國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)及其限制

施鵬鵬

中國(guó)政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)及其限制

施鵬鵬

中國(guó)政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授

改革后監(jiān)察委員會(huì)所主導(dǎo)的新職務(wù)犯罪偵查體制呈現(xiàn)了非常鮮明的特點(diǎn)，其一，一改以往“多頭反腐”的局面，提高了職務(wù)犯罪偵查主體的地位，確保反腐朝縱深方向發(fā)展；其二，保留并拓展了原有的偵查手段及強(qiáng)制措施；其三，對(duì)“法外”的黨紀(jì)偵查手段及強(qiáng)制措施進(jìn)行了“合法化”重塑，回應(yīng)國(guó)際社會(huì)及國(guó)內(nèi)各界的質(zhì)疑和批評(píng)；其四，確立了更為立體式的腐敗治理模式。

監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的制約機(jī)制：監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的合法性設(shè)定；確立中立的司法審查機(jī)制；確立偵查手段的比例原則；確立流暢的偵、訴、審程序體制的銜接。

引言

時(shí)下，中國(guó)的反腐已從“個(gè)案震懾”進(jìn)入“新常態(tài)機(jī)制”，“不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成”。反腐長(zhǎng)效機(jī)制的建構(gòu)具有兩大目標(biāo)支撐：一方面，延續(xù)以往重拳反腐的高效率，維系廉潔執(zhí)政的政治氛圍；另一方面，確保反腐行動(dòng)的法治化，在強(qiáng)力打擊腐敗犯罪的同時(shí)遵循刑事法治的基本原則。多年來(lái)，盡管中國(guó)政府的反腐力度逐年加強(qiáng)，也取得了相當(dāng)不俗的成就，但由于權(quán)力體制的特殊性及職務(wù)犯罪的復(fù)雜性，時(shí)下的反腐體制還有一定程度的不足。例如，反腐偵查機(jī)構(gòu)分散，存在“多頭反腐”現(xiàn)象；檢察機(jī)關(guān)作為刑事法律體系中的反腐敗機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性保障并不充分；職務(wù)犯罪取證多以“口供”為中心，與刑事偵查制度現(xiàn)代化仍存在一定的差距；“雙規(guī)”“兩指”等紀(jì)檢手段的法治化程度仍有待提高；等等。這些是國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要背景。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》規(guī)定：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)督；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，……調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

從《決定》的內(nèi)容看，監(jiān)察體制改革的一大核心便是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，以整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。改革所涉內(nèi)容大體反映了理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)職務(wù)犯罪偵查改革的思考和認(rèn)識(shí)，也基本結(jié)合了域外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)國(guó)情的雙重考量。但也應(yīng)看到，此次改革所涉足的核心內(nèi)容并非全無(wú)爭(zhēng)議，一些基礎(chǔ)性的理論問(wèn)題還有待探討。例如，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力體制配置中究竟應(yīng)作何定位？在此定位下，偵查權(quán)的內(nèi)涵和外延又應(yīng)如何作出相應(yīng)調(diào)整？尤其是在刑事法治的大背景下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所享有的偵查權(quán)及強(qiáng)制措施權(quán)應(yīng)有怎樣的限度？是否接受司法審查？律師應(yīng)如何有效參與其中？等等，對(duì)于這些基礎(chǔ)性問(wèn)題，我們應(yīng)作出回答，這也是構(gòu)建反腐長(zhǎng)效機(jī)制的應(yīng)有之義。

有鑒于此，本文主要探討國(guó)家監(jiān)察體制改革前后職務(wù)犯罪偵查權(quán)的變動(dòng)，尤其是新形勢(shì)下國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將如何在“有效打擊職務(wù)犯罪”與“保障被告人基本人權(quán)”之間形成平衡，構(gòu)建高效且符合法治理念的長(zhǎng)效反腐體制。從根本而論，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的有效行使及其必要限制”將是未來(lái)理論界及實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的重要問(wèn)題。筆者也期待有更多的有識(shí)之士能投入其中，正本清源、糾謬勘誤、凝聚共識(shí)，確保反腐理論與改革實(shí)踐的邏輯自洽，為國(guó)家治理的現(xiàn)代化提供正確的指引。

一、傳統(tǒng)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的構(gòu)造及評(píng)價(jià)

