完善體育總局預(yù)算績效管理的探討

董映章

【摘要】新修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）對預(yù)算績效管理提出了新的要求，明確提出“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、講求績效和收支平衡的原則”。體育總局按照財政改革的新要求，積極開展預(yù)算績效管理的實踐探索，建立了預(yù)算績效管理工作框架，評價范圍逐漸擴(kuò)大，績效理念逐步深入管理，取得了初步成效。本文論述了預(yù)算績效管理的內(nèi)涵及推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的必要性，并以國家體育總局水上運動管理中心（體育總局試點單位之一）為例，簡要闡述了預(yù)算績效管理的工作流程，探索并建立了適應(yīng)水上運動項目管理的相關(guān)配套規(guī)章制度。但隨著此項工作的深入開展，預(yù)算績效管理尚存在著一些亟待解決的問題，如績效理念還未牢固樹立、績效管理信息化程度不高、制度建設(shè)不夠健全、績效評價工作質(zhì)量有待提高、績效評價結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)等問題。針對以上問題并結(jié)合工作實際，本文提出了強(qiáng)化認(rèn)識、進(jìn)一步樹立績效評價理念，加大評價結(jié)果的應(yīng)用力度，推進(jìn)信息化建設(shè)，提高績效管理的效率等改進(jìn)建議，目的在于通過推進(jìn)體育管理部門的預(yù)算績效管理工作，以提高預(yù)算管理水平，更好的發(fā)揮財政資金的使用效益。

【關(guān)鍵詞】體育總局 預(yù)算績效管理 聯(lián)動機(jī)制 制度建設(shè) 信息化

一、開展預(yù)算績效管理的必要性

預(yù)算績效管理是指將績效理念融入到傳統(tǒng)的預(yù)算管理流程中，通過制定明確的績效目標(biāo)，建立規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行評價，并把評價結(jié)果與預(yù)算編制和績效問責(zé)緊密結(jié)合起來的一個動態(tài)連貫的管理系統(tǒng)，是一種以“績效目標(biāo)實現(xiàn)”為導(dǎo)向開展工作的預(yù)算管理模式。開展預(yù)算績效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高預(yù)算資金的使用效益。其意義體現(xiàn)在：

（一）有利于提高財政資金的使用效益

在過去的預(yù)算管理模式下，財政部門比較重視財政資金使用的合法合規(guī)性，而在推進(jìn)財稅體制改革的今天，財政部門不僅“重分配”，同時開始關(guān)注財政資金的使用效果，以樹立用錢問效、無效問責(zé)的管理理念。

（二）是深化財政改革的要求

新修訂的《預(yù)算法》和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》指出要求實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，出臺了一系列關(guān)于預(yù)算績效管理的法規(guī)制度和配套政策，對績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用等也作出了具體規(guī)定。預(yù)算績效管理工作已經(jīng)上升到法律高度，不再是一項可做可不做的工作，而是不但要做，且要做實做好的工作。

（三）是貫徹中央?yún)栃泄?jié)約反對浪費的要求

通過將績效理念融入預(yù)算管理過程中，推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于促進(jìn)建立精簡、高效、廉潔、務(wù)實的工作機(jī)制，有利于預(yù)防亂花錢、突擊花錢的現(xiàn)象，有利于加強(qiáng)預(yù)算項目的日常監(jiān)督，做到事前引導(dǎo)、事中服務(wù)、監(jiān)督、控制到位，堵住管理工作過程中形成的漏洞，有效遏制不正之風(fēng)，有利于貫徹黨中央的八項規(guī)定。

二、體育總局預(yù)算績效管理的實踐探索

體育總局自2008年開展績效評價試點，到2016年全面啟動預(yù)算績效管理工作以來，初步建立了預(yù)算績效管理體系。

（一）初步建立預(yù)算績效管理制度

2015年出臺了《國家體育總局預(yù)算績效管理辦法》和《國家體育總局預(yù)算績效管理工作規(guī)程》，為總局今后的預(yù)算績效管理工作提供了理論依據(jù)。研究并制定了《國家體育總局預(yù)算績效評價指標(biāo)體系》， 明確總局項目支出績效評價指標(biāo)體系和部門整體支出評價指標(biāo)體系，為后續(xù)開展績效評價工作奠定了基礎(chǔ)。

