國(guó)家監(jiān)察法立法的幾個(gè)重要問(wèn)題

姜明安

北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任

國(guó)家監(jiān)察法立法的幾個(gè)重要問(wèn)題

姜明安

北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)直接由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使反腐敗職能；國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)可依法行使國(guó)家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限。

國(guó)家監(jiān)察法立法一方面需要將《決定》確定的三項(xiàng)職責(zé)加以確立和具體化，另一方面需要結(jié)合《行政監(jiān)察法》的五項(xiàng)職責(zé)加以適當(dāng)補(bǔ)充。

國(guó)家監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)對(duì)《決定》確定的12項(xiàng)監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察手段予以規(guī)定和規(guī)范外，還有必要將現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和手段加以補(bǔ)充或在作出某種修正后加以補(bǔ)充。

國(guó)家監(jiān)察法立法涉及國(guó)家政治制度的重大改革，必須慎重處理各種相關(guān)法律主體的地位、權(quán)限、責(zé)任和各法律主體相互關(guān)系的調(diào)整等多方面的問(wèn)題，其中最主要的問(wèn)題有以下六個(gè)方面：

一、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，受本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）確定，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。

根據(jù)上述《決定》和《方案》，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位可分解為下述四點(diǎn)：

其一，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”一樣，是直接由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)、受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)。［國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的這一性質(zhì)源于《憲法》第3條第3款：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。該憲法條款雖然沒(méi)有提及監(jiān)察機(jī)關(guān)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會(huì)制度之下的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)（行政監(jiān)察機(jī)關(guān)）在立憲時(shí)從屬于行政機(jī)關(guān)，故未另行提及］。這在性質(zhì)上將完全不同于目前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，目前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是同級(jí)人民政府的組成部門(mén)，對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，受同級(jí)人民政府監(jiān)督，盡管作為政府的組成部門(mén)，它也要接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。但這種監(jiān)督僅構(gòu)成人大及其常委會(huì)對(duì)政府監(jiān)督的要素，而未來(lái)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是作為獨(dú)立的監(jiān)察主體接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。

其二，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（地方各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)）是實(shí)行同時(shí)對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受上一級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督體制的國(guó)家機(jī)關(guān)。這種體制既不完全同于《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》規(guī)定國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)的體制，也不同于《地方組織法》規(guī)定地方政府的體制。《人民檢察院組織法》規(guī)定國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的體制是，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作”，1參見(jiàn)《人民檢察院組織法》第10條第2款。即上下級(jí)的關(guān)系屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；《人民法院組織法》規(guī)定國(guó)家審判機(jī)關(guān)的體制是，“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督”，2參見(jiàn)《人民法院組織法》第16條第2款。即上下級(jí)的關(guān)系屬于監(jiān)督關(guān)系；《地方組織法》規(guī)定的地方政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系是，“地方各級(jí)人民政府對(duì)（本級(jí)人民代表大會(huì)和）上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，“地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”。3參見(jiàn)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第55條第1款和第2款。未來(lái)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制應(yīng)該具有比檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)性更強(qiáng)的特性，與人民法院內(nèi)部的縱向關(guān)系更有較大差別。

其三，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使反腐敗職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。這一特性有三個(gè)要點(diǎn)：一是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能是反腐敗，即主要進(jìn)行廉政監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察法也許仍要賦予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)目前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的勤政監(jiān)督、效能監(jiān)督職能，但這些監(jiān)督職能將依附于廉政監(jiān)督職能，因?yàn)榉锤瘮∈俏磥?lái)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)最基本的職能。二是今后反腐敗職能統(tǒng)一由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，過(guò)去行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)行使的反腐敗職能將全部整合到國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。三是反腐敗職能的行使由中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。今后紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公將是這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

其四，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，但可依法行使國(guó)家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，《決定》給予了一個(gè)大致輪廓性的規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”。這就是說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督上既有區(qū)別，也有聯(lián)系。首先，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上不是司法機(jī)關(guān)，它不能行使國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)，更不能行使國(guó)家審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，它必須移送人民檢察院依法提起公訴，由人民法院審理和依法作出判決。其次，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)可以行使公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使的某些刑事強(qiáng)制措施權(quán)和刑事偵查權(quán)，如訊問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等。對(duì)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，對(duì)于二者的聯(lián)系與區(qū)別，《決定》確定的當(dāng)然只是一個(gè)大致的輪廓，國(guó)家監(jiān)察法立法必須對(duì)之明晰化。例如，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)究竟有何區(qū)別，留置與刑事拘留究竟有何區(qū)別，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人，如賦予其逮捕權(quán)，是否應(yīng)經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)，等等，這些都需要國(guó)家監(jiān)察法予以明確。4《決定》賦予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，公訴權(quán)仍保留在檢察機(jī)關(guān)，但對(duì)拘留、逮捕權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定由誰(shuí)行使，有待國(guó)家監(jiān)察法予以明確。