以往，中國(guó)查處職務(wù)犯罪奉行雙軌制：一方面，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)職務(wù)犯罪享有立案?jìng)刹榈臋?quán)力。依《刑事訴訟法》第18條第2款之規(guī)定，“貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹?。?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?；另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門在查處職務(wù)犯罪領(lǐng)域也承擔(dān)著部分調(diào)查取證的職責(zé)。司法實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察部門主要采取兩種辦案模式，即獨(dú)立調(diào)查或聯(lián)合調(diào)查模式。獨(dú)立調(diào)查是指由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)成立調(diào)查組，對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，若經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人構(gòu)成犯罪的，則在調(diào)查結(jié)束后移送檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。聯(lián)合調(diào)查則是指除紀(jì)檢監(jiān)察工作人員外，從其他部門抽調(diào)人員予以協(xié)助，如從公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等抽調(diào)工作人員參與調(diào)查，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)組成辦理專案的團(tuán)隊(duì)，但進(jìn)入正式的法律程序后仍需進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化，并移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行后續(xù)的程序銜接。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查遵循《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，如檢察機(jī)關(guān)辦案人員享有訊問(wèn)權(quán)1《刑事訴訟法》第91條規(guī)定：“訊問(wèn)犯罪嫌疑人必須由人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的偵查人員負(fù)責(zé)進(jìn)行?！薄⒃儐?wèn)權(quán)2《刑事訴訟法》第97條規(guī)定：“偵查人員詢問(wèn)證人，可以到證人的所在單位或者住處進(jìn)行，但是必須出示人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的證明文件。在必要的時(shí)候，也可以通知證人到人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)提供證言?！薄⑺巡闄?quán)3《刑事訴訟法》第109條規(guī)定：“為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對(duì)犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查?！薄⒖垩簷?quán)4《刑事訴訟法》第116條規(guī)定：“偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押。”、勘驗(yàn)檢查權(quán)5《刑事訴訟法》第101條規(guī)定：“偵查人員對(duì)于與犯罪有關(guān)的場(chǎng)所、物品、人身、尸體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勘驗(yàn)或者檢查。在必要的時(shí)候，可以指派或者聘請(qǐng)具有專門知識(shí)的人，在偵查人員的主持下進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查?！薄㈣b定決定權(quán)6以及查詢凍結(jié)權(quán)7《刑事訴訟法》第117條規(guī)定：“人民檢察院、公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款?！钡?。此外，為保證偵查的順利進(jìn)行和收集有關(guān)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)的辦案人員也可對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查具有特殊性，主要體現(xiàn)在：其一，職務(wù)犯罪多數(shù)具有一定的政治影響。因此犯罪線索的遴選及突破較為敏感，通常應(yīng)由檢察長(zhǎng)甚至聯(lián)合更高級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行甄別。其二，職務(wù)犯罪的偵查對(duì)象屬于我國(guó)《刑法》第93條規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員”。犯罪嫌疑人多數(shù)具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資源，反偵查能力強(qiáng)，干擾多、阻力大，證據(jù)收集、固定難，高度依賴口供，因此偵查手段也較為嚴(yán)厲。其三，職務(wù)犯罪的辯護(hù)門檻也較高，刑辯律師的參與空間較為狹窄。

紀(jì)檢監(jiān)察部門則主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，職能較為廣泛，對(duì)于違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為均有處置權(quán)，當(dāng)然也包括職務(wù)犯罪行為。在以往的司法實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察部門已成為極為重要的反腐力量，并事實(shí)上享有刑事偵查權(quán)及強(qiáng)制措施權(quán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第四章對(duì)紀(jì)檢部門所可采取的調(diào)查手段進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，尤其是第28條第3項(xiàng)“（調(diào)查組有權(quán)）要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”（簡(jiǎn)稱“雙規(guī)”）。與檢察機(jī)關(guān)自偵部門相比，紀(jì)檢部門所享有的權(quán)力更為廣泛，強(qiáng)制措施更為嚴(yán)厲，且主要采用內(nèi)部制約，程序嚴(yán)密性稍顯單薄，并無(wú)律師及外部人員參與。這主要是為應(yīng)對(duì)時(shí)下日趨嚴(yán)峻、隱蔽且不乏集團(tuán)化、坍塌式的腐敗現(xiàn)象。