（二）逐步擴(kuò)大參與范圍

近幾年來，總局不斷強(qiáng)化績效管理理念，立足實際，緊緊圍繞財政部的總體要求，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)調(diào)財政預(yù)算支出的責(zé)任和效率，目前體育總局所有部門（單位）均不同程度的參與到工作中。

第一，在預(yù)算編制階段，強(qiáng)化項目績效目標(biāo)管理，納入績效目標(biāo)填報范圍的項目由6個試點評價項目擴(kuò)展到總局所有一般公共預(yù)算項目和政府性基金類項目，做到了全覆蓋。

第二，在預(yù)算執(zhí)行階段，積極探索績效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的有效結(jié)合工作方式。2016年，我們對24個與備戰(zhàn)參賽及隊伍訓(xùn)練直接相關(guān)重點和重大項目2.17億元資金進(jìn)行績效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行跟蹤試點。截止目前效果非常顯著，99%的項目全部超期完成預(yù)期目標(biāo)。

第三，在績效評價階段，逐步將績效評價試點項目由1個逐步擴(kuò)展到7個，涉及資金1.96億元。為保證評價結(jié)果公平、公正，還引入了第三方機(jī)構(gòu)參與工作。

（三）全過程績效管理模式的工作探索

2015年，水上運動管理中心成為體育總局預(yù)算績效管理工作的首批試點單位之一，逐步開展對績效管理工作的探索實踐。針對水上運動管理中心體育行業(yè)的特點，如何能高效的利用財政資金，減少體育支出的盲目性，最大限度的優(yōu)化資源配置，提高財政資金的使用效益，水上運動管理中心摸索了一套形而有效的預(yù)算績效管理程序（圖1）：

圖1 預(yù)算績效管理程序

水上運動管理中心將預(yù)算績效目標(biāo)的管理嵌入到預(yù)算編制流程，以績效目標(biāo)為對象、以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)為主要內(nèi)容開展預(yù)算管理活動?？冃繕?biāo)的設(shè)定按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，中心業(yè)務(wù)部門根據(jù)自身職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求設(shè)定績效目標(biāo)，并與預(yù)算同步報送?？冃Ч芾聿块T對報送的績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性及可行性進(jìn)行審核，對不符合要求的項目水上運動管理中心及時修改完善，審核符合要求后，預(yù)算項目方可納入項目庫。績效運行監(jiān)控是預(yù)算績效管理的重點，水上運動管理中心根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)開展控制和管理，適時監(jiān)控績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況，及時掌握績效運行情況和資金支出進(jìn)度，防止預(yù)算經(jīng)費超支；要定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，當(dāng)預(yù)算支出執(zhí)行與績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，應(yīng)及時調(diào)整或增加預(yù)算，保證預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的實現(xiàn)。預(yù)算評價實施是預(yù)算績效管理的核心，按照水上事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分考慮水上事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，結(jié)合本單位項目管理部門的職能特點設(shè)定項目的績效目標(biāo)，細(xì)化、量化項目績效指標(biāo)，運用科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，構(gòu)建了水上運動管理中心預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，體系共設(shè)計四級指標(biāo)，其中前三級指標(biāo)按照財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)[2013]53號）的要求設(shè)定，四級指標(biāo)結(jié)合體育管理的業(yè)務(wù)特點和12大類項目績效指標(biāo)設(shè)定?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效管理的目的，以績效評價結(jié)果作為單位預(yù)算安排依據(jù)，將其作為資金分配的考慮因素，加大支持技校評價結(jié)果優(yōu)秀的項目，核減評價結(jié)果較差的項目經(jīng)費。

