國外城市再生資源環(huán)境押金制實踐及經(jīng)驗借鑒

甘志芬

摘要：指出了環(huán)境押金制度作為實現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的有效手段，也是城市再生資源回收利用領(lǐng)域有效的低成本經(jīng)濟(jì)手段。系統(tǒng)分析了城市再生資源環(huán)境押金制的整體實施情況，并比較研究了德國、瑞典、美國和挪威等國家再生資源環(huán)境押金制的實踐。在此基礎(chǔ)上提出了推動我國實施城市再生資源環(huán)境押金制的經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：再生資源；環(huán)境押金制；實踐；啟示

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2017）8015704

1引言

隨著我國城市人口的持續(xù)增長和居民生活消費(fèi)水平的不斷提升，在產(chǎn)品消費(fèi)量快速增長的同時，也造成了資源的快速消耗和“廢物”的大量產(chǎn)生，引發(fā)了城市環(huán)境污染、資源耗竭、生態(tài)惡化等問題。2015年我國246個大、中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為19.1億t，生活垃圾產(chǎn)生量約為18564.0萬t[1]，有2/3的城市面臨著“垃圾圍城”的困境。如何有效處置城市“廢物”已成為我國打造城市循環(huán)發(fā)展體系，推動生態(tài)文明建設(shè)亟待解決的問題。

20世紀(jì)60年代，美國著名學(xué)者簡·雅各布斯將城市中的“廢物”稱作“城市的礦藏”，即城市再生資源[2]。這些“廢物”若能得到有效回收利用，既可提升資源利用效率，大幅減少資源消耗數(shù)量，又對環(huán)境保護(hù)具有重要的推動作用。相反，若未得到合理利用，則會造成較大的環(huán)境污染[3]。目前以廢塑料、廢輪胎、廢棄電器電子產(chǎn)品、報廢汽車、廢電池為代表的城市再生資源回收再利用已成為發(fā)達(dá)國家推動綠色可持續(xù)發(fā)展的重要路徑[4]。

而作為一項對城市再生資源回收與資源化有效實現(xiàn)的強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段，環(huán)境押金制度在20世紀(jì)80年代得到了瑞典、德國、丹麥等國家的支持和推行。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對環(huán)境押金制的定義是：針對具有潛在污染特性的產(chǎn)品向用戶征收一定的額外費(fèi)用，用戶在將使用后的產(chǎn)品或者產(chǎn)品殘留物送達(dá)指定的收集系統(tǒng)，避免了產(chǎn)品或者產(chǎn)品殘留物對環(huán)境的污染時，前期繳納的額外的費(fèi)用將被返還給用戶[5， 6]。目前城市再生資源環(huán)境押金制已經(jīng)在許多國家，尤其是歐洲國家得到廣泛應(yīng)用，從環(huán)境押金制度的構(gòu)建實踐來看，其已經(jīng)在城市再生資源利用和固體廢物污染防治方面取得了“雙贏”的效果[7]。

2再生資源環(huán)境押金制實施總體情況

環(huán)境押金制是伴隨著飲料包裝業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展起來的。20世紀(jì)70年代，飲料包裝物的大量產(chǎn)生造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染與資源浪費(fèi)問題，為解決該問題，瑞典、挪威、德國等國相繼制定了飲料包裝物環(huán)境押金制法案。1984年瑞典開始實施易拉罐環(huán)境押金制度，1993年實行塑料飲料瓶環(huán)境押金制。2003年，德國實行全面飲料標(biāo)準(zhǔn)包裝物環(huán)境押金制。OECD最新統(tǒng)計顯示，包括德國、挪威、瑞典、美國、加拿大、以色列在內(nèi)多數(shù)OECD國家應(yīng)用環(huán)境押金制進(jìn)行飲料瓶的回收，回收率最高可達(dá)99%（2014年）。

伴隨著在飲料包裝業(yè)的成功推行，環(huán)境押金制度從最初主要應(yīng)用于玻璃瓶、塑料瓶等飲料包裝物逐漸擴(kuò)展到報廢汽車、廢舊輪胎、電池、殺蟲劑空瓶等廢物的回收。例如挪威、瑞典都將環(huán)境押金制擴(kuò)大應(yīng)用于報廢汽車上，德國將其應(yīng)用于清潔劑容器上，奧地利將其應(yīng)用于熒光燈管上，美國部分地區(qū)將其應(yīng)用至廢舊輪胎上等[8]。隨著各國將環(huán)境押金制度適用于污染防治及再生資源回收領(lǐng)域，城市固體廢物污染明顯減少，大量的可再生材料得以有效的回收和循環(huán)利用，有效節(jié)約了大量的環(huán)境資源成本[7， 9]。典型國家城市再生資源環(huán)境押金制實施具體情況見表1。

