對推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議

劉松山

華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授

對推進(jìn)監(jiān)察體制改革的一些建議

劉松山

華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授

1.建議穩(wěn)妥而行，尊重法定程序，多聽不同意見：在“積極”推進(jìn)改革的同時，要特別抓住“穩(wěn)妥”二字；要正確認(rèn)識黨的主張與國家意志的關(guān)系；應(yīng)多聽不同意見，特別應(yīng)當(dāng)注意聽取和考慮各種反對意見。

2.建議注意發(fā)現(xiàn)授權(quán)試點問題、銜接授權(quán)試點與后續(xù)立法：應(yīng)全面認(rèn)識授權(quán)的意義；應(yīng)重視試點中出現(xiàn)的問題；建議慎重考慮授權(quán)試點與修憲立法之間的時間銜接。

3.建議謹(jǐn)慎研究對紀(jì)委等黨的機(jī)關(guān)及黨員公職人員的監(jiān)督問題。

4.建議慎重研究黨政機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)的一些新問題。

黨的十八屆六中全會以來，我國法治建設(shè)中改革力度最大、討論最熱烈、最引人關(guān)注的話題，大概就是推進(jìn)監(jiān)察體制改革、設(shè)立國家監(jiān)察委員會了。監(jiān)察體制改革涉及我國政治制度的根本，事關(guān)重大，筆者也提一些建議。

一、建議穩(wěn)妥而行，尊重法定程序，多聽不同意見

現(xiàn)在，對于監(jiān)察體制改革，各方面顯示出一個重要傾向，就是志在必得、事必功成。有些報道把設(shè)立國家監(jiān)察委員會已經(jīng)完全當(dāng)作定論了。但筆者認(rèn)為，越是出現(xiàn)這樣的情況，越是需要冷靜理性、審慎而行。有幾個問題值得注意：

第一，在“積極”推進(jìn)改革的同時，要特別抓住“穩(wěn)妥”二字。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會上強(qiáng)調(diào)，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革”。按照總書記的要求，推進(jìn)監(jiān)察體制改革要以積極穩(wěn)妥為原則，也就是既要積極，也要穩(wěn)妥?，F(xiàn)在“積極”的特點非常明顯，但我們要同樣重視“穩(wěn)妥”，建議有關(guān)方面十分審慎，把“穩(wěn)妥”的原則在具體的改革設(shè)計中落到實處。

第二，要正確認(rèn)識黨的主張與國家意志的關(guān)系。十八屆六中全會透出了設(shè)立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的信號，黨的文件和領(lǐng)導(dǎo)人包括不少專家學(xué)者，也提出了修改憲法、制定國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會的主張意見，甚至列出了具體時間表?，F(xiàn)在媒體的報道給人一種印象：似乎這一切都已經(jīng)板上釘釘，十三屆全國人大第一次會議還沒有召開，但制定國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會甚至修改憲法的結(jié)果好像已經(jīng)出來了。這樣一種氣氛應(yīng)當(dāng)引起注意。

按照長期以來的做法，包括憲法的制定和修改，是由中共中央向全國人大常委會提出建議，再由全國人大常委會向全國人民代表大會提出議案。在這個過程中，各方面會提出很多不同意見，不少意見會被黨中央吸收、被全國人大常委會和全國人民代表大會吸收。要制定國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會，黨中央也需要向全國人大及其常委會提出主張，其間，有一個經(jīng)過全國人大及其常委會認(rèn)真嚴(yán)肅地審議表決的過程，如果在權(quán)力機(jī)關(guān)的審議過程中出現(xiàn)重大分歧，甚至不排除不能一次審議表決就獲得通過的情況。這些都是憲法和法律規(guī)定的法定程序，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到在重大改革中遵守這一法定程序的極端重要性。

黨的十八屆四中全會就黨對國家機(jī)關(guān)以及社會各方面的領(lǐng)導(dǎo)，提出了含義深刻的“三統(tǒng)一”“四善于”，其中，特別重要的一條就是，黨要善于通過法定程序?qū)⒆约旱闹鲝埳仙秊閲乙庵尽Ｍ七M(jìn)監(jiān)察體制改革，制定相關(guān)法律包括修改憲法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會，是黨中央的重大政治主張，但要使這些主張成為憲法和法律、上升為國家意志，黨還有一個對國家權(quán)力機(jī)關(guān)“善于”領(lǐng)導(dǎo)的過程。