二元化的職務(wù)犯罪偵查權(quán)構(gòu)造有其特定的原因。中國(guó)時(shí)下的職務(wù)犯罪取證依然高度依賴口供，辦案機(jī)關(guān)為突破被告人的心理防線而不得不較長(zhǎng)時(shí)間地限制人身自由以及屏蔽內(nèi)外信息滲透，這與刑事法治的發(fā)展趨勢(shì)形成較為尖銳的沖突。尤其是1996年、2012年兩次刑事訴訟法的修改，偵查行為的合法性規(guī)制成為立法的重中之重，這在一定程度上妨礙了對(duì)腐敗犯罪的有效打擊。故在一些較為敏感、重大的職務(wù)犯罪案件中，紀(jì)檢監(jiān)察部門能通過(guò)“雙規(guī)” “兩指”的手段突破既有偵查手段的時(shí)空限制，還可在最大程度上保證信息源的孤立。加上在現(xiàn)行的政治體制下，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性尚欠缺，在打擊較高層級(jí)的職務(wù)犯罪中力度不足。如此而言，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠在辦案中發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用。

應(yīng)該說(shuō)，二元化的職務(wù)偵查權(quán)構(gòu)造對(duì)于時(shí)下的重拳反腐有極其重要的實(shí)踐意義，也取得了不俗的成績(jī)。但也應(yīng)看到，多頭反腐存在一些弊端，已在許多重要案件中顯現(xiàn)，并引發(fā)了一些較為棘手的問(wèn)題：其一，紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)在腐敗斗爭(zhēng)中職權(quán)劃分不明，反腐協(xié)作立法不完善，程序設(shè)計(jì)存在缺陷，存在職能交叉?？紤]到腐敗犯罪的偵查具有整體性特點(diǎn)，在部門林立的情況下, 容易造成偵查力量分散、偵查設(shè)備得不到有效利用、偵查資源浪費(fèi)、案源流失、辦案經(jīng)驗(yàn)和有效偵查方法得不到交流和提高等問(wèn)題，不僅影響對(duì)大案要案的突破，也會(huì)影響查處串案、窩案的力度和深度。其二，紀(jì)檢監(jiān)察部門在辦案中所獲取的證據(jù)通常無(wú)法直接在刑事訴訟中使用，必須進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化。然而由于辦案機(jī)關(guān)的取證要求和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，辦案的程序也多有差別，當(dāng)被告人在正式的庭審中翻供，便會(huì)引發(fā)了程序銜接與證據(jù)能力判斷的問(wèn)題。在以審判為中心的大背景下，紀(jì)檢監(jiān)察部門的辦案地位及辦案能力受到了一些批評(píng)和質(zhì)疑。其三，從國(guó)際慣例以及人權(quán)保障的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察部門所享有的偵查權(quán)以及強(qiáng)制措施權(quán)也因缺乏法律依據(jù)以及必要的保障機(jī)制（如司法審查以及律師參與）而受到國(guó)際輿論的壓力，進(jìn)而可能影響海外追贓的力度和進(jìn)程。故無(wú)論是基于強(qiáng)化反腐力量、建構(gòu)立體式反腐體系，還是立足遵守國(guó)際條約、保障基本人權(quán)，以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為核心的反腐體系深化改革均有其重要的意義。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使偵查權(quán)的核心內(nèi)容及評(píng)價(jià)

如中紀(jì)委書(shū)記王岐山所指出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。依此改革目的，《決定》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)擁有“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職權(quán)，其中的“調(diào)查”，既包含針對(duì)違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查，也包含針對(duì)腐敗犯罪的特殊調(diào)查，后者即職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

