創(chuàng)新推進(jìn)司法助理員管理模式研究

文 王天榮［四川省廣元市司法局］

司法助理員是司法所的主要工作人員，是保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)“一線戰(zhàn)場(chǎng)”與推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不可缺失的重要力量。調(diào)查表明，司法助理員管理制度不健全、政策執(zhí)行不到位等問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響和制約基層司法行政事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)真總結(jié)剖析當(dāng)前四川省廣元市司法助理員隊(duì)伍管理的突出問(wèn)題及原因，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)政策文件要求，針對(duì)性探索新形勢(shì)下創(chuàng)新推進(jìn)司法助理員管理新模式，旨在推進(jìn)司法助理員隊(duì)伍管理實(shí)現(xiàn)正規(guī)化。

一、全市司法助理員隊(duì)伍現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

（一）全市司法助理員隊(duì)伍基本狀況

廣元市有7個(gè)縣區(qū)司法局、239個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，設(shè)司法助理員編制221個(gè)，占全市司法行政系統(tǒng)總編制50%以上。截至2016年底，全市司法助理員實(shí)際在編在崗178人，全部具有專科以上學(xué)歷，其中，大學(xué)本科以上學(xué)歷112人，占總?cè)藬?shù)的63%；女性77人，占總?cè)藬?shù)的43%；48歲以上54人，占總?cè)藬?shù)的30%。現(xiàn)狀表明，全市司法助理員編制配設(shè)偏重基層，人員知識(shí)結(jié)構(gòu)普遍較高，性別結(jié)構(gòu)和老中青年齡結(jié)構(gòu)總體上趨于合理，主要問(wèn)題集中表現(xiàn)在司法助理員管理上，實(shí)際在編在崗司法助理員人員嚴(yán)重不足。

（二）全市司法助理員隊(duì)伍管理中的主要問(wèn)題

1.編制嚴(yán)重不足。按照司法部《關(guān)于加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》通知要求，每個(gè)司法所應(yīng)當(dāng)配備3名以上工作人員，有條件的地方，應(yīng)當(dāng)配備5名以上工作人員。全市239個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，按最低標(biāo)準(zhǔn)每所3人計(jì)算，全市應(yīng)配備司法助理員718人，司法助理員實(shí)際編制僅180名，還缺538個(gè)專編；按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所配置1名司法助理員專編的最低配置要求，全市長(zhǎng)期最少有39個(gè)“無(wú)人司法所”。需要加快司法行政體制改革，從體制機(jī)制上逐步消化解決。

2.空編問(wèn)題突出。近5年來(lái)，全市共招錄司法助理員165名，先后調(diào)走83名。由于受當(dāng)?shù)亟M織、人事部門“調(diào)出易、進(jìn)人難”用編政策限制，長(zhǎng)期空編沒(méi)有人問(wèn)題較為突出，截至2016年底，全市司法行政政法專項(xiàng)編制空編26名，在編制本身就嚴(yán)重不足的情況下，全市239個(gè)司法所實(shí)際運(yùn)行的僅有104 個(gè)，其中1人所68個(gè)，2人所26個(gè)，3人所10個(gè)，造成全市“無(wú)人司法所”增加到135個(gè)，這嚴(yán)重影響和制約基層司法行政事業(yè)的健康發(fā)展。

3.違規(guī)借用借調(diào)。按照省司法廳《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范司法助理員調(diào)配使用的通知》要求，“新錄用的司法助理員在基層司法所工作時(shí)間不得少于5年，未滿5年的不得辭職、不得調(diào)動(dòng)，也不能借調(diào)”。但此項(xiàng)規(guī)定未能得到有效執(zhí)行。近3年，先后被借用、借調(diào)49人，其中縣局機(jī)關(guān)借用37人，其他單位長(zhǎng)期借調(diào)12人。在司法所編制人員嚴(yán)重不足的情況下，多人次違規(guī)借用借調(diào)無(wú)疑使人員不足問(wèn)題更加嚴(yán)重。

4.組織保障不力。在司法所司法助理員人員編制不足的情況下，全國(guó)、全省各地普遍采取招錄協(xié)勤人員來(lái)補(bǔ)充司法所工作力量這一辦法。目前，全省其他地區(qū)的司法所按照每所2～3名協(xié)勤人員配置基本到位。廣元市7個(gè)縣區(qū)中司法所協(xié)勤人員配置工作做得最好的是利州區(qū)，全區(qū)17個(gè)司法所配置協(xié)勤人員合計(jì)17人，每個(gè)司法所達(dá)到1人，人均經(jīng)費(fèi)3.5萬(wàn)元，其余6個(gè)縣區(qū)合計(jì)配置協(xié)勤人員 15 人，人均經(jīng)費(fèi) 3萬(wàn)元左右。司法所工作人員不足，迫使各縣區(qū)司法局普遍采取集中辦公辦法，建立“中心司法所”，把幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所人員集中起來(lái)，這樣必然造成更多的“無(wú)人司法所”，既不利于司法行政工作開(kāi)展，也給廣大人民群眾辦事增加了更多具體困難。