在這一重大政治改革中，媒體報道包括學(xué)術(shù)刊物的各種討論，應(yīng)當(dāng)十分注意處理好黨的主張和權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系，不能給人一種印象：黨提出了主張，權(quán)力機(jī)關(guān)還沒有依照法定程序行使職權(quán)，但行使職權(quán)的結(jié)果就出來了。監(jiān)察體制改革中，必須營造堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的輿論氛圍，但是，更必須貫徹四中全會“三統(tǒng)一”“四善于”的核心精神，突出強(qiáng)調(diào)和宣傳黨在提出主張后，如何“善于”通過法定程序，將自己的主張上升為國家意志的做法。

第三，應(yīng)多聽不同意見，特別應(yīng)當(dāng)注意聽取和考慮各種反對意見。推進(jìn)監(jiān)察體制改革事關(guān)國家政治體制的根本，牽涉問題錯綜復(fù)雜，最終要通過憲法法律的形式固定下來。這一改革本質(zhì)上是一項立法。是立法，就要聽取不同意見，包括各種反對意見，要像彭真當(dāng)年所說所做的一樣：“八面樹敵”，通過聽取不同意見縝密考慮立法的必要性、可行性以及面臨的問題困難?，F(xiàn)在，對監(jiān)察體制改革的討論，各種報道給人的感覺是，積極贊成的意見是“一邊倒”的。有沒有反對的意見，反對的理由是什么？在目前公開的報道中似乎很罕見，但無論是在理論上還是在實踐中都是有的，一些私下的討論中甚至有不少質(zhì)疑。這是一個特別值得重視的問題，為了保證重大改革的正確性，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵公開討論，包括公開提出不同的意見。

二、建議注意發(fā)現(xiàn)授權(quán)試點問題、銜接授權(quán)試點與后續(xù)立法

不久前，全國人大常委會專門對北京、山西、浙江三省市作出授權(quán)決定，授權(quán)三地方試點設(shè)立監(jiān)察委員會，行使相關(guān)職權(quán)。有的觀點對全國人大常委會是否有權(quán)作出這一授權(quán)決定提出質(zhì)疑，從憲法體制上看，這不是什么問題。但是，對于三省市的授權(quán)決定及其實踐，確有幾個關(guān)鍵問題應(yīng)當(dāng)足夠重視：

第一，應(yīng)全面認(rèn)識授權(quán)的意義。黨的十八大以來，為落實重大改革于法有據(jù)的精神，全國人大常委會開展了一系列定點式、針對性的具體授權(quán)，暫時停止和調(diào)整法律在某些地方、某些領(lǐng)域的實施。這次授權(quán)三個地方設(shè)監(jiān)察委員會又是一個個案授權(quán)的典型。為什么要授權(quán)？就是因為全面立法的條件不成熟，情況看不清楚，要先在局部試點探索一下。既然是試點探索，就有多種可能，有成功，也有失敗，也可能成敗兼具。授權(quán)既包括試對，也包括試錯。但現(xiàn)在認(rèn)識中似乎有一種傾向：將授權(quán)等同于成功，甚至認(rèn)為前面授權(quán)，后面必然是全面立法了，這種把授權(quán)試點與試點成功包括后續(xù)立法等同起來的看法，是片面和有害的。在監(jiān)察體制改革的授權(quán)試點中，似乎也出現(xiàn)了這種過于樂觀的傾向。因此，我們應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識授權(quán)的意義，特別要注意到，監(jiān)察體制改革試點既可能成功，也可能失敗，或者成敗兼具，利弊一時難以權(quán)衡。