二、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)

要明確國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，首先應(yīng)明確國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對(duì)象范圍。《決定》確定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對(duì)象的范圍為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。5《行政監(jiān)察法》規(guī)定，國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍僅包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。行政拘留為《治安管理處罰法》等法律規(guī)定的強(qiáng)制措施，刑事拘留為《刑事訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施?，F(xiàn)任監(jiān)察部副部長(zhǎng)肖培將“所有行使公權(quán)力的公職人員”概括為下述六類(lèi)：一是《公務(wù)員法》所規(guī)定的國(guó)家公職人員，具體包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公職人員，以及參照公務(wù)員管理的人員；二是由法律法規(guī)授權(quán)，或者由行政機(jī)關(guān)委托行使公共事務(wù)職能的公職人員；三是國(guó)有企業(yè)的管理人員；四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是社會(huì)自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共事務(wù)職能的人員。當(dāng)然，這個(gè)范圍是否適當(dāng)，還需要在國(guó)家監(jiān)察法立法時(shí)審慎權(quán)衡確定。

關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)具體職責(zé)，《決定》確定為下述三類(lèi)：其一，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；其三，對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為作出處置決定，對(duì)涉嫌犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

對(duì)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述職責(zé)，國(guó)家監(jiān)察法立法一方面需要加以確立和具體化，另一方面也需要加以適當(dāng)補(bǔ)充。現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定了五項(xiàng)職責(zé)，這些職責(zé)中有些職責(zé)應(yīng)可經(jīng)過(guò)一定修改后轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，作為上述三大職責(zé)的補(bǔ)充?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的五項(xiàng)職責(zé)有：（1）檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題；（2）受理對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；（3）調(diào)查處理國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為；（4）受理國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)。在這五項(xiàng)職責(zé)中，其中第三項(xiàng)（調(diào)查、處理職責(zé)）已為《決定》確定的三大職責(zé)所包含，第一項(xiàng)（檢查職責(zé)）、第二項(xiàng)（受理控告、檢舉職責(zé)）、第四項(xiàng)（受理申訴職責(zé)）、第五項(xiàng)（法定其他職責(zé)）則應(yīng)在做相應(yīng)修改后為國(guó)家監(jiān)察法立法所保留。其中，第一項(xiàng)的檢查對(duì)象和客體可改為“國(guó)家機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)中的問(wèn)題”；第二項(xiàng)的受理事項(xiàng)可改為“受理對(duì)國(guó)家公職人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉”；第四項(xiàng)的受理事項(xiàng)可改為“受理國(guó)家公職人員不服主管機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴”；第五項(xiàng)法定其他職責(zé)中的“法律、行政法規(guī)”可改為“法律”，去掉“行政法規(guī)”，即限于法律規(guī)定的其他職責(zé)。

三、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的權(quán)限和手段

《決定》確定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的12項(xiàng)權(quán)限和手段：（1）談話，指警示誡勉談話。在公職人員實(shí)施了輕微違法違紀(jì)行為時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)談話使其懸崖勒馬，改過(guò)自新。（2）訊問(wèn)，指訊問(wèn)違法違紀(jì)嫌疑人。監(jiān)察機(jī)關(guān)在掌握了公職人員實(shí)施違法違紀(jì)行為的線索或證據(jù)時(shí)，通過(guò)訊問(wèn)核實(shí)相應(yīng)線索或證據(jù)。（3）詢(xún)問(wèn)，指詢(xún)問(wèn)證人。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種手段。（4）查詢(xún)，指查詢(xún)電訊、銀行、證券、郵政等掌握違法違紀(jì)嫌疑人某種電訊聯(lián)系、銀行存款、證券交易、郵政聯(lián)系等信息的部門(mén)，以獲取相應(yīng)信息。這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種重要手段。（5）凍結(jié)，指凍結(jié)銀行存款、郵政匯款、證券交易等，以防止違法違紀(jì)嫌疑人轉(zhuǎn)移涉案資金、款項(xiàng)。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中采取的一種強(qiáng)制措施。（6）調(diào)取，指從有關(guān)部門(mén)、組織調(diào)取案卷、資料、文件、證據(jù)等。這同樣是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種重要手段。（7）查封， 指查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中采取的一種強(qiáng)制措施。（8）扣押，指扣押違法違紀(jì)嫌疑人的財(cái)物。這也同樣是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中采取的一種強(qiáng)制措施。（9）搜查，指搜查違法違紀(jì)嫌疑人的工作場(chǎng)所、住宅、人身等。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的一種較嚴(yán)厲的手段，其運(yùn)用需要特別慎重。（10）勘驗(yàn)檢查，指對(duì)違法違紀(jì)行為現(xiàn)場(chǎng)的勘驗(yàn)檢查。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)較常用的調(diào)查取證手段。（11）鑒定，指對(duì)物品、文件等的鑒定。這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)較常用的調(diào)查取證手段。（12）留置，指對(duì)違法違紀(jì)嫌疑人留置訊問(wèn)。此既不完全同于作為行政或刑事強(qiáng)制措施的拘留，6“雙規(guī)”為原黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”。也不完全同于目前紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為調(diào)查取證手段運(yùn)用的“雙規(guī)”“雙指”，7“雙指”為現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》第20條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明”。而是一種兼具強(qiáng)制措施性質(zhì)和調(diào)查取證措施性質(zhì)的國(guó)家監(jiān)察手段。

