設(shè)立監(jiān)察委員會的三個憲法問題

翟國強

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員

設(shè)立監(jiān)察委員會的三個憲法問題

翟國強

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員

設(shè)立監(jiān)察委員會是重大的政治體制改革，在憲法理論、制度和實踐方面都需要對這項重大改革措施進行深入研究。在憲法理論上，必須講清楚監(jiān)察委員會的憲法依據(jù)究竟何在，圍繞人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會的關(guān)鍵問題進行理論構(gòu)建。在憲法制度上，必須界定監(jiān)察委員會的職權(quán)性質(zhì)，并厘清這種監(jiān)察委員會的職權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系。在實踐操作層面，這項重大改革應(yīng)依據(jù)憲法的程序，在維持既有憲法秩序的前提下穩(wěn)步推進。

引言

十八屆六中全會提出，要完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制。為貫徹落實這些措施，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。待試點成熟后，可以在國家層面設(shè)立綜合性監(jiān)督機構(gòu)。中共中央政治局常委、中央深化國家監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山指出，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一。監(jiān)察委員會作為新設(shè)立的機構(gòu)，需要從理論、制度和操作層面定位其憲法地位。本文擬從三個方面探討監(jiān)察委員會的憲法定位：在憲法理論層面，怎樣講清楚監(jiān)察委員會的憲法基礎(chǔ)？在憲法制度層面，如何定位監(jiān)察委員會的職權(quán)？在具體操作層面，如何分步實施、有序推進？

一、如何從憲法理論上定位監(jiān)察委員會

如何對權(quán)力進行監(jiān)督，是任何現(xiàn)代國家都必須面對的憲法問題。經(jīng)典馬克思主義理論中，對權(quán)力的監(jiān)督主要依靠民主監(jiān)督。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中，馬克思對資本主義的憲法制度進行了批判，并高度評價了巴黎公社的組織和體制?！肮缡怯砂屠韪鲄^(qū)普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負責(zé)，隨時可以撤換。其中大多數(shù)自然都是工人，或者是公認的工人階級的代表。公社不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)。一向作為中央政府的工具的警察，立刻失去了一切政治職能，而變?yōu)楣绲碾S時可以撤換的負責(zé)機關(guān)。其他各行政部門的官吏也是一樣。”這種體制也被稱為議行合一制。不僅立法和行政機關(guān)對選民直接負責(zé)，而且法官“也如社會其他一切公務(wù)人員一樣，他們今后應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，對選民負責(zé)，并且可以撤換。”1參見馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，載《馬克思恩格斯文集》（第3卷），人民出版社2009年版，第221—223 頁。

受上述經(jīng)典馬克思主義理論的影響，中國共產(chǎn)黨的主流觀念中一貫重視自下而上的民主監(jiān)督，與此相關(guān)的關(guān)鍵詞有“民主監(jiān)督”“人民主體地位”“群眾路線”“權(quán)力制約和監(jiān)督”等。在新中國成立前夕，毛澤東曾有一段著名的論述：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息?！毕鄳?yīng)地，根據(jù)我國《憲法》第3條第2、3款規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。《憲法》第27條第2款規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。此外，《憲法》第41條第1款規(guī)定， 中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。

隨著民主和法治觀念不斷發(fā)展，主流政治觀念中逐漸將權(quán)力的制約和監(jiān)督作為政治體系的重要組成部分。相應(yīng)地，“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”成為中國共產(chǎn)黨政治主張的重要內(nèi)容，并逐漸成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政觀念的重要組成部分。所謂制約，是指用整體權(quán)力格局的設(shè)置與運作，制約特定權(quán)力的行使；所謂監(jiān)督，是指任何一種權(quán)力的行使，都要受其外部的另一種權(quán)力的監(jiān)督，歸根結(jié)底，要受人民監(jiān)督。2全國人大法工委編：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》（第一講），中國民主法制出版社2006年版，楊景宇撰寫部分。根據(jù)彭真的歸納，監(jiān)督一般可以分為四種類型：“黨的監(jiān)督、政府的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督”3《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真年譜》（第五卷），中央文獻出版社2012年版，第375頁。根據(jù)內(nèi)容和對象的不同，對權(quán)力的監(jiān)督可以分為以下幾種類型：對違反黨紀行為的監(jiān)督，對違反政紀行為的監(jiān)督，對違反法紀行為的監(jiān)督。對此，時任全國人大法律委員會主任委員楊景宇曾在講話中指出：“經(jīng)過多年努力，我們已經(jīng)建立并在逐步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，以解決黨紀問題；已經(jīng)建立并在逐步完善行政監(jiān)督制度，以解決政紀問題；已經(jīng)建立并在逐步完善司法監(jiān)督制度，以解決法紀問題。此外，還有政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等。這些監(jiān)督制度，同人大監(jiān)督制度一起，共同構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系是全方位、多層次的，實踐證明是符合我國的國情和實際、行之有效的?！?楊景宇：《認真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、嚴格執(zhí)行監(jiān)督法——在全國人大常委會辦公廳舉辦的學(xué)習(xí)貫徹監(jiān)督法專題講座上的報告》，載楊景宇：《法治實踐中的思考》，中國法制出版社2008年版，第374頁。