概言之，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)呈如下構(gòu)造：其一，偵查主體。監(jiān)察委員會(huì)是由先前紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合而成的。其二，偵查范圍。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等犯罪行為”行使偵查權(quán)，即監(jiān)察委員會(huì)的偵查范圍主要集中于《刑法》第八章貪污賄賂罪以及第九章瀆職罪。其三，偵查行為。監(jiān)察委員會(huì)為收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人可以對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問(wèn)；詢問(wèn)證人；勘驗(yàn)檢查；搜查；查封、扣押物證、書(shū)證；查詢、凍結(jié)存款、匯款等財(cái)產(chǎn)；鑒定等調(diào)查活動(dòng)。由此可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的范圍并未突破《刑事訴訟法》第二編第二章（“偵查”）的規(guī)定。其中，除詢問(wèn)證人屬于任意偵查行為，其余六項(xiàng)均為強(qiáng)制偵查行為，既包括對(duì)犯罪嫌疑人人身自由的限制，也包括對(duì)犯罪嫌疑人財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)的限制。監(jiān)察委員會(huì)在偵查過(guò)程中如何實(shí)施這幾項(xiàng)強(qiáng)制偵查行為，需要結(jié)合實(shí)施理由、要件、程序等加以判斷。其四，強(qiáng)制措施。在職務(wù)犯罪中，犯罪嫌疑人可能逃跑或企圖自殺，或毀滅偽造證據(jù)串供，或打擊報(bào)復(fù)證人，妨礙偵查機(jī)關(guān)迅速查清案件事實(shí)，為保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，監(jiān)察委員會(huì)可以采取限制或剝奪犯罪嫌疑人人身自由的強(qiáng)制措施。現(xiàn)行《刑事訴訟法》第一編第六章規(guī)定了五種強(qiáng)制措施，即拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕，此次監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆部門整體轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)，因此監(jiān)察委員會(huì)在偵查職務(wù)犯罪時(shí)同樣可采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等措施。而尤其值得注意的是，《決定》新增了一項(xiàng)措施“留置”，時(shí)間可達(dá)數(shù)月之久。從辦案的實(shí)效性考量，“留置”顯然不同于《人民警察法》第9條所規(guī)定的短時(shí)間（48小時(shí)內(nèi)）到案接受調(diào)查的臨時(shí)措施，而可能是用于取代“雙規(guī)”“兩指”的羈押舉措。但對(duì)于留置的期限、場(chǎng)所，以及是否允許律師介入等，目前尚未在規(guī)范性文件中詳細(xì)論及。

與傳統(tǒng)的體制相比，改革后監(jiān)察委員會(huì)所主導(dǎo)的新職務(wù)犯罪偵查體制呈現(xiàn)出非常鮮明的特點(diǎn)，也蘊(yùn)含了“有效打擊職務(wù)犯罪”與“保障被告基本人權(quán)”的目標(biāo)設(shè)定。具體而論：其一，一改以往“多頭反腐”的局面，提高了職務(wù)犯罪偵查主體的地位，確保反腐朝縱深方向發(fā)展。監(jiān)察委員會(huì)整合了檢察機(jī)關(guān)及紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐偵查資源，充分利用其各自的優(yōu)勢(shì)形成打擊腐敗犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制與合力。其二，保留并拓展了原有的偵查手段及強(qiáng)制措施，以更有效地應(yīng)對(duì)時(shí)下日趨隱蔽化、智能化、集團(tuán)化的腐敗現(xiàn)象。其三，對(duì)“法外”的黨紀(jì)偵查手段及強(qiáng)制措施進(jìn)行了“合法化”重塑，回應(yīng)國(guó)際社會(huì)及國(guó)內(nèi)各界的質(zhì)疑和批評(píng)。尤其是長(zhǎng)期以來(lái)飽受合法性質(zhì)疑的“雙規(guī)”“兩指”等黨內(nèi)調(diào)查手段，通過(guò)此次改革迎來(lái)了合法化的契機(jī)。其四，確立了更為立體式的腐敗治理模式。對(duì)腐敗違法行為，監(jiān)察委員會(huì)可以行使調(diào)查權(quán)、處分權(quán)；對(duì)腐敗犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)可以行使偵查權(quán)。多維的職權(quán)配置有利于保持信息溝通并及時(shí)移送案件線索，減少了中間環(huán)節(jié)的信息減損及誤差。