3典型國家城市再生資源環(huán)境押金制實踐

3.1德國城市再生資源環(huán)境押金制實踐

德國為了應(yīng)對包裝廢棄物快速增長帶來的固體廢物污染和資源浪費(fèi)，1991年，首先出臺了《包裝條例》，條例要求產(chǎn)品如果要在德國境內(nèi)銷售，必須采取相應(yīng)的措施對其包裝進(jìn)行回收利用并且達(dá)到規(guī)定的目標(biāo)回收利用率。對于飲料包裝物，該法案要求其一次性包裝回收比例不低于72%，否則將面臨強(qiáng)制環(huán)境押金制度。

為了進(jìn)一步提高包裝類廢棄物的回收率，德國環(huán)境署提出了環(huán)境押金制度的設(shè)想，并于2003年頒布了《飲料包裝押金規(guī)定》，規(guī)定所有不可重復(fù)使用的飲料包裝物實施環(huán)境押金制度。2005年，通過對《包裝條例》的第三次修訂，德國要求對礦泉水、啤酒及其他混合啤酒飲品、含碳酸軟飲料的非生態(tài)友好的一次性飲料包裝物征收0.25歐元押金。2009年，德國進(jìn)一步將環(huán)境押金制擴(kuò)大至適用與功能飲料。針對環(huán)境友好的一次性飲料包裝則免于適用環(huán)境押金制[10]。目前德國的廢物再生利用率居世界首位，如2012年數(shù)據(jù)顯示，德國的易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶的安全回收率為98.5%，這些令人矚目的成就與德國環(huán)境押金制度地成功推行密不可分。

除了對飲料包裝物實施環(huán)境押金法律制度外，德國也在清潔劑包裝、涂料包裝等雜品方面實施了環(huán)境押金法律制度。當(dāng)這些包裝物可循環(huán)回用的比例不能通過企業(yè)自發(fā)方式達(dá)到預(yù)先規(guī)定的比例時，需要強(qiáng)制實行環(huán)境押金制。這兩項包裝物的押金額0.2～0.9歐元不等，其中涂料包裝的押金額相對較高。隨著這兩項環(huán)境押金制的實施，有效解決了清潔劑包裝和涂料包裝所帶來的環(huán)境污染。

3.2瑞典城市再生資源環(huán)境押金制實踐

瑞典是世界上較早推行環(huán)境押金制的國家之一。1981年，瑞典開始從廢棄易拉罐著手實行規(guī)范而有序的回收機(jī)制，并于1984年頒布實施《鋁制飲品包裝物回收利用法》，正式施行易拉罐的環(huán)境押金制。在易拉罐環(huán)境押金制成功之后，瑞典又立法批準(zhǔn)建立塑料飲料瓶的環(huán)境押金制度，并于1994年開始正式實施。2005年，瑞典通過了《關(guān)于塑料瓶和金屬罐回收系統(tǒng)的條例》，并于2006年正式實施，進(jìn)一步明確了瑞典在飲料包裝領(lǐng)域的環(huán)境押金制范圍。

瑞典飲料包裝物環(huán)境押金制系統(tǒng)的運(yùn)營由RETURPACK公司負(fù)責(zé)。RETURPACK公司為非盈利的管理公司，主要負(fù)責(zé)飲料包裝物的回收、處理、押金的收取、支付及協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)。另外，在整個押金制系統(tǒng)中，瑞典農(nóng)業(yè)管理局還參與監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)向包裝飲料生產(chǎn)商或進(jìn)口商發(fā)放特別許可證，確保飲料生產(chǎn)企業(yè)將取得的押金返還給消費(fèi)者。目前，在押金額方面，每個金屬罐1克朗（0.11歐元）、每個1 L以下的塑料瓶1克郎（0.11歐元）、每個1 L以上至3 L的塑料瓶2克郎（0.22歐元）。在實施環(huán)境押金法律制度后，瑞典易拉罐回收率保持在93.8%，塑料飲料瓶回收率82.7%，整體回收率維持在88.25%，取得了明顯的成效。

同時，面對汽車工業(yè)的快速發(fā)展帶來的環(huán)境負(fù)擔(dān)和資源消耗問題，瑞典政府借鑒在飲料包裝物領(lǐng)域?qū)嵤┉h(huán)境押金制的成功經(jīng)驗，決定在廢舊汽車管理中實施環(huán)境押金法律制度。在瑞典廢舊汽車環(huán)境押金制實施初期，對廢舊汽車收取的環(huán)境押金額度低，僅為35歐元。廢舊汽車環(huán)境押金制度實施效果并不理想，瑞典官方指定的回收系統(tǒng)所回收的廢舊汽車數(shù)量沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，瑞典政府通過法律形式將廢舊汽車的環(huán)境押金額度提高到了101歐元，同時將返還額度提高到了178歐元，最終瑞典的廢舊汽車回收率保持在80%～90%[11]，有效解決了廢舊汽車所帶來的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)問題。