第二，應(yīng)重視試點中出現(xiàn)的問題。對于監(jiān)察體制改革的授權(quán)試點，強(qiáng)調(diào)總結(jié)經(jīng)驗，全面立法推行開來，無疑是必要的。但是，總結(jié)經(jīng)驗的同時，更要發(fā)現(xiàn)問題，如果問題大于和多于經(jīng)驗，又找不到更好的解決辦法，就說明不能急于以立法方式全面推行改革。這一改革事關(guān)政治體制全局，在試點實踐和今后的總結(jié)中，很大程度上恐怕要把發(fā)現(xiàn)問題、重視問題擺到突出位置。而從現(xiàn)在的實踐看，一些試點地方包括未試點的地方對于設(shè)立監(jiān)察委員會后出現(xiàn)的問題，實際是存在不少疑惑的。法學(xué)界對監(jiān)察委員會的設(shè)立有一種新鮮興奮的味道，在總體樂觀的同時，雖然也提出了一些問題，但是不是就提出了關(guān)鍵性問題、根本性問題或者多數(shù)問題，對這些問題能否找出妥善解決的辦法？恐怕都有待檢驗。

第三，建議慎重考慮授權(quán)試點與修憲立法之間的時間銜接。仔細(xì)分析全國人大常委會2016年12月25日決定、第二天就開始實施的對三省市的授權(quán)決定，即可發(fā)現(xiàn)，對這三個地方的授權(quán)試點，并沒有規(guī)定時間，更沒有說一年或者兩年之內(nèi)必須完成試點。2015年修改的《立法法》第13條明確規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。這就有一個問題值得考慮：授權(quán)三省市試點改革監(jiān)察體制的特定事項，是否屬于《立法法》第13條規(guī)定的“行政管理等領(lǐng)域”的特定事項而適用該條的規(guī)定？如果屬于該類事項，授權(quán)決定為什么沒有根據(jù)第13條要求規(guī)定授權(quán)的“一定期限”呢？如果較起真來，這個授權(quán)決定有沒有違背《立法法》的嫌疑？

現(xiàn)有輿論報道，2018年3月召開的十三屆全國人大一次會議就要討論修改憲法、制定國家監(jiān)察法了。是不是由于修改憲法和制定國家監(jiān)察法時間緊迫，全國人大常委會在授權(quán)決定中就沒有規(guī)定具體的授權(quán)期限？若是這樣，如此重大的試點改革在一年零幾個月的時間內(nèi)能否完成？能否充分總結(jié)經(jīng)驗、充分發(fā)現(xiàn)問題并找到解決問題的辦法？這是值得有關(guān)方面高度重視的問題。改革要蹄急，但同樣要步穩(wěn)。憲法的修改、國家監(jiān)察法的制定，客觀上需要醞釀的時間，需要一個探索實踐和各方面形成共識的過程。否則，立法就缺乏堅實的基礎(chǔ)。1982年修改憲法時，按照黨中央事先的設(shè)想要求，是準(zhǔn)備1981年的五屆全國人大四次會議就通過憲法修改草案的，但在討論過程中因為分歧很大，準(zhǔn)備不充分，最終推遲到1982年的五屆全國人大五次會議審議通過。筆者認(rèn)為，做好授權(quán)探索試點、讓各方面形成共識，需要一個時間過程，這個時間過程如何與緊接著的立法計劃科學(xué)銜接，需要引起有關(guān)方面的重視。

三、建議謹(jǐn)慎研究對紀(jì)委等黨的機(jī)關(guān)及黨員公職人員的監(jiān)督問題

按照現(xiàn)在的設(shè)想和試點地區(qū)的做法，設(shè)立監(jiān)察委員會，一個重要措施就是實行監(jiān)察委員會與紀(jì)律檢查委員會合署辦公，這可以加強(qiáng)黨對反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，實行兩塊牌子、一套工作機(jī)構(gòu)。這是重大改革，但隨后產(chǎn)生的一些重大問題就需要引起注意了。

監(jiān)察委員會與紀(jì)律檢查委員會的合署辦公，與此前行政監(jiān)察部門與紀(jì)委的合署辦公，在性質(zhì)上有重要區(qū)別。1993年，黨中央和國務(wù)院決定中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實行兩個名稱、一套機(jī)構(gòu)和人馬。這種情況下，國務(wù)院的一個部門與中紀(jì)委合署，在憲法體制上不存在難以協(xié)調(diào)的問題，至少實踐中沒有發(fā)生過憲法體制上明顯的沖突與危機(jī)。但是，現(xiàn)在監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會完全合署，實行兩塊牌子、一套班子，這在性質(zhì)上與此前國務(wù)院的一個部門與中紀(jì)委的合署就有重大區(qū)別了；它意味著在人民代表大會之下，有一個同政府平行的一級國家政權(quán)機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查委員會完全重合了。

