點(diǎn) 。據(jù)此資料計算而得到的QBN鄉(xiāng)貧困人口平均受教育年限不足5年（僅為4.96年），該鄉(xiāng)貧困人口受教育程度之低可想而知。文化程度不高導(dǎo)致貧困人口自我發(fā)展能力不強(qiáng)，這可以從該鄉(xiāng)對貧困人口致貧因素的分析中得到佐證。相關(guān)資料表明，該鄉(xiāng)貧困人口的致貧因素中“自身發(fā)展能力不足”的貧困人口達(dá)到2918人，占到總貧困人口的28.6%，“缺乏發(fā)展所需技術(shù)”的貧困人口為2281人，占26.36%，二者之和達(dá)到54.97%。

四、少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧面臨的現(xiàn)實困境

綜合2014年以來，特別是今年暑期對滇桂黔石漠化片區(qū)開展的對40多個縣的調(diào)研，筆者認(rèn)為當(dāng)下少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧面臨最為突出的矛盾和問題有：

（一）貧困人口指標(biāo)層層分解與貧困對象識別不精準(zhǔn)的矛盾

貧困對象的界定是一道世界性難題，即便是美國這樣的發(fā)達(dá)國家，其對貧困人口的識別也難免遭受詬病。[13 ]146-152在我國全面建成小康社會的新一輪脫貧攻堅戰(zhàn)中，對貧困人口的精準(zhǔn)識別究竟采用“自下而上”、還是“自上而下”的辦法，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界都存在爭議。目前，我國以國家統(tǒng)計局調(diào)查總隊的抽樣調(diào)查統(tǒng)計為依據(jù)，將貧困人口和貧困村數(shù)量分解到縣，這種方法實屬“兩害相權(quán)取其輕”，原本無可厚非。但自上而下將貧困指標(biāo)先分解到省到縣，然后再在縣域內(nèi)進(jìn)行精準(zhǔn)識別，本身是否符合“精準(zhǔn)”識別的要義，值得商榷。實踐中一些令人啼笑皆非的事時有發(fā)生。比如，2015年11月末，筆者在與中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記班學(xué)員交流中，某鎮(zhèn)黨委書記告訴筆者說，年初縣里給該鎮(zhèn)下達(dá)了1個貧困村指標(biāo)，選來選去最后只好選一個2014年農(nóng)民人均純收入已達(dá)8000多元的村確定為貧困村。①2015年10月至2016年1月，廣西抽調(diào)了由20多萬名干部組成的、規(guī)模龐大的精準(zhǔn)識別工作隊，進(jìn)村入戶開展貧困人口精準(zhǔn)識別，其結(jié)果是比較科學(xué)合理的。但由于各縣貧困人口數(shù)量是預(yù)先確定的，精準(zhǔn)識別變?yōu)樵诳h域內(nèi)“排座次”，縣與縣之間劃定的建檔立卡分?jǐn)?shù)線差別較大，一些較發(fā)達(dá)縣因貧困程度不深，劃定的貧困人口分?jǐn)?shù)高達(dá)70多分，這意味著一些本來不算貧困的人“被貧困”了。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)（特別是集中連片特困地區(qū)如廣西百色市、河池市等）又因貧困程度深、貧困人口相對集中，但貧困人口指標(biāo)有限，有的縣劃定的精準(zhǔn)識別貧困對象分?jǐn)?shù)低到50多分，這意味著一些貧困人口被排斥在“建檔立卡”之外。由此導(dǎo)致了“被貧困”與“被脫貧”并存現(xiàn)象的產(chǎn)生，這是調(diào)研中基層干部群眾反映最強(qiáng)烈的問題之一。

（二）脫貧攻堅項目實施資金投入剛性需求與扶貧資金投入供給能力不足的矛盾

盡管近年來各級各部門扶貧資金投入不斷加大，但相對于實現(xiàn)“脫貧攻堅”目標(biāo)所必須實施的項目資金投入剛性需求而言，缺口依然巨大。以是否通公路的自然屯為例，我們在對廣西隆林各族自治縣的調(diào)研中了解到，該縣有90個貧困村，20戶以上未通路的自然屯達(dá)到564個，需修建的通屯路總里程為1807.8公里，按屯屯通砂石路標(biāo)準(zhǔn)要求，預(yù)計需要投入資金將達(dá)到70769萬元，而2016年該縣財政預(yù)算安排交通建設(shè)的資金僅為2666萬元（這些資金還不能完全用于屯級公路建設(shè)）。①按此計算預(yù)計4年累計可投入的資金大約也就是10664萬元，僅為資金需求量的15%。如果按照通屯路硬化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來計算，需投入的資金將高達(dá)15億元以上，這還不包括該縣非貧困村中也大量存在20戶以上需要修建的通屯公路。該縣交通局長坦言，如果隆林各族自治縣要全部實現(xiàn)屯屯通硬化路，需投入的資金總量至少在20億元以上。“脫貧攻堅”項目實施資金投入的剛性需求與扶貧資金供給能力之間形成的巨額缺口，導(dǎo)致屯級道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢與脫貧攻堅的迫切要求形成了巨大反差。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧項目脫貧效應(yīng)的時滯性與年度脫貧目標(biāo)要求短期性的矛盾