3.3美國環(huán)境押金制實踐

與瑞典分別針對易拉罐和塑料飲料瓶實施環(huán)境押金制不同，美國的飲料包裝物環(huán)境押金制是將金屬罐、塑料瓶以及玻璃瓶等各種類別的飲料容器統(tǒng)一實施環(huán)境押金法律制度。但區(qū)別于德國、瑞典，美國的環(huán)境押金制目前還沒有在國家一級范圍內(nèi)實施，現(xiàn)在只是在部分州一級實施。具體說來，美國實施飲料包裝物環(huán)境押金制的州規(guī)定零售商在銷售瓶裝飲料時，向購買者收取一定數(shù)額的押金，如果其之后將瓶子退回則返還押金，回收上來的瓶子則由專門的回收機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的處理利用。1971年，俄勒岡州通過了本州的環(huán)境押金制法案，成為了美國最早的環(huán)境押金制方面的法案，隨后其他州也陸續(xù)通過了實施環(huán)境押金法律制度的法案。目前美國有11各州通過了飲料包裝物環(huán)境押金制法案，實施范圍主要包括軟飲料包裝物、礦泉水、啤酒、麥芽酒瓶等，每個容器的押金從2.5～15美分不等，多數(shù)為5美分[12， 13]。目前在實施飲料包裝物環(huán)境押金制的州回收率達(dá)到80%，同未實施的州相比，回收率高出兩倍，實現(xiàn)了飲料包裝物垃圾的大幅減少和資源的有效回收[14]。

在美國，除了應(yīng)用于飲料包裝物方面，環(huán)境押金制也被部分州應(yīng)用于鉛酸電池、輪胎和殺蟲劑容器等方面。鉛酸電池一般被用來做汽車電池，例如，新罕布什爾州和緬因州對新汽車電池征收額外費(fèi)用，這些州的消費(fèi)者如果用舊電池?fù)Q購新電池可以享受一定得優(yōu)惠折扣?？紤]到裝殺蟲劑的這些容器使用后仍舊殘留有毒廢物[14]，1985年，緬因州針對殺蟲劑容器實施了環(huán)境押金制，押金額度根據(jù)容器大小為5～10美元不等。在該制度在實施的第一年就收回了7000多個殺蟲劑容器，阻止了429磅的容器中殘留活性成分流入填埋場[15]。針對廢舊輪胎，羅得島州于俄克拉荷馬州也分別實施了針對廢舊汽車輪胎的環(huán)境押金法律制度，對新輪胎征收一定的費(fèi)用，待消費(fèi)者交還舊輪胎時才可取得返還的押金。美國典型州城市再生資源環(huán)境押金制實施情況見表2[16]。

3.4挪威環(huán)境押金制實踐

作為最早推行環(huán)境押金制的國家，挪威環(huán)境押金制度所涉及的范圍也比較廣泛，包含廢舊汽車、飲料包裝物等[17]。為了應(yīng)對廢舊汽車所帶來的環(huán)境污染，1978年，挪威確立了廢舊汽車環(huán)境押金制度的法案。該法案規(guī)定用戶在購買新的車輛時，需要額外一定的押金，當(dāng)車主將廢棄汽車返還到政府指定的回收地點(diǎn)，可領(lǐng)回相應(yīng)的押金。挪威剛開始廢舊汽車實行環(huán)境押金制時，押金額設(shè)定為130歐元，后改為77歐元。隨著挪威廢舊汽車環(huán)境押金制的推行，挪威的廢舊汽車回收率達(dá)到了80%～90%，有效推動了汽車的及時回收和再利用、再循環(huán)，有效解決了廢舊汽車所引起的環(huán)境污染問題。

1999年，挪威氣候與污染管理局通過了包裝物押金制法律，開始實施對飲料包裝物的環(huán)境押金制度。瑞典飲料包裝物押金制系統(tǒng)的運(yùn)營實施主要由Infinitum AS公司負(fù)責(zé)。該公司的職責(zé)主要包括押金的收取返還及業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等。目前，挪威飲料包裝物實施環(huán)境押金制的范圍包括所有即飲飲品的塑料（主要是PET）、金屬（鋁/馬口鐵）包裝，飲料種類包括碳酸飲料、葡萄酒、白酒、非碳酸飲料等。在押金值方面容量小于0.5 L的包裝物為1挪威克朗（0.13歐元）、大于0.5 L的包裝物為2.5挪威克郎（0.32歐元）。在實施環(huán)境押金法律制度后，挪威飲料包裝物整體回收率達(dá)到96%，取得了明顯的成效。