類似情況已有先例，就是歷史上國家中央軍事委員會的設(shè)立。1982年憲法設(shè)立了國家中央軍事委員會，作為一級國家政權(quán)機(jī)關(guān)。但為保證黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，我們實行了黨的中央軍事委員會和國家中央軍事委員會合署辦公的做法，即兩塊牌子、一套班子。由于國家武裝力量的特殊性，憲法沒有規(guī)定國家中央軍事委員會向全國人大及其常委會報告工作，實際大大削弱了對中央軍委的監(jiān)督力度。所以，幾十年來，全國人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)，實際主要針對的是“一府兩院”，沒有把中央軍事委員會納入具體的監(jiān)督范圍。理論中，有人呼吁全國人大及其常委會對中央軍事委員會也進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)然是指對作為國家機(jī)關(guān)的中央軍事委員會進(jìn)行監(jiān)督。全國人大及其常委會對作為國家機(jī)關(guān)的中央軍事委員會進(jìn)行監(jiān)督，從憲法體制上是說得通的，符合人民代表大會制度的要求，但是，應(yīng)當(dāng)特別注意的是，由于黨的中央軍事委員會與國家中央軍事委員會合署辦公，這就帶來一個重大問題，對國家中央軍事委員會的監(jiān)督，實際就是對黨的中央軍事委員會的監(jiān)督，而黨的中央軍事委員會并不是由全國人大及其常委會產(chǎn)生的，全國人大及其常委會能監(jiān)督它嗎？這是一個幾十年來從認(rèn)識到實踐中都沒有引起重視和討論的重大問題。

現(xiàn)在，在人民代表大會之下設(shè)立監(jiān)察委員會，并讓監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，就必須考慮黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的幾個重大問題：

第一，這是不是意味著人大及其常委會可以對黨的紀(jì)律檢查委員會進(jìn)行監(jiān)督？國家監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)平行，都對人民代表大會負(fù)責(zé)，向它報告工作，1按照馬懷德教授的設(shè)想，監(jiān)察委員會可以不向人大報告工作，原因是擔(dān)心報告工作，人大有一個通過不通過的問題（參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期）?，F(xiàn)在，已經(jīng)有中央軍事委員會不向人大報告工作，如果國家監(jiān)察委員會如此重要的國家機(jī)關(guān)都不向人大報告工作，人大會同意嗎？不報告工作，人大又如何對它進(jìn)行監(jiān)督？如果因為擔(dān)心人大不通過，那么，法院、檢察院是否也可以此為由不向人大報告工作了？受它監(jiān)督。但是，原來的“一府兩院”并沒有與黨的機(jī)關(guān)合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，“一府兩院”的主要領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人和多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人都是共產(chǎn)黨員，但這些機(jī)關(guān)仍然是國家機(jī)關(guān)，行使的是國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，與黨的機(jī)關(guān)有性質(zhì)上的區(qū)別。

按照現(xiàn)在的設(shè)想，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會實行兩塊牌子、一套班子，就會出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)與黨的機(jī)關(guān)完全重合的現(xiàn)象，這樣，它與人大及其常委會的關(guān)系就變得微妙起來。人大及其常委會對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督，實際上就是對黨的紀(jì)律檢查委員會進(jìn)行監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會主任向人大及其常委會報告工作，在中央，實際是中央紀(jì)律檢查委員會書記向全國人大及其常委會報告工作；在地方，實際是各級黨的紀(jì)委書記向同級人大及其常委會報告工作。這可以說是完整意義上的人大及其常委會對黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督，對黨、對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的體制可能產(chǎn)生重大連鎖影響。這個問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視和深入探討。