“通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展解決一批”是精準(zhǔn)扶貧中最艱巨的任務(wù)之一，排除項目選擇的不確定性因素，貧困農(nóng)戶無論是發(fā)展種植、養(yǎng)殖項目還是旅游等服務(wù)性項目，要使之發(fā)揮出“脫貧效應(yīng)”都需要一定的時間，少則一兩年，多則三到四年，這是產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身客觀規(guī)律決定的。但是，按照現(xiàn)行做法，從中央到地方每年都要求有一定數(shù)量的貧困人口實現(xiàn)脫貧。脫貧目標(biāo)要求的“短期行為”與產(chǎn)業(yè)脫貧效應(yīng)時滯性之間的矛盾，必然帶來兩種不良的結(jié)果：第一，一些貧困人口本來就是“被貧困對象”，扶貧對他們而言不過是“錦上添花”而非“雪中送炭”，他們的“脫貧”與項目是否實施毫無關(guān)系；第二，一些貧困程度較深的貧困人口，本來就還沒有達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，他們的脫貧不過是“數(shù)字脫貧”的犧牲品而已。這一現(xiàn)象在社會上造成極為惡劣的影響，調(diào)研中一些群眾反映，他們剛剛被列為貧困戶，尚未得到扶貧的丁點(diǎn)實惠，只是村干部、駐村干部或幫扶干部等到家里了解情況、反復(fù)地填寫一些表格而已，到了第二年（有的甚至是當(dāng)年）就被宣布為“脫貧人口”，無形中有“被政府愚弄”之感。

（四）貧困農(nóng)村“空心化”與脫貧任務(wù)艱巨性的矛盾

當(dāng)下多數(shù)貧困村處于“空心化”狀態(tài)，這是一個不爭的事實。村里缺乏脫貧致富的產(chǎn)業(yè)，也缺乏推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的青壯年勞動力（這些地方的青壯年基本上外出務(wù)工）等，這種現(xiàn)象在滇桂黔石漠化片區(qū)較為普遍。觀察這些貧困村不難發(fā)現(xiàn)這么一個怪圈：環(huán)境惡劣——生產(chǎn)生活條件差——產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展——經(jīng)濟(jì)收入低下——青壯年外出務(wù)工——脫貧攻堅缺乏推動力量——貧困村處于“空心化”狀態(tài)。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在這些貧困村中往往基層黨組織的作用也是很薄弱的。2015年8月筆者在廣西中越邊境某個貧困村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該村有一幢兩層四開間的辦公樓，但僅有二層一間可以容納10多個人的小會議室能正常使用，其他要么打不開、要么灰塵滿地，這意味著這個辦公樓平時很少使用。更讓人揪心的是，在該辦公樓一層右邊一間辦公室門板上，貼著一張褪了色的“村委會成員和第一書記聯(lián)系電話表”，表面看是方便群眾與村干聯(lián)系。實際上則是這個村委會平時根本沒有人值班、沒有人辦公，群眾要找村干，只能通過電話聯(lián)系。不難看出，該村的村務(wù)活動是不正常的，村基層黨組織、村委會基本上就是一個“空架子”，在筆者與村民訪談中證實了這一點(diǎn)。在訪談中還發(fā)現(xiàn)，支部書記對該村基本狀況了解不深，對該村如何實施精準(zhǔn)扶貧更是語焉不詳。由此可見，一些貧困村中基層治理組織的“空心化”現(xiàn)象比起產(chǎn)業(yè)“空心化”而言，其后果更為嚴(yán)重，它導(dǎo)致各項精準(zhǔn)扶貧政策措施難以落實到基層，形成了脫貧攻堅“最后一公里”的巨大障礙。