根據(jù)上述理論，中央紀委主管黨紀，國務(wù)院監(jiān)察部主管政紀，司法機關(guān)負責(zé)違法責(zé)任追究。監(jiān)察權(quán)在憲法上隸屬于行政權(quán)。但這只是傳統(tǒng)的權(quán)力格局，即將成立的“監(jiān)察委員會”，其職權(quán)將獨立于行政權(quán)之外運作。制度改革必須面對的理論問題是，這種權(quán)力在憲法理論上究竟如何定位？這種新的監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)究竟是什么？因此，如何在理論上講清楚這種監(jiān)察制度的憲法基礎(chǔ)，是中國憲法學(xué)研究的緊迫課題。

人民代表大會制度是我國憲法確立的根本政治制度，人大產(chǎn)生“一府兩院”是基本的憲法架構(gòu)。在我國人民代表大會制度下，人大與“一府兩院”存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“一府兩院”相互之間是權(quán)力分工、相互協(xié)作和配合的關(guān)系，這是作為社會主義類型憲法的我國現(xiàn)行憲法不同于西方國家憲法的最重要特點之一。監(jiān)察委員會作為監(jiān)督權(quán)力運行的國家機構(gòu)，這種體制與西方三權(quán)分立模式下國家機構(gòu)監(jiān)督制衡的原理究竟有何差異與共性，需要從憲法理論上說清楚。根據(jù)傳統(tǒng)的憲法理論和制度，監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)，檢察機關(guān)隸屬于行政機關(guān)。如果通過修改憲法的方式設(shè)立監(jiān)察委員會，該委員會在國家機構(gòu)體系中的職能與立法、行政、審判、檢察機關(guān)究竟有何不同，需要認真研究。而且，作為一種新增權(quán)力，這種權(quán)力如何依法行使？如何確定其憲法上的職權(quán)、界限與責(zé)任？如何防止這種權(quán)力本身被濫用，侵犯公民的基本權(quán)利？等等問題。都需要憲法理論上進行深入研究。

如前所述，強調(diào)自下而上的民主監(jiān)督是社會主義憲法對權(quán)力制約與監(jiān)督的傳統(tǒng)做法。如果強調(diào)這一點，需要重視監(jiān)察委員會的民主正當(dāng)性，比如在名稱上可以稱之為“人民監(jiān)察委員會”，而不是稱之為“監(jiān)察院”；在運作機制上可以采取“委員會集體負責(zé)制”，而不是采取“首長負責(zé)制”。但另一個改革的方向是，強調(diào)監(jiān)察委員會監(jiān)督機制的專業(yè)性和獨立性。相應(yīng)地，名稱和運作機制可以再作另一種類型的設(shè)計。監(jiān)察委員會在上述兩種功能定位之間如何取舍？需要認真研究。另一個相關(guān)的問題是，如果將中央與地方關(guān)系考慮進來，監(jiān)察委員會的權(quán)力是屬于中央事權(quán)，還是地方事權(quán)？當(dāng)前中國特色社會主義話語體系中有一個論斷，認為“司法權(quán)是中央事權(quán)”。以此類推，如果從中央與地方關(guān)系視角，監(jiān)察權(quán)是否可以定位為“中央事權(quán)”？如果承認監(jiān)察權(quán)是“中央事權(quán)”，為了保證其獨立性，是否要設(shè)立跨行政區(qū)劃的監(jiān)察委員會作為防止地方保護主義的制度設(shè)計？

二、如何在憲法制度層面設(shè)計監(jiān)察委員會

新中國成立初期，中央人民政府政務(wù)院曾設(shè)有人民監(jiān)察委員會。1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。人民監(jiān)察委員會和監(jiān)察部在貫徹國家政策法令，維護國家紀律，保護國家財產(chǎn)，監(jiān)督國家行政機關(guān)、國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作社方面，做了許多卓有成效的工作，取得了良好的效果。1959年4月，撤銷監(jiān)察部，設(shè)立中央監(jiān)察委員會。1986年11月，全國人大根據(jù)《憲法》第89條第8項規(guī)定，在國務(wù)院和縣以上地方各級人民政府設(shè)立國家行政監(jiān)察機關(guān)，即監(jiān)察部和各級行政監(jiān)察機關(guān)。對于設(shè)立監(jiān)察部的目的，時任國務(wù)院副總理喬石解釋：“目前，違反黨紀者有黨的紀律檢查委員會管，違反國法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀者卻沒有一個機關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國家行政體制，充分發(fā)揮國家效能方面，是一個缺陷?！?喬石：《設(shè)立國家行政監(jiān)察機關(guān)是健全法制的需要》，載《喬石談民主與法制》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第100頁。