考查《決定》確立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述監(jiān)督權(quán)限和手段，大多過(guò)于抽象，需要國(guó)家監(jiān)察法予以明確和具體化。例如，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)是什么關(guān)系，二者是重合、包容還是交叉關(guān)系？處置權(quán)有哪些處置形式？是否包括懲戒處分（記過(guò)、撤職、降職、開(kāi)除等）和處理（如調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、移交司法處理等）？另外，就查詢(xún)、調(diào)取而言，查詢(xún)、調(diào)取的條件是什么？對(duì)象包括哪些？可查詢(xún)什么事項(xiàng)？可調(diào)取什么物品、材料？就留置而言，留置適應(yīng)什么對(duì)象和情形？可留置多少時(shí)間？應(yīng)否及時(shí)通知被留置人家屬和所在單位？等等這些都有待立法細(xì)化。

國(guó)家監(jiān)察法除了應(yīng)當(dāng)對(duì)上述監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察手段予以規(guī)定和規(guī)范外，還有必要將現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的有關(guān)權(quán)限和手段加以補(bǔ)充或在作出某種修正后加以補(bǔ)充。這些權(quán)限和手段主要包括：（1）要求被監(jiān)察的部門(mén)和人員提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制；（2）要求被監(jiān)察的部門(mén)和人員就其涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明；（3）責(zé)令被監(jiān)察的部門(mén)和人員停止違反法律、法規(guī)和紀(jì)律的行為；（4）責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣(mài)、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物；（5）建議有關(guān)機(jī)關(guān)暫停有嚴(yán)重違紀(jì)嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)；（6）在辦案過(guò)程中，可提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助；（7）在遇有下述情形時(shí)，向被監(jiān)察的部門(mén)或其上級(jí)部門(mén)提出監(jiān)察建議：監(jiān)察對(duì)象拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；監(jiān)察對(duì)象作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)予糾正或撤銷(xiāo)的；監(jiān)察對(duì)象的行為給國(guó)家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；監(jiān)察對(duì)象的行為依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，或者需要給予責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問(wèn)責(zé)處理的，或者需要完善廉政、勤政制度的；（8）在遇有下述情形時(shí)，除向被監(jiān)察的部門(mén)或其上級(jí)部門(mén)提出監(jiān)察建議外，監(jiān)察機(jī)關(guān)可直接作出監(jiān)察決定：監(jiān)察對(duì)象違法違紀(jì)，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分的；監(jiān)察對(duì)象違法違紀(jì)取得的財(cái)物，依法應(yīng)當(dāng)沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠的；（9）監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員可以列席被監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)會(huì)議，監(jiān)察人員可以列席被監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門(mén)的與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的會(huì)議。8參見(jiàn)《行政監(jiān)察法》第19—28條。

四、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序

國(guó)家監(jiān)察法除了應(yīng)規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)察手段外，還應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序。嚴(yán)格、正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)τ诒Ｕ蠂?guó)家監(jiān)察權(quán)正確、合法和有效行使是非常必要的，它既有利于使國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督有力、有效，又有利于防止其任性、恣意和濫權(quán)。