第二，國家監(jiān)察委員會對黨的公職人員進(jìn)行監(jiān)督可能產(chǎn)生什么影響？按照改革設(shè)想，新設(shè)立的監(jiān)察委員會可以對包括黨派在內(nèi)的所有國家公職人員進(jìn)行監(jiān)察，也就是說，所有黨員身份的國家公職人員都屬于監(jiān)察的范圍。黨員身份的國家公職人員，包括以黨員身份擔(dān)任國家機(jī)關(guān)公職的人員，也包括只擔(dān)任中國共產(chǎn)黨的各級機(jī)關(guān)公職的人員。監(jiān)察委員會對國家機(jī)關(guān)的黨員公職人員進(jìn)行監(jiān)察，實際是一個國家機(jī)關(guān)對另一個國家機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)察，在體制上不存在問題，甚至對民主黨派的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，也不存在問題，因為民主黨派在中國政治體制中不屬于主導(dǎo)性政治力量，只要憲法法律規(guī)定可以對其進(jìn)行監(jiān)察，就不存在問題。

但是，如果監(jiān)察委員會可以對黨的專門機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，就意味著它可以對一級黨委的組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、對外聯(lián)絡(luò)部長進(jìn)行監(jiān)察，可以對專職的黨委常委、黨委書記進(jìn)行監(jiān)察，可以對省委書記、市委書記進(jìn)行監(jiān)察，這在政治體制上就出現(xiàn)一個值得研究的重大問題了。它向我們直接提出：是不是在人民代表大會制度下，我們已經(jīng)認(rèn)可監(jiān)察委員會作為一級國家機(jī)關(guān)，可以對黨的機(jī)關(guān)及其公職人員進(jìn)行監(jiān)督了？因為各級黨的機(jī)關(guān)就是由黨員公職人員組成的，監(jiān)察委員會對其所有公職人員都可以進(jìn)行監(jiān)察，實際就意味著它可以對整個黨的機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察。有的黨的機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人本身就代表了這個機(jī)關(guān)（如一個省委書記本身就代表省委），對負(fù)責(zé)人的監(jiān)察不就是對其所負(fù)責(zé)的黨的機(jī)關(guān)的監(jiān)察嗎？這從體制看很大程度上給人的印象，就是將黨的機(jī)關(guān)置于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)之下了。這樣的情況，黨內(nèi)是否有足夠的討論和思想準(zhǔn)備？

第三，這會牽扯出能否對黨進(jìn)行憲法監(jiān)督的重大問題。按照全國人大常委會對三省市的授權(quán)決定，監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)督實行全覆蓋，其中就有一條：有權(quán)監(jiān)督檢查公職人員“依法履職”情況。這個依法履職中的“法”是否包括憲法？如果包括憲法，是不是意味著監(jiān)察委員會有權(quán)對所有國家公職人員的違憲行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對中國共產(chǎn)黨的組織及其成員的違憲行為進(jìn)行監(jiān)督檢查？比如，一個黨委組織部長、宣傳部長、專職黨委常委、專職省委或市委副書記、省委或市委書記作出了違憲的行為，監(jiān)察委員會能不能進(jìn)行監(jiān)督檢查？與此相關(guān)聯(lián)的是，一級黨委及其部門的行為違憲了，監(jiān)察委員會能不能監(jiān)督檢查？

還有一個問題，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督實際就是對黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會當(dāng)然也可能違憲，監(jiān)察委員會違憲就是黨的紀(jì)律檢查委員會違憲，那么，在這種情況下，人大及其常委會特別是全國人大及其常委會能否對黨的紀(jì)律檢查委員會特別是中央紀(jì)律檢查委員會進(jìn)行憲法監(jiān)督？如果能對中紀(jì)委進(jìn)行憲法監(jiān)督，是不是意味著也可以對黨中央的其他部門乃至黨中央進(jìn)行憲法監(jiān)督？

憲法規(guī)定，各政黨、任何組織和個人都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，必須予以追究。這里的各政黨和個人當(dāng)然包括中國共產(chǎn)黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人。但幾十年來，對人大及其常委會能否對黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人進(jìn)行憲法監(jiān)督，是一個未能得到充分討論和有效解決的問題。而對黨進(jìn)行憲法監(jiān)督，也涉及我國政治體制的命脈，是一個十分重大的政治和法律問題。按照現(xiàn)在全國人大常委會對監(jiān)察體制改革的授權(quán)決定，監(jiān)察委員會對各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督檢查范圍，顯然包括了是否依照憲法履職的監(jiān)督檢查，而三省市的各級地方人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，也顯然包括了對同級黨的紀(jì)律檢查委員會是否違憲的監(jiān)督。如果開了這個口子，對我國政治體制改革包括憲法監(jiān)督制度的改革完善，將會產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響，建議有關(guān)方面進(jìn)行慎重討論研究。

