政府環(huán)境審計實施現(xiàn)狀與改進建議

吳勛+武月

【摘 要】 以審計署2004—2015年間發(fā)布的環(huán)境審計結(jié)果公告為研究樣本，分析環(huán)境審計實施現(xiàn)狀，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：環(huán)境審計結(jié)果公告數(shù)量嚴重不足，環(huán)境審計實踐顯著滯后于生態(tài)文明戰(zhàn)略部署；環(huán)境審計類型以財務(wù)審計為主，環(huán)境合規(guī)、環(huán)境績效和環(huán)境責任審計相對較少；環(huán)境審計對象以自然資源和水資源為重點，大氣環(huán)境審計尚未得到足夠重視；環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)領(lǐng)域涉及環(huán)保資金、項目管理與資源利用，環(huán)境審計整改反饋情況存在缺失，影響審計治理功能發(fā)揮?；诖?，圍繞擴大績效審計范圍，規(guī)范環(huán)境績效評估；加強責任審計力度，構(gòu)建環(huán)境問責機制；強化環(huán)境審計治理功能，落實審計整改反饋機制等方面提出了政府環(huán)境審計改進建議，以促進國家審計監(jiān)督全覆蓋。

【關(guān)鍵詞】 國家審計； 環(huán)境審計； 審計結(jié)果公告

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）09-0120-04

一、問題的提出

改革開放以來，與經(jīng)濟發(fā)展相伴隨的即是中國社會正合乎邏輯地進入了一個深刻的轉(zhuǎn)型時期，生態(tài)環(huán)境惡化開始制約經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域大量財政資金的投入，環(huán)境審計已納入各國審計機關(guān)的發(fā)展規(guī)劃，并將成為未來審計機關(guān)參與國家治理乃至全球治理的重要工具。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入社會主義建設(shè)“五位一體”的總體布局，節(jié)約資源、保護環(huán)境、維持生態(tài)平衡是生態(tài)文明建設(shè)的主旋律。國家審計機關(guān)是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵力量，環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中大有可為。為守護好生態(tài)環(huán)境這一重要資源，2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，提出要強化環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”[1]，這一系列規(guī)定的出臺將進一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部對節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策的重視，遏制掠奪式、破壞式開發(fā)自然環(huán)境等謀取眼前利益的短視行為。

事實上，環(huán)境審計結(jié)果公告可以追溯至審計署2004年7月30日發(fā)布的《部分城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目建設(shè)效果的審計結(jié)果》，圍繞審計結(jié)果公告基本情況、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、審計處理及整改情況等進行了相應(yīng)披露。環(huán)境審計結(jié)果公告已歷經(jīng)12年，政府環(huán)境審計具備哪些基本特征？環(huán)境審計結(jié)果公告反映了何種違規(guī)問題？針對以上疑問，選擇審計署2004—2015年環(huán)境審計結(jié)果公告為研究樣本，統(tǒng)計分析審計結(jié)果公告基本特征與審計發(fā)現(xiàn)問題，進而提出環(huán)境審計改進思路，引導(dǎo)環(huán)境審計發(fā)展趨向。

二、政府環(huán)境審計結(jié)果公告特征

（一）環(huán)境審計結(jié)果公告數(shù)量特征

自審計署2003年12月發(fā)布的第1號審計公告開始，截至2015年12月共發(fā)布239份審計公告[2]，與環(huán)境審計事項有關(guān)的共有24份，約占審計公告總數(shù)量的10.17%，見圖1。

由圖1可見，部門預(yù)算執(zhí)行審計是目前審計結(jié)果公告的主要類型，其數(shù)量占審計結(jié)果公告總數(shù)量的一半以上，政府環(huán)境審計結(jié)果公告數(shù)量相對有限；各年度政府環(huán)境審計結(jié)果公告并沒有呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的數(shù)量特征，與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署相比，政府環(huán)境審計實踐明顯滯后?？赡艿脑蛟谟谡h(huán)境審計在現(xiàn)階段尚未被列入審計署常規(guī)審計類型中，更多的隸屬于專項審計范疇。國家審計是國家治理的重要組成部分，也是參與生態(tài)文明建設(shè)的重要監(jiān)督力量，政府環(huán)境審計常態(tài)化與高頻化勢在必行。