4對我國再生資源實施環(huán)境押金制的經(jīng)驗啟示

國外城市再生資源環(huán)境押金制的實踐為我國推行再生資源環(huán)境押金制度，推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，構(gòu)建完善的廢棄物處置循環(huán)利用長效體系提供了良好的理論參考和實踐操作手段支撐?？偨Y(jié)典型國家城市再生資源環(huán)境押金制的實踐，對我國的啟示主要包括如下幾個方面。

（1）選取合理的城市再生資源環(huán)境押金制適用范圍。從德國、瑞典、挪威及美國各州情況來看，再生資源環(huán)境押金制的應(yīng)用范圍伴隨著社會經(jīng)濟(jì)情況的變化以及固體廢棄物污染種類程度的變化而產(chǎn)生了一系列不同的變化，例如從最初的飲料包裝物到后來的電池、殺蟲劑容器、廢舊汽車及輪胎等。就具體環(huán)境押金制度的適用范圍而言，因為我國特殊的經(jīng)濟(jì)背景，廢物有價的市場現(xiàn)象相當(dāng)長時間還將存在，廢舊家電和廢舊汽車也建立了相應(yīng)的回收利用體制進(jìn)行規(guī)范化回收。而一次性飲料包裝物、電池等因為其市場價值越來越小，市場回收漸漸失去吸引力，可以推行環(huán)境押金制激勵回收，避免環(huán)境污染。

（2）押金制的實施需要與國家制度環(huán)境相互匹配?？v觀國外發(fā)達(dá)國家對飲料標(biāo)準(zhǔn)包裝廢棄物的管理，雖均使用的是環(huán)境押金制度，但是其具體操作方法卻有較大差異，如德國更多依托的是本國已構(gòu)建的雙元回收體系，由政府及非政府組織共同操作形成合力，共促押金制度的實施；而瑞典、挪威等則采用的是政府制度配合下的非政府組織實際操作的模式，這是由于其國內(nèi)的非政府組織實力較強(qiáng)，已可約束相關(guān)企業(yè)。因此，在我國構(gòu)建押金制時，可借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，但其落實時需綜合考慮我國國情與發(fā)展現(xiàn)狀，將制度操作模式與現(xiàn)有制度環(huán)境相互匹配。

（3）政府需牽頭構(gòu)建環(huán)境押金制系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。德國、瑞典、美國、挪威的經(jīng)驗均表明，具有押金收取及監(jiān)管功能的系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)在押金制度的運(yùn)行中至關(guān)重要，是貫穿和協(xié)調(diào)生產(chǎn)者、消費(fèi)者、回收者及利用者的紐帶橋梁。需在政府頂層設(shè)計下，成立由政府主導(dǎo)或由非盈利性第三方組織主導(dǎo)的押金清算中心，承擔(dān)全國或部分地區(qū)再生資源回收管理責(zé)任，運(yùn)用市場化手段，回收環(huán)節(jié)各利益相關(guān)者行使其各自相對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（4）合理確定環(huán)境押金的收取額。環(huán)境押金制的目的在于以經(jīng)濟(jì)手段推動再生資源的回收，因此押金額的設(shè)定十分重要。對于不同種類、不同容量的產(chǎn)品，國外大多數(shù)國家制定了不同的押金收取數(shù)額。而押金額的多少也直接影響著再生資源的回收，押金額過高會影響到飲料的銷售，會受到生產(chǎn)商的排斥，押金過低，消費(fèi)者投遞廢棄物的積極性會降低。因此，在我國環(huán)境押金制的推行過程中，需要制定合理的押金額范圍，要保證環(huán)境押金的收取數(shù)額與促使消費(fèi)者履行返還義務(wù)所需的經(jīng)濟(jì)刺激相適應(yīng)。

5結(jié)語

再生資源環(huán)境押金制度自其產(chǎn)生以來，已經(jīng)在國外發(fā)達(dá)國家發(fā)展了近40余年，通過賦予以往作為廢物對應(yīng)的材料價值，不僅達(dá)到了很高的回收率，也幫助人們改變了行為模式，為國外發(fā)達(dá)國家解決了大量的環(huán)境污染與資源再生問題，因此該制度也該成為我國所關(guān)注的重點(diǎn)制度。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家推行城市再生資源環(huán)境押金制的經(jīng)驗，不斷完善城市再生資源回收與資源化體系，推動城市循環(huán)體系建設(shè)。

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