四、建議慎重研究黨政機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)的一些新問題

在人民代表大會之下設(shè)立國家監(jiān)察委員會，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，牽一發(fā)而動全身，將使黨的機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)之間以及國家機(jī)關(guān)彼此之間出現(xiàn)一系列新問題，建議慎重研究以下幾個重要問題：

第一，黨的紀(jì)律檢查委員會的地位和權(quán)威會不會因此而下降？設(shè)立國家監(jiān)察委員會，雖然與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，但是，監(jiān)察委員會是權(quán)威很高的國家機(jī)關(guān)：一是，它由人民代表大會產(chǎn)生，在國家機(jī)關(guān)體系中居于重要地位；二是，它依法行使各項監(jiān)察職權(quán)，而且，黨的紀(jì)律檢查委員會的很多原有職權(quán)，都由監(jiān)察委員會行使；三是，黨的紀(jì)律檢查委員會主要領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人實際也是監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人，但其監(jiān)察委員會的身份很可能會沖淡紀(jì)律檢查委員會的身份?；谝陨先N情況，與監(jiān)察委員會相比，特別是與自身改革之前對比，黨的紀(jì)律檢查委員會的地位與權(quán)威會不會大為下降？

而黨的紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)極為重要的機(jī)構(gòu)，按照列寧的設(shè)想，它應(yīng)當(dāng)與黨委會平行平級，才有利于展開對黨委的有力監(jiān)督。在我國，黨的紀(jì)律檢查委員會雖不與黨委平行平級，但也是地位僅次于黨委的重要黨內(nèi)機(jī)關(guān)。設(shè)立監(jiān)察委員會并與紀(jì)委合署辦公后，黨的紀(jì)律檢查委員會的職權(quán)將會減少，影響力將會下降甚至大為下降，這對黨的組織建設(shè)必然會產(chǎn)生很大影響。如何看待這一問題？建議有關(guān)方面予以慎重研究。

第二，人民代表大會制度下各國家機(jī)關(guān)如何保持相對的平衡與制約？我國的政治體制不同于西方三權(quán)分立，也不同于臺灣地區(qū)的“五權(quán)憲法”，但不同性質(zhì)的政治體制都有一個共同特點，即國家機(jī)關(guān)之間保持基本的權(quán)力制約與平衡，三權(quán)分立講究這個，“五權(quán)憲法”體制中也有幾個機(jī)關(guān)之間平衡制約的精神。人民代表大會制度性質(zhì)上根本不同于這些政治體制，但設(shè)在人民代表大會之下的“一府兩院”，實際同樣有一個互相制約和平衡的問題。除了中央一級有國家主席和中央軍事委員會之外，“一府兩院”明顯有三足鼎立、互相制約的意味。其中，行政權(quán)較為強(qiáng)大，但法院通過行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，檢察院既監(jiān)督法院，也監(jiān)督行政，行政機(jī)關(guān)和法院對檢察院彼此之間也都有制約監(jiān)督的特點。這樣一個制度設(shè)計的奧妙是：“一府兩院”如同“兄弟”三人，人民代表大會如同一位“家長”，“家長”要管住“兄弟”三人，必須讓三“兄弟”彼此制約平衡，這可以說是中國幾千年傳統(tǒng)政治文化特點的延續(xù)，也是權(quán)力運行一個基本的“統(tǒng)治術(shù)”。

但現(xiàn)在，在人民代表大會之下設(shè)立一個監(jiān)察委員會，與“一府兩院”平行，實際地位和重要性甚至?xí)h(yuǎn)超“一府兩院”。這樣，人民代表大會之下就有了四個“兄弟”，權(quán)力運行的基本規(guī)律是，三個機(jī)關(guān)通過互為犄角、互相制約容易達(dá)到一種平衡，但四個機(jī)關(guān)要互相制約，就存在很大的復(fù)雜性和困難了。人民代表大會這個“家長”要有效又省力地管住四“兄弟”，就要有辦法讓四“兄弟”互相制約平衡，避免某個“兄弟”權(quán)力獨大、稱雄一方，甚至到其他“兄弟”無法制約乃至“家長”也管不住的地步。監(jiān)察委員會的權(quán)力很大，實行監(jiān)察面的全覆蓋，但是，“一府兩院”包括人民代表大會這個“家長”有什么利器可以用來制約監(jiān)察委員會呢？這是一個需要慎重研究的重大問題。