為此，國(guó)家監(jiān)察法特別有必要設(shè)計(jì)和確立下列六個(gè)方面的程序制度：一是監(jiān)察公開(kāi)制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持在陽(yáng)光下行使權(quán)力，在陽(yáng)光下辦案，防止和杜絕“暗箱操作”。二是公眾參與制度。監(jiān)察工作雖然更多地需要依靠專(zhuān)業(yè)技術(shù)，但不能神秘化，必須同時(shí)依靠廣大群眾，必須堅(jiān)持公眾參與的原則，從發(fā)現(xiàn)案件線索，到調(diào)查取證，到審理決定，都必須保證一定方式的公眾參與。三是證據(jù)審查核實(shí)制度。監(jiān)察工作必須特別注重事實(shí)、注重證據(jù)，為避免冤假錯(cuò)案，應(yīng)建立嚴(yán)格的證據(jù)審查核實(shí)制度，只有證據(jù)過(guò)硬，才能辦出真正的鐵案。四是回避制度。監(jiān)察工作應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的回避制度：案件審查審理人員如果是被審查人或檢舉人的近親屬、主要證人、利害關(guān)系人或者存在其他可能影響公正審查審理情形的，均應(yīng)當(dāng)回避，不得參與相關(guān)審查審理工作。五是排除干預(yù)制度。案件審查審理人員辦理具體案件，不得接受任何外人的說(shuō)情請(qǐng)托，對(duì)任何非本案主管領(lǐng)導(dǎo)、組織、單位的打招呼，不僅應(yīng)予拒絕，而且要將打招呼者記錄在案，報(bào)所在監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)處理處分。六是聽(tīng)取陳述申辯制度。聽(tīng)取陳述申辯，是正當(dāng)法律程序的基本要求，監(jiān)察工作尤應(yīng)如此。對(duì)于違法違紀(jì)嫌疑人，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其違法違紀(jì)事實(shí)已經(jīng)充分掌握，也必須聽(tīng)取他們的陳述申辯。這不僅是保證辦案質(zhì)量的要求，也是保障當(dāng)事人人權(quán)的法治要求。

至于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履職運(yùn)作的具體程序，國(guó)家監(jiān)察法立法可參考中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》中規(guī)定的程序，包括線索處置、談話函詢(xún)、初步核實(shí)、立案審查、審理和作出處分、處理決定的具體步驟、流程和方式。

五、對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。但監(jiān)督者本身也應(yīng)該接受監(jiān)督，因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)同樣是一種公權(quán)力。孟德斯鳩說(shuō)，任何公權(quán)力，如果沒(méi)有監(jiān)督和制約，都必然濫用和腐敗，這是萬(wàn)古不易的規(guī)律。9參見(jiàn)［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第184頁(yè)。如何設(shè)計(jì)對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制，是國(guó)家監(jiān)察法立法的重要任務(wù)。根據(jù)我國(guó)的法律監(jiān)督體制，這種監(jiān)督應(yīng)包括人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞媒體和社會(huì)輿論的監(jiān)督以及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。是否還應(yīng)包括司法監(jiān)督，被監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為不服，可否向人民法院提起訴訟，這是國(guó)家監(jiān)察法立法時(shí)需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。對(duì)此，筆者主張有限的司法監(jiān)督，即允許被監(jiān)督者起訴，但對(duì)可訴性行為應(yīng)加以限制，使之控制在較小的范圍，如暫時(shí)僅限制為人身自由和財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施。