根據(jù)黨紀、國法、政紀三分理論，監(jiān)督的分工格局是：黨的紀檢機關(guān)追究違反黨紀責(zé)任、司法機關(guān)追究違法責(zé)任、監(jiān)察機關(guān)負責(zé)追究違反政紀的責(zé)任。三者的區(qū)分相對較為明確。監(jiān)察部設(shè)立之初，與中央紀委有著較為明確的分工，即“監(jiān)察部主要抓國務(wù)院系統(tǒng)的大案，實行分級監(jiān)察的原則，屬于省市的案子由省市各級去辦”，“監(jiān)察部和中紀委、法院、檢察院、審計署的關(guān)系都很密切，工作上有交叉不要緊，以后逐漸明確。總的分工是明確的，監(jiān)察部主管政紀?！?喬石：《監(jiān)察部一開始就要樹立一個好風(fēng)氣——喬石同志就籌建監(jiān)察部的幾個問題同監(jiān)察部負責(zé)同志的談話》，載《喬石談民主與法制》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第126—127頁。1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”的體制。

新設(shè)立的監(jiān)察委員會是對現(xiàn)有監(jiān)督體制的一次重新設(shè)計，在憲法關(guān)系上需要重新定位監(jiān)察委員會的職權(quán)。從權(quán)力相關(guān)性的角度看，關(guān)鍵在于處理以下兩個制度問題：

（一）監(jiān)察委員會與人大監(jiān)督的關(guān)系

根據(jù)我國憲法體制，人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，負有監(jiān)督憲法和法律實施的職權(quán)。其監(jiān)督對象為由其產(chǎn)生的，包括人民政府、審判機關(guān)和檢察機關(guān)等在內(nèi)的所有國家機關(guān)。人大監(jiān)督“一府兩院”，一是對由其產(chǎn)生或任命的“一府兩院”的組成人員是否依法履職進行監(jiān)督，防止人大行使的“人事任免權(quán)”失效；二是監(jiān)督“一府兩院”實施憲法和法律的活動，保證人大的立法權(quán)和重大事項決定權(quán)不被監(jiān)督對象“架空”。所以，人大對“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)來自保障人大自身依據(jù)憲法和法律享有的職權(quán)。根據(jù)目前監(jiān)察體制試點的設(shè)想，既然監(jiān)察委員會的權(quán)力源于人大，是否應(yīng)受到人大監(jiān)督并報告工作？根據(jù)憲法，人大監(jiān)督的范圍較廣，除了法律監(jiān)督和一般工作監(jiān)督之外，還有其他監(jiān)督方式。這其中，特定問題調(diào)查權(quán)就是一種特殊的法定監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會的監(jiān)督權(quán)有何區(qū)別與聯(lián)系？從制度設(shè)計的角度，也需要一并研究。

（二）監(jiān)察機關(guān)和檢察監(jiān)督的關(guān)系

從法律移植的視角看，我國監(jiān)察制度和檢察制度都源于蘇聯(lián)模式。蘇聯(lián)體制下，檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)是內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。但是蘇聯(lián)檢察制度尚未確立之前，是由監(jiān)察機關(guān)（國家監(jiān)察人民委員會部、工農(nóng)檢查院）發(fā)揮法律監(jiān)督的功能。7謝鵬程編：《前蘇聯(lián)檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第19頁。監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)同屬監(jiān)督機關(guān)，相互之間關(guān)系密切。新中國成立之初，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第12條規(guī)定，最高人民檢察署可以參加人民監(jiān)察委員會的會議。隨著法治體系的進一步完善，監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的監(jiān)督開始逐漸作出分工：監(jiān)察側(cè)重于對國家工作人員的違紀行為監(jiān)督，檢察監(jiān)督則主要側(cè)重追究違法責(zé)任。但監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在功能上一直存在有重疊和交叉之處。

根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第129條的規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。“法律監(jiān)督機關(guān)”是一個典型的不確定法律概念，有充分的解釋空間。即使根據(jù)一般文義解釋的方法，也可以從中推導(dǎo)出監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。僅僅從憲法文本的解釋空間來看，“法律監(jiān)督權(quán)”可以吸納監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)。如此一來，為了實現(xiàn)國家機構(gòu)組織的精簡原則，檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)可以在一定程度上進行整合，而不必在機構(gòu)設(shè)置上“疊床架屋”。但這種思路與目前監(jiān)察體制改革的大方向并不一致，因此只能停留在理論構(gòu)想層面。新成立的監(jiān)察委員會將獨立于行政機關(guān)、司法機關(guān)，成為憲法體制中的一種“新增權(quán)力”。作為一種新增的監(jiān)督權(quán)，與檢察機關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)之間的界限究竟在哪里，需要在憲法上認真厘清二者關(guān)系。