但監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的擴(kuò)張也引發(fā)了一定的擔(dān)憂，有些是以往反腐體制的舊問(wèn)題仍未得到徹底解決，有些則是改革后可能出現(xiàn)的新問(wèn)題。尤其是依改革后的新反腐體制，檢察權(quán)和審判權(quán)恐無(wú)法對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)形成有效的制約。一方面，目前已有的規(guī)范性文件并未對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)及強(qiáng)制措施權(quán)設(shè)定有效的制約機(jī)制，幾乎所有的偵查行為均可由監(jiān)察委員會(huì)自行作出。而另一方面，也是最為重要的，改革后的監(jiān)察委員會(huì)將成為中國(guó)最具影響力的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)所有公職人員實(shí)行全覆蓋，包括檢察官和法官。在此一背景下，檢察院及法院能否通過(guò)法律監(jiān)督權(quán)及審判權(quán)對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行有效制約，防止偵查權(quán)因過(guò)分膨脹而成為“脫韁野馬”，這將是監(jiān)察委員會(huì)改革后所應(yīng)正視的重要質(zhì)疑。此外，新反腐體制還面臨新、舊法律機(jī)制的協(xié)調(diào)問(wèn)題。依《決定》，“……暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用……《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第六條第三項(xiàng)……”但相關(guān)的規(guī)范性文件遲遲未向社會(huì)公布，一些重要的問(wèn)題可能引發(fā)公眾擔(dān)憂，包括：律師可否有效參與訴訟的全過(guò)程？留置這一新的強(qiáng)制措施應(yīng)如何適用？偵、捕、訴的銜接機(jī)制如何設(shè)定？證據(jù)運(yùn)用規(guī)則是否需要調(diào)整？等等。這些問(wèn)題均需要我們作進(jìn)一步探討。

三、監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的制約機(jī)制

依國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一般法理，刑事偵查的諸多舉措大都涉及公民的基本權(quán)利。如果缺乏有效的制約手段或程序保障機(jī)制，則偵查權(quán)的運(yùn)行便可能成為“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)威脅公民的安全。尤其在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人多數(shù)處于社會(huì)的邊緣地帶，在強(qiáng)大國(guó)家機(jī)器面前如同草芥，其合法權(quán)益極易受到損害而無(wú)法獲得社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注與同情。這也是為何自啟蒙時(shí)代以降，諸多思想家及法學(xué)家均主張司法程序的正當(dāng)化以及刑罰的人道主義。孟德斯鳩在《論法的精神》中便論及，“拷問(wèn)在性質(zhì)上并不是必要的……拷問(wèn)可能適合專制國(guó)家，因?yàn)榉彩悄軌蛞鹂植赖娜魏螙|西都是專制政體最好的動(dòng)力”。8［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第83頁(yè)。貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中則寫到，“只有極少數(shù)人考察了殘酷的刑罰和不規(guī)范的刑事訴訟程序并向其開(kāi)戰(zhàn)……對(duì)于未經(jīng)證實(shí)的或臆想中的罪犯所徒勞濫施的野蠻折磨正在變本加厲”9［意］貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》（第2版），黃風(fēng)譯，中國(guó)法制出版社2005年版，第7頁(yè)。，并據(jù)此提出了近代刑法的三大原則：罪刑法定原則、罪刑相適應(yīng)原則以及刑罰人道化原則。也是基于這一理念，為了保障每個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利，為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)秩序的持續(xù)穩(wěn)定，必須對(duì)可能 嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人人身自由、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)等基本人權(quán)的國(guó)家偵查權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制，貫徹程序法定原則、比例原則和司法審查原則，并且充分保障犯罪嫌疑人的程序權(quán)利，使其能夠以法律手段防止受到無(wú)根據(jù)的或非法的追究或者不人道的待遇。監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)亦應(yīng)遵循這些核心的價(jià)值和理念。囿于篇幅，我們僅從四個(gè)方面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的制約機(jī)制作一粗略探討：