三、體育總局預(yù)算績效管理工作存在的問題

（一）績效管理重視程度不高

有的單位對預(yù)算績效管理還缺乏深入理解和充分認(rèn)識，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高，配合意識不強(qiáng)，工作推進(jìn)難度較大；有的單位對績效管理工作重視不夠，對預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成預(yù)算執(zhí)行”上；有的單位缺乏績效管理主體意識，具體工作中存在被動應(yīng)付現(xiàn)象，一些工作浮在面上、流于形式，沒有充分反映項目績效的真實情況，如編報2017年“一上”績效目標(biāo)時，相當(dāng)一部分單位把延續(xù)性項目上一年的預(yù)算項目績效目標(biāo)復(fù)制過來，并未結(jié)合工作重新填報。

（二）工作尚未建立聯(lián)動機(jī)制

總局的預(yù)算績效管理工作還未真正形成合力。從實際情況看，有的項目執(zhí)行單位依舊認(rèn)為預(yù)算績效管理工作是財務(wù)部門的事，其他部門參與積極性不足，還未形成各部門聯(lián)動，項目管理部門負(fù)責(zé)績效目標(biāo)的實現(xiàn)，財務(wù)部門負(fù)責(zé)資金的使用、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的工作氛圍。

（三）制度建設(shè)不夠健全

體育管理部門預(yù)算績效管理制度建設(shè)剛剛開始，盡管構(gòu)建了《國家體育總局預(yù)算績效評價指標(biāo)體系》、制定了《預(yù)算績效管理辦法》和《預(yù)算績效管理工作規(guī)程》，但頂層制度的建立工作仍舊比較欠缺，且缺乏細(xì)化的操作細(xì)則指導(dǎo)相關(guān)工作。僅有科教司科技處和水上中心出臺了相關(guān)制度。如科教司制定了《國家體育總局購買體育科技服務(wù)管理辦法》，為更好地加強(qiáng)“科學(xué)訓(xùn)練”項目管理提供了政策依據(jù)。水上中心為提高中心預(yù)算績效管理工作規(guī)范化和科學(xué)化水平，進(jìn)一步明確中心預(yù)算績效管理職責(zé)分工、明確工作流程，依據(jù)總局相關(guān)辦法、規(guī)程，制定了《水上中心預(yù)算績效管理實施細(xì)則》（試行）和《水上中心績效管理工作流程》（試行），為中心更好地開展工作提供了有力保障。大部分司局和項目執(zhí)行單位均未制定相關(guān)辦法。

（四）基礎(chǔ)工作仍需加強(qiáng)

一是績效目標(biāo)不夠科學(xué)合理。項目績效目標(biāo)的申報審核與預(yù)算申報審核同步，目前各單位二級項目預(yù)算績效目標(biāo)尚未做到充分的細(xì)化、量化，有相當(dāng)一部分項目存在指標(biāo)設(shè)定不全面、針對性不強(qiáng)的問題。二是評價指標(biāo)不夠全面。預(yù)算項目有其多樣性和復(fù)雜性，且很多項目間也缺乏可比性，績效評價指標(biāo)體系設(shè)置難度較大，由于總局績效評價工作起步較晚，其評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)還處于摸索之中，難以滿足不同層面和不同性質(zhì)的績效評價需求。

（五）信息化程度有待進(jìn)一步提高

總局系統(tǒng)單位預(yù)算績效管理工作信息化程度不高，預(yù)算目標(biāo)基礎(chǔ)信息的采集量及績效結(jié)果應(yīng)用分析信息的處理量都很大，現(xiàn)有的會計核算軟件已不能滿足其需求，信息的采集和處理需要人工大量錄入，降低了績效管理的效率，造成了績效評價結(jié)果的偏差。