第三，檢察機(jī)關(guān)在新的國家機(jī)關(guān)體系中將何去何從？長期以來，在“一府兩院”體制下，與審判機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)實際處于一個相對弱勢的地位。在1982年憲法制定時，曾有一種意見要求取消檢察機(jī)關(guān)，因為鄧小平和彭真的堅持，檢察機(jī)關(guān)得以確立憲法地位。在憲法實施的過程中，理論實踐方面又曾出現(xiàn)取消檢察機(jī)關(guān)的觀點，但未能成功?，F(xiàn)在，使檢察機(jī)關(guān)得以占有重要地位的幾項職權(quán)，就包括反貪污賄賂、反瀆職和濫用職權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等幾項，但設(shè)立監(jiān)察委員會，這些重要職權(quán)都要移交于它，檢察機(jī)關(guān)基本就成了一個批捕公訴機(jī)關(guān)了。這樣下來，在一個憑借職權(quán)獲得地位和權(quán)威的國家機(jī)關(guān)體系中，檢察機(jī)關(guān)還有什么重要的“殺手锏”和“立身之本”呢？它將何去何從？

在政治制度的設(shè)計中，一級國家機(jī)關(guān)的存在是以其獨立的職權(quán)為基礎(chǔ)的，立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)，都可以成為一項系統(tǒng)性的支持國家權(quán)力體系某一重要方面的職權(quán)，所以，可以成立相應(yīng)的一級政權(quán)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)是以與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)相平行抗衡的法律監(jiān)督權(quán)即檢察權(quán)為基礎(chǔ)而存在的，雖然法律監(jiān)督權(quán)、檢察權(quán)的含義究竟是什么，尚缺乏共識，但其法定職權(quán)內(nèi)容豐富，合起來就可以叫法律監(jiān)督權(quán)或者檢察權(quán)，而現(xiàn)在進(jìn)行改革，要將它的一系列監(jiān)督公職人員的重要職權(quán)移交監(jiān)察委員會，檢察機(jī)關(guān)基本變成一個批捕公訴機(jī)關(guān)，那么，批捕權(quán)、公訴權(quán)能叫完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)或者檢察權(quán)，并與立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和審判權(quán)“平起平坐”嗎？建議有關(guān)方面慎重研究這一重要問題。

第四，監(jiān)察委員會應(yīng)否以及是否有能力在監(jiān)督方面行使廣泛職權(quán)？按照全國人大常委會的授權(quán)決定，監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象包括所有國家公職人員，監(jiān)察的范圍包括依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，它有權(quán)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法犯罪行為并作出處置決定。可以說，監(jiān)察委員會行使職權(quán)的范圍是相當(dāng)廣泛的，幾乎可以用“包打天下”一詞來形容。但這有兩個問題須研究：

一是，監(jiān)察委員會與其他黨政機(jī)關(guān)的職權(quán)界限應(yīng)如何作科學(xué)的劃分，劃分的法理依據(jù)是什么。監(jiān)督是一個含義十分廣泛的用語，監(jiān)督的類別也很多。比如，從政黨運行的規(guī)律看，黨紀(jì)是政黨進(jìn)行自我約束的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)由政黨自身的組織來解決，但由特定的國家機(jī)關(guān)用黨內(nèi)紀(jì)律對政黨內(nèi)部成員進(jìn)行監(jiān)督，就需要討論其理論基礎(chǔ)問題。從國家政權(quán)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的特點與規(guī)律來看，政府為保持行政管理的依法有效運行，可以也應(yīng)當(dāng)有自己的政紀(jì)，用政紀(jì)約束行政機(jī)關(guān)公職人員，實行自我管理、自我修復(fù)。原來的行政監(jiān)察是行政權(quán)的一部分，現(xiàn)在，由監(jiān)察委員會行使原有的行政監(jiān)察職權(quán)，實際是把政府自我管理的一部分職權(quán)拿過來了。這也有一個法理依據(jù)問題需要討論。而審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)為保證依照法律規(guī)定獨立行使職權(quán)，也有一個內(nèi)部的紀(jì)律約束，這個紀(jì)律約束大體也屬于審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一部分，如果監(jiān)察委員會把兩機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督也拿過來，又有一個對法理依據(jù)進(jìn)行討論的問題。一些社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)的章程規(guī)定了自身的紀(jì)律約束，監(jiān)察委員會可否對這些單位公職人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，還是有一個法理依據(jù)問題。