（一）監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的合法性設(shè)定

合法性原則是指強(qiáng)制偵查必須有明確的法律依據(jù)，符合法律規(guī)定的實(shí)體要件和程序要件，它是刑事程序法定原則10程序法定原則是現(xiàn)代程序法的基石，被視為刑事訴訟的首要原則，并早在法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》中即獲憲政層面的確立?！度藱?quán)宣言》第7條指出：“除非在法律所規(guī)定的情況下并按照法律所指示的手續(xù)，不得控告、逮捕或拘留任何人?！痹趥刹殡A段的具體應(yīng)用，反映了法治原則對(duì)偵查程序的基本要求。如前所述，《決定》規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”，同時(shí)在試點(diǎn)省市暫時(shí)中止了“《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定”?？梢钥吹?，一些極具強(qiáng)制性、可能限制、剝奪或損害公民個(gè)人自由及財(cái)產(chǎn)的偵查行為及強(qiáng)制措施均未設(shè)明確的法定要件。原先檢察院自偵部門所享有的偵查權(quán)及強(qiáng)制措施權(quán)是否依然如故？新設(shè)的舉措尤其是留置是否屬于羈押措施？是否應(yīng)進(jìn)行危險(xiǎn)性要件及必要性要件的審查？審查主體是哪個(gè)機(jī)關(guān)？適用的程序、期限、場(chǎng)所等又是如何？留置與取保候?qū)?、監(jiān)視居住、刑事拘留以及刑事逮捕的關(guān)系如何？是否可以進(jìn)行程序的轉(zhuǎn)化？轉(zhuǎn)化的條件又是如何？……當(dāng)然，因改革時(shí)間緊促，諸多配套機(jī)制尚不成熟，進(jìn)一步的改革方案也還在醞釀之中。但依《立法法》第8條之規(guī)定，限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定。故筆者建議應(yīng)盡快啟動(dòng)系統(tǒng)性的修法工程，嚴(yán)格奉行程序法定原則，對(duì)各項(xiàng)偵查手段及強(qiáng)制措施的適用條件、批準(zhǔn)權(quán)限、執(zhí)行程序、期限等作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)明確犯罪嫌疑人、被告人及其律師所享有的各項(xiàng)程序權(quán)利，保證偵查權(quán)在法治的框架上有序運(yùn)行。

（二）確立中立的司法審查機(jī)制

司法審查是指具有強(qiáng)制性的偵查權(quán)力的行使必須有獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)的授權(quán)，并且允許偵查機(jī)關(guān)的相對(duì)人通過(guò)法定的程序向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，防止偵查機(jī)關(guān)違法行使偵查權(quán)力或者濫用偵查過(guò)程中的自由裁量權(quán)。中國(guó)偵查權(quán)的運(yùn)行向來(lái)缺乏中立的司法審查機(jī)制，一些嚴(yán)格限制甚至剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及自由權(quán)的舉措僅需行政內(nèi)部審批即可，在司法實(shí)踐中引發(fā)了諸多問(wèn)題，也導(dǎo)致了在不少刑事案件中公權(quán)力機(jī)構(gòu)有濫權(quán)的行為，其中職務(wù)犯罪的偵查尤為突出。改革后的監(jiān)察委員會(huì)將獨(dú)享職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但原有的偵查模式并未得到徹底的改變?？梢灶A(yù)期，在很長(zhǎng)一段時(shí)間，口供依然是職務(wù)犯罪偵查的重中之重。因此，封閉式的長(zhǎng)時(shí)間羈押以及高強(qiáng)度的訊問(wèn)手段理應(yīng)引起高度關(guān)注，設(shè)立中立的司法審查機(jī)制勢(shì)在必行。尤其是 2017年2月17日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范了庭審階段證據(jù)合法性調(diào)查程序，確立了審查和排除非法證據(jù)的規(guī)則指引，明確了證據(jù)合法性爭(zhēng)議的裁判方式。未來(lái)，以法院為主導(dǎo)的司法審查尤其是非法證據(jù)排除機(jī)制，將成為制約國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的主要方式。

（三）確立偵查手段的比例原則

比例原則是指“強(qiáng)制偵查手段的使用必須與案件的情況相適應(yīng)，不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)偵查目的所必要的限度，特別是武力的使用，更要加以節(jié)制”，“在考慮某措施比例性的時(shí)候，必須平衡犯罪的嚴(yán)重性、嫌疑的程度、保護(hù)證據(jù)或信息的措施可能帶來(lái)的價(jià)值和對(duì)所涉及的人帶來(lái)的破壞或危害等因素”。11宋冰:《美國(guó)與德國(guó)的司法制度及司法程序》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第384 頁(yè)。從《決定》的寥寥數(shù)語(yǔ)來(lái)看，偵查手段的比例原則并未有所體現(xiàn)。還以留置的期限為例。倘若留置的期限沿襲以往“雙規(guī)”“兩指”的規(guī)定，則顯然有悖比例原則。依《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第39條之規(guī)定，“案件調(diào)查的時(shí)限為三個(gè)月，必要時(shí)可延長(zhǎng)一個(gè)月。案情重大或復(fù)雜的案件，在延長(zhǎng)期內(nèi)仍不能查結(jié)的，可報(bào)經(jīng)立案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后延長(zhǎng)調(diào)查時(shí)間?！笨梢?jiàn)，“雙規(guī)”“兩指”的期限等同于辦案期限。在實(shí)踐中，羈押期限與辦案期限混同通常會(huì)導(dǎo)致偵查階段產(chǎn)生隱性超期羈押。而尤為重要的是，規(guī)范性文件對(duì)哪些案件可以延長(zhǎng)調(diào)查期限、“案情重大或復(fù)雜”應(yīng)如何界定、必要程度應(yīng)如何把握等，均缺乏更明確的規(guī)定。這也是為何實(shí)踐中職務(wù)犯罪的超期羈押現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。故改革后，相關(guān)的規(guī)范性文件應(yīng)明確偵查手段的比例原則，要求監(jiān)察委員會(huì)在采取強(qiáng)制性的偵查手段或強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)與職務(wù)犯罪罪行的嚴(yán)重程度、犯罪嫌疑人妨礙偵查的可能性、人身危險(xiǎn)性和案件情況的緊急性相適應(yīng)，不曲意釋法，確保偵查強(qiáng)度的合法、合理。