四、進(jìn)一步完善體育總局預(yù)算績效管理的工作思路

（一）進(jìn)一步提升績效意識

要樹立“講績效、重績效、用績效”的理念，增強(qiáng)支出責(zé)任和意識，既要理順預(yù)算績效管理工作本身程序和重點，也要做好與部門預(yù)算管理工作有效銜接。加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度的宣傳，擴(kuò)大預(yù)算績效管理的影響力，提高各預(yù)算單位的績效意識。加強(qiáng)預(yù)算績效管理的培訓(xùn)，從基礎(chǔ)工作入手，按照工作環(huán)節(jié)進(jìn)行專題培訓(xùn)。搭建工作信息交流平臺，將規(guī)章制度、指標(biāo)體系、工作經(jīng)驗相互借鑒，使各單位熟悉預(yù)算績效管理工作規(guī)程和工作方法。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合

預(yù)算績效管理涉及到方方面面，推進(jìn)這項工作既需要單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，更需要加強(qiáng)部門配合，各負(fù)其責(zé)，形成合力。由于業(yè)務(wù)部門是項目申報和預(yù)算支出的執(zhí)行部門，無論是預(yù)算執(zhí)行還是預(yù)算績效管理，業(yè)務(wù)部門應(yīng)處于主體地位，財務(wù)部門則應(yīng)做好預(yù)算績效管理的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、匯總、監(jiān)督和檢查工作，各部門只有明確職責(zé)，相互協(xié)調(diào)配合，部門之間加強(qiáng)溝通聯(lián)動，共同參與，才能更好地推進(jìn)單位預(yù)算績效管理工作。

（三）進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理制度

通過建立預(yù)算績效管理機(jī)制，把預(yù)算績效管理由被動應(yīng)付、盲目接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油七M(jìn)、自覺行為。一是通過績效管理與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合，把績效目標(biāo)管理作為預(yù)算編制的核心內(nèi)容，提高預(yù)算編制的科學(xué)性；把績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的主要依據(jù)，提高預(yù)算編制的合理性。二是通過績效管理與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合，把績效監(jiān)控作為預(yù)算執(zhí)行的主要內(nèi)容，提高預(yù)算執(zhí)行的針對性；把績效結(jié)果和績效評價作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的組成部分，提高預(yù)算支出的有效性。三是通過績效管理和預(yù)算監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，充分借助審計和監(jiān)督的力量，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

（四）借助信息系統(tǒng)建設(shè)完善績效管理方式

建議在現(xiàn)有的會計核算軟件基礎(chǔ)上設(shè)計開發(fā)項目庫管理模塊，充分發(fā)揮信息技術(shù)在預(yù)算績效管理中信息收集、比較和分析的作用，并根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)對財務(wù)信息進(jìn)行實時監(jiān)控和測算，通過跟蹤監(jiān)控項目實施和支出過程，對預(yù)期結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的評價和反饋，落實支出責(zé)任，促進(jìn)執(zhí)行進(jìn)度，更好地實現(xiàn)績效目標(biāo)；探索利用信息化手段，逐步健全完善涵蓋各類、各項支出、符合績效目標(biāo)內(nèi)容、突出績效特色、細(xì)化量化、便于操作考核的統(tǒng)一規(guī)范的具有體育特色的績效指標(biāo)體系，形成體現(xiàn)體育行業(yè)特點的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而便于指標(biāo)的橫向、縱向比較，使指標(biāo)更具規(guī)范性，評價結(jié)果更具公允性；建立和健全專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫，使績效評價工作能做到有人才可用、有監(jiān)督指導(dǎo)。

（五）進(jìn)一步探索績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

預(yù)算績效管理工作的最終目標(biāo)是改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高各項資金的使用效益。評價結(jié)果的應(yīng)用顯得尤為重要。逐步探索以評價結(jié)果作為預(yù)算安排主要依據(jù)的工作方式，將其作為資金分配的參考因素，加大支持績效評價結(jié)果優(yōu)秀項目、核減評價結(jié)果較差項目經(jīng)費，并建立完善績效信息公開機(jī)制，以適當(dāng)方式實現(xiàn)績效評價結(jié)果在內(nèi)部網(wǎng)站公開，為項目實施單位提供參考依據(jù)。逐步建立和預(yù)算結(jié)合機(jī)制、績效報告機(jī)制、績效問責(zé)機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)

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