無(wú)論國(guó)家監(jiān)察法是否為司法監(jiān)督“開(kāi)口子”，人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督都是對(duì)國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)督機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)，而且應(yīng)是最主要最核心的環(huán)節(jié)。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)的關(guān)系，《決定》設(shè)定了一個(gè)大致框架：首先，“監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。其次，“監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。這里的“本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員”，當(dāng)然包括本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)的公職人員。很顯然，《決定》設(shè)定的關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民代表機(jī)關(guān)關(guān)系的此種框架，需要作為國(guó)家基本法律的國(guó)家監(jiān)察法予以確定和進(jìn)一步明晰化、明確化。例如，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，究竟如何負(fù)責(zé)？是否需要定期和不定期向人民代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作，接受人民代表機(jī)關(guān)的審查、審議？人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，究竟如何監(jiān)督？人民代表機(jī)關(guān)代表是否可以對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢(xún)？人大和人大常委會(huì)是否可以罷免國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人？又如，人民代表機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（如有權(quán)罷免國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人），國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)也有權(quán)監(jiān)察人民代表機(jī)關(guān)的公職人員，在監(jiān)察過(guò)程中有權(quán)對(duì)人民代表機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人予以處置、處分，二者的關(guān)系應(yīng)如何協(xié)調(diào)，以確保不發(fā)生沖突？這些都需要國(guó)家監(jiān)察法予以調(diào)整和規(guī)范。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《人大常委會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的對(duì)一府兩院的監(jiān)督措施大多可以適用于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。其中，可適用的主要監(jiān)督方式有下述六項(xiàng)：（1）聽(tīng)取和審議國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。報(bào)告專(zhuān)題包括人大常委會(huì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人大代表對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題，人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題，社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。（2）對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研。人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告前，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議可以組織常委會(huì)組成人員和人大代表，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研。常委會(huì)可以安排參加視察或?qū)ｎ}調(diào)研的代表列席常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見(jiàn)。（3）就監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告作出決議和向社會(huì)公布。人大常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審議后，將審議意見(jiàn)交付其處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將處理情況送交人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)，并向常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)可對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)決議執(zhí)行情況向常委會(huì)報(bào)告。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和常委會(huì)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)審議意見(jiàn)的處理情況及對(duì)常委會(huì)決議執(zhí)行情況的報(bào)告，均應(yīng)向人大代表通報(bào)，并向社會(huì)公布。（4）詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)。人大常委會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，可向監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人提出詢(xún)問(wèn)；一定人數(shù)的人大常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可向監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面提出質(zhì)詢(xún)案。對(duì)于質(zhì)詢(xún)案，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)口頭或者書(shū)面答復(fù)。（5）人大常委會(huì)組織對(duì)監(jiān)察工作特定問(wèn)題調(diào)查。人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察工作的有關(guān)事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織有關(guān)特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)相應(yīng)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查委員會(huì)負(fù)責(zé)向常委會(huì)提交調(diào)查報(bào)告。（6）作出撤職決定。對(duì)違法失職的監(jiān)察委員會(huì)委員和副主任，人大常委會(huì)可以作出撤銷(xiāo)其職務(wù)的決定，但監(jiān)察委員會(huì)主任違法失職，只能由選舉產(chǎn)生他（她）的人大罷免。10參見(jiàn)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第9、10、14、34、39、43、44條。

六、對(duì)國(guó)家監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的保障和救濟(jì)

為了保障監(jiān)察對(duì)象的人權(quán)和其他合法權(quán)益，國(guó)家監(jiān)察法立法必須在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)充分、有效的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)察手段的同時(shí)，為監(jiān)察對(duì)象設(shè)計(jì)和規(guī)定完善、有效的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制。

現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察對(duì)象設(shè)計(jì)和規(guī)定的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制是復(fù)審——復(fù)核機(jī)制，即監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察決定不服的，向作出監(jiān)察決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，申請(qǐng)人對(duì)復(fù)審決定仍不服的，向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定和國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)查決定或復(fù)審決定為最終決定。

這一權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制是不甚完善的，對(duì)于有效保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益尚不充分。國(guó)家監(jiān)察法立法有必要適當(dāng)引入司法救濟(jì)機(jī)制，即監(jiān)察對(duì)象對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施（如留置）、對(duì)財(cái)產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施（如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等），以及個(gè)別最嚴(yán)厲的行政處分決定（如開(kāi)除公職）不服，國(guó)家監(jiān)察法應(yīng)賦予相對(duì)人向法院提起訴訟的權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述行為具有廣義行政行為的性質(zhì)。因此，對(duì)監(jiān)察對(duì)象向法院提起的這類(lèi)訴訟，并將這類(lèi)訴訟歸入行政訴訟的范疇，這在理論上是能夠成立的。

當(dāng)然，對(duì)監(jiān)察行為的司法救濟(jì)只能是有限的，司法救濟(jì)應(yīng)以不影響國(guó)家監(jiān)察制度的有效運(yùn)作，不影響國(guó)家反腐敗的力度為前提。為此，應(yīng)從兩個(gè)方面確立司法救濟(jì)的有限性：一是限制司法救濟(jì)的范圍，如前所述，監(jiān)察對(duì)象只能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法采取的限制人身自由的強(qiáng)制措施和對(duì)財(cái)產(chǎn)的部分強(qiáng)制措施，以及對(duì)個(gè)別最嚴(yán)厲的行政處分決定不服，向法院提起行政訴訟。對(duì)其他監(jiān)察行為，均不得向法院起訴。二是在救濟(jì)程序上進(jìn)行限制：監(jiān)察對(duì)象只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)終了監(jiān)察行為，已經(jīng)作出正式監(jiān)察決定——處分決定，處理決定或撤銷(xiāo)立案、確定相對(duì)人無(wú)違法違紀(jì)行為的決定等——之后，才能向法院提起訴訟，而不能在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過(guò)程中對(duì)監(jiān)察行為提起訴訟。