（四）確立流暢的偵、訴、審程序體制的銜接

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。”推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，其目的就是要切實(shí)發(fā)揮審判程序應(yīng)有的終局裁斷功能及其對(duì)審前程序的制約引導(dǎo)功能，糾正公、檢、法三機(jī)關(guān)“配合有余、制約不足”之偏，糾正以偵查為中心的訴訟格局之偏，有效“防止事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件或者違反法律程序的案件‘帶病’進(jìn)入起訴、審判程序，造成起點(diǎn)錯(cuò)、跟著錯(cuò)、錯(cuò)到底”。12孟建柱：《主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)新變化堅(jiān)持以法治為引領(lǐng)切實(shí)提高政法機(jī)關(guān)服務(wù)大局的能力和水平》，載《人民法院報(bào)》2015年3月18日第1—3版。鑒于職務(wù)犯罪案件的復(fù)雜性以及監(jiān)察委員會(huì)政治地位的特殊性，偵、訴、審程序體制的流暢銜接便成為難題，尤其是檢察機(jī)關(guān)是否能有效引導(dǎo)職務(wù)犯罪偵查、法院是否仍嚴(yán)格奉行“審判中心”。對(duì)于可能存在疑點(diǎn)的職務(wù)犯罪偵查案件，檢察機(jī)關(guān)是否敢于“不捕不訴”，法院是否敢于作出“無(wú)罪判決”？須知，在原有的權(quán)力配置中，公安機(jī)關(guān)一直處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位，檢、法的制約力度較弱。而改革后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治地位甚至還要高于公安機(jī)關(guān)，偵、訴、審程序體制的銜接能否遵循固有的程序邏輯，這值得認(rèn)真研判。尤其是，新近通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中明確指出，“應(yīng)堅(jiān)持證據(jù)裁判原則，法院認(rèn)定案件事實(shí)，必須以證據(jù)為根據(jù)，不能直接將起訴指控的事實(shí)認(rèn)定為案件事實(shí)，也不能忽視案件事實(shí)證據(jù)存在的問(wèn)題勉強(qiáng)作出裁判；應(yīng)堅(jiān)持疑罪從無(wú)原則，法院要堅(jiān)持依法獨(dú)立公正審判，對(duì)于審判活動(dòng)受到不當(dāng)干擾等情形，應(yīng)當(dāng)依照中央有關(guān)規(guī)定作出嚴(yán)肅處理，不得因壓力作出違反法律的裁判”。該實(shí)施意見(jiàn)能否在職務(wù)犯罪案件中亦得以貫徹執(zhí)行，值得進(jìn)一步觀察。但依筆者拙見(jiàn)，“檢察引導(dǎo)偵查”“以審判為中心”是刑事程序的固有邏輯，這在無(wú)論何種改革環(huán)境下均應(yīng)予以堅(jiān)持，否則便可能出現(xiàn)權(quán)力濫用以及冤假錯(cuò)案，這也已經(jīng)多次為司法實(shí)踐所證明。（中國(guó)政

法大學(xué)2015級(jí)證據(jù)法碩士研究生張程同學(xué)對(duì)本文的完成亦有貢獻(xiàn)）

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