五、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的對策建議

（一）抓緊完善貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制

首先，改變以縣為單位估算貧困人口數(shù)量的做法，代之于以省為單位估算貧困人口。在省內(nèi)再按照統(tǒng)一識別標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)一識別實施細(xì)則、統(tǒng)一識別固定程序，自下而上逐級匯總，最后由省一級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一劃線的辦法再次開展貧困人口精準(zhǔn)識別，最大限度地避免一些地方因貧困人口指標(biāo)過多而讓部分人口“被貧困”，一些地方則因指標(biāo)不足而使部分貧困人口“被脫貧”的現(xiàn)象，將更多貧困人口指標(biāo)放在集中連片特困地區(qū)。其次，強(qiáng)化貧困人口再識別的科學(xué)性、合理性、公平性。在實踐中必須注意把好“三關(guān)”：一是再識別方案的科學(xué)制定關(guān)。再識別方案出臺前，一定要注意吸納行內(nèi)專家和基層干部代表深度參與，廣泛征求意見并反復(fù)論證之后再出臺，以避免“閉門造車”、脫離實際現(xiàn)象的發(fā)生，確保再識別方案的科學(xué)合理。二是信息采集客觀公正關(guān)。信息采集的客觀公正，關(guān)乎識別結(jié)果的公平性。為此，要強(qiáng)化對識別人員的實際操作培訓(xùn)，通過實地訓(xùn)練，反復(fù)操作等，使他們理解和掌握指標(biāo)內(nèi)涵、數(shù)量賦值、方法程序等方面的要求，熟練掌握識別方法。三是識別過程監(jiān)督問責(zé)關(guān)。由于識別過程中的信息不對稱，難免一些地方為爭取到更多的貧困村和貧困人口指標(biāo)而冒報虛報。為此，應(yīng)建立健全相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，可委托獨(dú)立第三方對各縣、鄉(xiāng)、村開展明察暗訪的抽查，凡是發(fā)現(xiàn)故意冒報虛報且超過一定比例的（比如20%以上），應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人（比如扶貧開發(fā)部門負(fù)責(zé)人尤其是縣及縣以下各級黨政“一把手”等）課以黨紀(jì)政紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重者予以開除黨籍、公職等處罰。

（二）建立以目標(biāo)需求為導(dǎo)向的項目建設(shè)資金投入機(jī)制

首先，探索建立以目標(biāo)需求為導(dǎo)向，資金隨著項目走的投入機(jī)制。具體做法可先由各縣按照到2020年實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)必須實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“五個一批”項目建設(shè)所需的投入資金，以村為單位逐級匯總到縣，由各縣直接上報省，由省扶貧辦報國務(wù)院扶貧主管部門，國務(wù)院統(tǒng)籌各相關(guān)部門資金之后，根據(jù)需要與可能分年度將項目實施資金直接下?lián)艿截毨Эh，同時責(zé)成各省級政府按一定比例加大對貧困縣的資金投入。各職能部門不再負(fù)責(zé)項目審批、資金下?lián)艿嚷氊?zé)，但要負(fù)責(zé)組織項目實施。其次，強(qiáng)化項目實施資金投入需求的真實性、可靠性。可由省、市負(fù)責(zé)組織力量采取抽查的辦法對各縣上報的項目和資金予以核實，并由各縣縣委書記、縣長對上報數(shù)據(jù)的真實性、可靠性負(fù)全責(zé)，一旦核查結(jié)果與實際上報數(shù)額誤差較大（比如超出20%以上），輕則引咎辭職，重則課以法紀(jì)處罰。再次，啟動社會監(jiān)督機(jī)制，可在各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置公開舉報電話或微信公眾號等，方便群眾舉報項目實施中各種弄虛作假行為，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的震懾威力。

（三）改革精準(zhǔn)脫貧成效的考核辦法

為糾正現(xiàn)行每年下達(dá)脫貧人口數(shù)量的做法極易助長短期行為、甚至弄虛作假的弊端，在此建議：第一，劃定2019年基本脫貧，2020年鞏固提升這條底線，不再層層下達(dá)年度脫貧指標(biāo)，各省根據(jù)各地脫貧難易程度提出各縣脫貧計劃，凡是按時脫貧的均應(yīng)給予獎勵，原則上不鼓勵提前脫貧。第二，切實加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧過程的督查，可采取暗訪督察+專項檢查相結(jié)合的辦法，重點(diǎn)加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等政策措施落實情況的檢查和監(jiān)督，并將督查結(jié)果向社會公布，以利于社會公眾監(jiān)督。第三，加強(qiáng)中期評估檢查。中央和省一級可在2017年、2018年對下一級脫貧摘帽情況開展中期評估，全面考核評估各項脫貧指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況，并針對存在問題提出改進(jìn)措施。第四，研究出臺脫貧摘帽的具體實施細(xì)則，使“兩不愁”“三保障”“一高于”“一接近”的標(biāo)準(zhǔn)要求具體化，尤其是基本公共服務(wù)均等化的事項、量化要求具體化，防止各地降低脫貧標(biāo)準(zhǔn)要求的做法，以引導(dǎo)各地從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，扎扎實實地夯實精準(zhǔn)脫貧的各項基礎(chǔ)工作。