（二）環(huán)境審計結(jié)果公告內(nèi)容特征

政府環(huán)境審計結(jié)果公告主要圍繞審計基本情況及評價建議、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、審計處理及整改情況、審計建議等內(nèi)容展開，見表1。

需要說明的是，根據(jù)環(huán)境審計項目內(nèi)容的差異性以及特殊性，審計署對環(huán)境審計結(jié)果公告的構(gòu)成要素會進行適當調(diào)整。例如2006年第2號《青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調(diào)查結(jié)果》中，特別列示了審計調(diào)查的評價依據(jù)[3]。從內(nèi)容上來看，政府環(huán)境審計重點關(guān)注政策、資金、項目等內(nèi)容，具體來說，主要涉及到環(huán)境政策和規(guī)劃、項目的劃定、各級組織和區(qū)域?qū)φh(huán)保法規(guī)的執(zhí)行、現(xiàn)行環(huán)境政策和工程項目對環(huán)境的影響、環(huán)保管理系統(tǒng)的有效性、環(huán)保預(yù)算、政府和外援環(huán)保投資的運用、主要項目的成本效益和績效、環(huán)保資源分配的有效性和實施成果、環(huán)境報告或相關(guān)報告中會計信息的真實、財務(wù)收支的合規(guī)、環(huán)?；顒拥臉I(yè)績等。

三、政府環(huán)境審計實踐類型

（一）根據(jù)環(huán)境審計內(nèi)容分類

根據(jù)審計內(nèi)容不同，政府環(huán)境審計主要分為環(huán)境財務(wù)審計、環(huán)境合規(guī)審計、環(huán)境績效審計、環(huán)境責任審計四種類型[4]。環(huán)境財務(wù)審計主要反映環(huán)保資金預(yù)算、撥付、使用等是否科學(xué)、及時、合法；環(huán)境合規(guī)審計主要評估企業(yè)經(jīng)營活動或工程項目是否已經(jīng)遵循有關(guān)環(huán)境政策及相關(guān)法律制度；環(huán)境績效審計主要針對被審單位或項目環(huán)境管理活動（包括資源開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)平衡狀況等）的效率性和效果性進行評定。環(huán)境責任審計是由審計機關(guān)實施的，以與環(huán)境治理有關(guān)的經(jīng)濟決策和經(jīng)濟活動為載體，依據(jù)相關(guān)評價標準，審視領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責任履職情況。詳見表2。

需要說明的是，環(huán)境審計結(jié)果公告往往同時揭示環(huán)境財務(wù)問題、環(huán)境合規(guī)問題、環(huán)境績效問題、環(huán)境責任問題等方面內(nèi)容。例如2013年第16號《10個省1 139個節(jié)能減排項目審計結(jié)果》既揭示了少數(shù)企業(yè)和項目實施單位通過提供虛假信息、編造虛假資料等方式違規(guī)申請并獲得專項資金屬于環(huán)境財務(wù)審計的問題，又揭示了該項目未達到預(yù)期的節(jié)能減排效果屬于環(huán)境績效審計的問題。在研究過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境審計結(jié)果公告內(nèi)容多以財務(wù)審計為主導(dǎo)，如表3所示。

可見，在環(huán)境合規(guī)審計、環(huán)境績效審計、環(huán)境責任審計結(jié)果公告數(shù)量中涉及環(huán)境財務(wù)問題的審計結(jié)果公告均占半數(shù)以上，環(huán)境審計結(jié)果公告體現(xiàn)出以環(huán)境財務(wù)審計為主導(dǎo)的綜合審計特點，缺乏對環(huán)境合規(guī)問題、環(huán)境績效問題、環(huán)境責任問題的獨立審計，國內(nèi)環(huán)境立法和政策的遵循與監(jiān)督、環(huán)境績效評價體系以及環(huán)境責任履職與考核等內(nèi)容仍不完善，從而影響環(huán)境審計效果。