二是，監(jiān)察委員會有沒有能力對所有公職人員進(jìn)行如此廣泛的監(jiān)督檢查，需要謹(jǐn)慎研究。比如，上述黨紀(jì)、政紀(jì)以及審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)律，就涉及黨建中的專業(yè)性問題，以及行政、審判、檢察職能行使中的專業(yè)性問題，而一些社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位紀(jì)律約束的專業(yè)性也很強(qiáng)。監(jiān)察委員會要對這些機(jī)關(guān)單位的公職人員進(jìn)行全面的紀(jì)律監(jiān)察，在專業(yè)性方面如何保證？比如，原來黨的紀(jì)律檢查委員會對公職人員范圍的監(jiān)督是有限的，但現(xiàn)在，監(jiān)察委員會要實行監(jiān)督檢查的全覆蓋，必然產(chǎn)生巨大的工作量，需要一個多少人的隊伍才能承擔(dān)這一職責(zé)？再如，公職人員都分散在廣泛的單位和領(lǐng)域，公職人員的很多問題特別是類似道德操守這樣的問題，不出大事一般都是“捂著蓋子”在內(nèi)部小道傳播的，監(jiān)察委員會作為外部機(jī)關(guān)，難以知情，這些問題究竟是由公職人員所在單位處理還是由監(jiān)察委員會處理更為合適？

第五，監(jiān)察委員會權(quán)力巨大，究竟誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？這是一個不能回避的問題。黨的紀(jì)律檢查委員會的內(nèi)部腐敗已經(jīng)出現(xiàn)了不容忽視的問題?，F(xiàn)在，監(jiān)察委員會行使的職權(quán)已遠(yuǎn)超黨的紀(jì)律檢查委員會，在與之平行的國家機(jī)關(guān)中，實際沒有一個機(jī)關(guān)可以監(jiān)督制約它。有的觀點可能寄希望于檢察機(jī)關(guān)對它實行法律監(jiān)督，難度恐怕很大。而黨的紀(jì)律檢查委員會又與之完全重合，要監(jiān)督也是一個自我監(jiān)督問題，困難不少。剩下的只有人大及其常委會可以對它進(jìn)行監(jiān)督了，但人大及其常委會要完全行使監(jiān)督職權(quán)，受到很多制約。所以，誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會，是一個需要十分重視的大問題。

第六，監(jiān)察委員會整合其他黨政機(jī)關(guān)的廣泛監(jiān)督職權(quán)，最終的效果如何？建議有關(guān)方面進(jìn)行一次立法前評估。推進(jìn)監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會，目的是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，加大反腐敗斗爭力度。以前分散的監(jiān)督體制存在諸多弊端，整合相關(guān)職能是必要的。但與整合多少職能、如何整合職能、整合職能后的積極效果與可能帶來的負(fù)面影響相比，孰大孰小，需要一個謹(jǐn)慎的評估和權(quán)衡。在我國，各項監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，從根本上說，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)，而并不取決于多么完美的制度。黨中央、各級黨委重視對公職人員的監(jiān)督檢查，即使體制不甚完善，監(jiān)督的力度也會很大，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，在監(jiān)察制度并不完善的情況下，領(lǐng)導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)與腐敗現(xiàn)象作堅決斗爭所取得的巨大成就，就充分說明了這一點。相反，如果沒有黨中央以及各級黨委一如既往的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，無論建立多么完善的國家監(jiān)察制度，這個制度也很難得到有效實施，很難產(chǎn)生多大的實際效果。這是中國的政治實際和法治實際。因此，建議將黨的領(lǐng)導(dǎo)放在監(jiān)察體制改革必要性以及成功與否的核心位置加以評估研究。［本文系作者主持的研究闡釋黨的十八屆四中全會精神國家社科基金重大項目“健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究”（項目編號：14ZDC009）的階段性成果］