（四）切實加強(qiáng)“空心村”扶貧治理能力建設(shè)

首先，加強(qiáng)“空心村”基層黨組織建設(shè)。重點(diǎn)通過從外出務(wù)工人員中選拔優(yōu)秀共產(chǎn)黨員擔(dān)任村支部書記，從省級機(jī)關(guān)中選派第一書記以及從致富能手、文化程度較高的回鄉(xiāng)青年中加強(qiáng)黨員培養(yǎng)入手，建設(shè)一支能帶領(lǐng)群眾脫貧致富的黨員隊伍，以發(fā)揮村級黨組織在農(nóng)村扶貧治理中的引領(lǐng)作用。其次，切實加強(qiáng)“空心村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。必須統(tǒng)籌謀劃貧困村的安全飲水、道路、通信網(wǎng)絡(luò)、人居環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的原則來推進(jìn)，切實改善貧困村的發(fā)展環(huán)境。再次，加大貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧力度。通過引進(jìn)企業(yè)幫扶發(fā)展產(chǎn)業(yè)等措施，加強(qiáng)“空心村”扶貧產(chǎn)業(yè)培育，以吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增強(qiáng)“空心村”的“造血”功能。最后，加強(qiáng)對“空心村”專業(yè)合作組織等自治組織建設(shè)。結(jié)合扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和其他項目建設(shè)，將貧困人口組織起來，引導(dǎo)其參與村屯內(nèi)各種扶貧項目建設(shè)，以增強(qiáng)貧困人口脫貧致富的自豪感，幫助貧困人口樹立起脫貧致富的堅定信心。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[N].人民日報，2015-18-08（01）.

[2] 汪三貴，郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會科學(xué)，2015（5）.

[3] 沈茂英.四川藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的多維約束與化解策略[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（6）.

[4] 黃承偉，覃志敏.論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2015（1）.

[5] 李鯤，葉興建.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)[J]. 福建行政學(xué)院學(xué)報，2015（2）.

[6] 左停，楊雨鑫，鐘玲.精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].貴州社會科學(xué)，2015（8）.

[7] 左停.精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的多層面解讀[J].國家治理，2015（36）.

[8] 唐麗霞，羅江月，李小云.精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學(xué)，2015（5）.

[9] 鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（6）.

[10] 李小云.新時期農(nóng)村貧困問題及其治理[J].國家治理，2015（38）.

[11] 周民良，時保國.精準(zhǔn)扶貧新階段治理貧困的思路[J]. 國家治理，2015（36）.

[12] 劉解龍.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南社會科學(xué)，2015（4）.

[13] 安格斯·迪頓.逃離不平等——健康、財富及不平等的起源[M].催傳剛，譯.北京：中信出版集團(tuán)股份有限公司，2014.

A STUDY ON ACCURATE POVERTY RIDDING IN MINORITY AREAS：BASED ON A CASE ANALYSIS AND CONSIDERATION TO THE REALITY IN QBN TOWNSHIP，DHYZ AUTONOMOUS COUNTY，GUANGXI

Ling Jingqiu

Abstract：Minority areas are the main battle fields of the new turn poverty ridding in our country. Through the case analysis，it is found that problems remain salient such as wide-spread of the poverty region，grave poverty，large proportion of poor minority population，serious backwardness of infrastructural construction，low income of poor population，enormous tasks of resettlement，relatively low cultural diathesis of the poor population and so on in minority areas. In the meantime，prominent contradictions are needed to cope with，such as recounting of the index on different levels of poverty population and inaccurate identification of the object of poverty，fix needs and insufficient supply of financial investment for programs of poverty fighting，periodicity of efficiency of the industrial program and the short-term requirement of annual objective of poverty ridding，“emptiness” of poor villages and arduous tasks of poverty ridding etc.. Therefore，only do a mechanism of accurate identification of the poor population to be improved rapidly，a financial investment mechanism for construction program steered by needs of goals to be established，assessment ways towards the efficiency of accurate poverty ridding to be reformed，the ability construction of governance in poverty village to be strengthened then it is guaranteed that the goal of poverty fighting in minority areas can be achieved on time.

Keywords：minority areas；accurate poverty ridding；nodus and counter measurement；case analysis

﹝責(zé)任編輯：陳家柳﹞