三、如何依據(jù)憲法設(shè)立監(jiān)察委員會

當(dāng)前，推進地方監(jiān)察體制改革試點工作主要是地方國家機構(gòu)組織體系的改革，暫時不涉及中央層面的國家機構(gòu)體系改革，因此可以暫時不對憲法相關(guān)條文進行系統(tǒng)修改。但是我國《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織體系。《憲法》第107條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”?！稇椃ā返?9條規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。據(jù)此，監(jiān)察工作屬于行政工作，監(jiān)察機構(gòu)屬于行政機構(gòu)。在行政機構(gòu)體系之外設(shè)立地方各級監(jiān)察機構(gòu)，也必須對憲法相關(guān)條文的規(guī)定進行界定和解釋。

我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了地方人大和政府的組織體系，此外《檢察院組織法》和《法院組織法》對地方司法機關(guān)的組織進行了詳細規(guī)定。這些法律都是全國人民代表大會制定的基本法律，其中明確規(guī)定了地方的國家機構(gòu)體系。如果對地方國家機構(gòu)體系進行改革，必須對這些法律規(guī)定進行系統(tǒng)修改。但是，全面改革地方國家機構(gòu)體系需要對多部重要法律進行修改，必將影響監(jiān)察體制改革試點工作的整體規(guī)劃和進度。因此，作為修改法律的替代方案，不少學(xué)者主張由全國人民代表大會進行明確授權(quán)，即根據(jù)《憲法》第62條有關(guān)全國人民代表大會的職權(quán)，由全國人民代表大會依據(jù)憲法作出專門授權(quán)決定比較妥當(dāng)。但事實上，此次地方監(jiān)察體制改革的試點工作由全國人大常委會授權(quán)。

從全國人大常委會的憲法職權(quán)來看，由全國人大常委會進行憲法解釋也可作為一種替代方案。如果嚴格要求監(jiān)察體制改革試點工作依據(jù)憲法規(guī)定推進，可以對憲法相關(guān)規(guī)定進行擴大解釋。法律論證的邏輯是，《憲法》第107條雖然確認了地方行政系統(tǒng)中的監(jiān)察機構(gòu)，但并不排除在地方國家機構(gòu)體系中設(shè)立獨立于行政系統(tǒng)之外的綜合監(jiān)察機構(gòu)。通過憲法解釋的方式授權(quán)地方進行改革創(chuàng)新，有助于妥善處理全面深化改革與全面推進依法治國的關(guān)系，也有助于為全面推進憲法實施樹立典范。但全國人大并未采取這種方式推進監(jiān)察體制改革的試點工作。

我國現(xiàn)行《憲法》總綱部分以及第三章《國家機構(gòu)》確立了國家機構(gòu)的基本體系。即由人大選舉產(chǎn)生“一府兩院”的基本格局?！稇椃ā返谌逻€分節(jié)規(guī)定了中央的國家機構(gòu)設(shè)置：全國人大、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會等。因此，如果在中央層面設(shè)立與國務(wù)院平行的綜合性監(jiān)察機構(gòu)，則需要對憲法確認的國家機構(gòu)體系進行重新整合，并對憲法相關(guān)進行修改。如果以憲法的形式將監(jiān)察委員會制度化，要面對的問題有：監(jiān)察委員會究竟如何產(chǎn)生？由誰提名？根據(jù)何種程序提名？如何通過人大選舉產(chǎn)生？如何罷免？該權(quán)力運行的邏輯究竟與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)有何不同？監(jiān)察委員會上下級之間是否實行垂直管理？是否考慮設(shè)立跨行政區(qū)劃的監(jiān)察委員會？監(jiān)察委員會是主任負責(zé)制，還是集體負責(zé)制？等等上述問題，都需要從憲法理論上認真研究。

結(jié)語

設(shè)立監(jiān)察委員會是重大的政治體制改革，在憲法理論、制度和實踐方面都需要對這項重大改革措施進行深入研究。在憲法理論上，必須講清楚監(jiān)察委員會的憲法依據(jù)究竟何在，圍繞人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會的關(guān)鍵問題進行理論構(gòu)建。在憲法制度上，必須界定監(jiān)察委員會的職權(quán)性質(zhì)，并厘清這種監(jiān)察委員會的職權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系。在實踐操作層面，這項重大改革應(yīng)依據(jù)憲法的程序，在維持既有憲法秩序的前提下穩(wěn)步推進。