二、對(duì)當(dāng)前司法助理員管理中存在主要問(wèn)題的原因剖析

（一）個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位?，F(xiàn)實(shí)表明，一些縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和組織人事部門負(fù)責(zé)人的法治意識(shí)淡薄，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到司法所工作的重要性和必要性，認(rèn)為司法所工作不重要，不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，不需要配置那么多的人員，可有可無(wú)，一定程度上默許違規(guī)借調(diào)借用司法助理員，致使空編問(wèn)題長(zhǎng)期存在，協(xié)勤人員配設(shè)就更無(wú)從談起。

（二）政策執(zhí)行不到位。主要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)人員經(jīng)費(fèi)不足，不善于打“主動(dòng)戰(zhàn)”，不善于主動(dòng)匯報(bào)，積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持；面對(duì)其他部門違規(guī)借用借調(diào)，礙于“情面”，把制度當(dāng)成“稻草人”，沒(méi)有積極與當(dāng)?shù)亟M織人事部門溝通協(xié)調(diào)好，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政策規(guī)定要求。

（三）招考留用難度大。司法助理員需要較強(qiáng)的法律專業(yè)知識(shí)和工作能力?，F(xiàn)行的公務(wù)員招考制度，是面向全國(guó)公開(kāi)招考，需要本科以上全日制文憑，全國(guó)各地人員都可以報(bào)考?，F(xiàn)實(shí)中，法律本科畢業(yè)生基本上更偏向于市級(jí)以上政法部門，更偏向于律師、公證等行業(yè)，尤其是男生表現(xiàn)地更為突出。近3年來(lái)，報(bào)名錄用的80%以上是女生，其中70%以上是外地的，30%的偏遠(yuǎn)崗位“流產(chǎn)”招不到人。客觀地講，司法助理員由于干部管理機(jī)制、激勵(lì)政策和經(jīng)濟(jì)政治待遇同比其他政法部門差距加大，工作晉升機(jī)會(huì)有限，難以留住人才。近幾年招錄的司法助理員，在當(dāng)?shù)丶葲](méi)有家庭親屬的支持，又不熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，工作條件艱苦，工作困難較多，很難安下心來(lái)工作，不少司法助理員把到司法所工作當(dāng)成一種“過(guò)渡”“跳板”。

三、創(chuàng)新推進(jìn)司法助理員管理模式的思考與建議

（一）把加強(qiáng)司法助理員隊(duì)伍建設(shè)作為推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)的重中之重。司法所擔(dān)負(fù)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，組織開(kāi)展對(duì)社區(qū)服刑人員的管理、教育和幫扶以及協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛、參與社會(huì)治安綜合治理工作等職能職責(zé)，件件工作都牽涉到廣大人民群眾的切實(shí)利益。司法助理員作為司法所的主要工作力量，每天應(yīng)對(duì)和處理著司法所各項(xiàng)繁雜事務(wù)，是推進(jìn)基層普法依法治理的“排頭兵”。針對(duì)司法助理員隊(duì)伍的突出問(wèn)題，加強(qiáng)司法助理員隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新推進(jìn)司法助理員管理新模式，既是解決“無(wú)人司法所”的現(xiàn)實(shí)迫切需要，也是深入貫徹落實(shí)中共中央《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》和司法部《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)司法行政隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》的積極實(shí)踐。

（二）要保證司法助理員專編專用。司法助理員是政法專編，要按照中編辦等7 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見(jiàn)》和省編辦等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的意見(jiàn)》要求，各縣區(qū)司法局應(yīng)及時(shí)清理、核查編制使用情況，積極向地方黨委、政府匯報(bào)，爭(zhēng)取重視支持，主動(dòng)與人事、編制、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)溝通，確保專編專用，滿編運(yùn)行，其他部門、單位不得擠占、挪用或截留。出現(xiàn)空編時(shí)，應(yīng)根據(jù)空編情況，按編制部門相關(guān)規(guī)定提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)使用后開(kāi)展公招、遴選、選調(diào)工作。應(yīng)及時(shí)通過(guò)公招、遴選或選調(diào)等途徑補(bǔ)充司法助理員?？站帟r(shí)間不得超過(guò)1年。對(duì)長(zhǎng)期空編不用的，市司法局應(yīng)按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法庭、公安派出所、司法所建設(shè)的通知》要求，報(bào)省司法廳及時(shí)備案后，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配使用。市司法局應(yīng)將司法所政法專項(xiàng)編制管理使用情況納入對(duì)各縣區(qū)司法局的績(jī)效考核內(nèi)容，不定期進(jìn)行抽查。

（三）要用活司法助理員招錄政策。司法助理員的錄用必須堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”的原則，應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)的法律專業(yè)知識(shí)和一定的工作經(jīng)驗(yàn)。要根據(jù)省委組織部、省人社廳、省公務(wù)員局《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考錄工作的實(shí)施意見(jiàn)》，用活用夠在招考學(xué)歷、開(kāi)考比例、專業(yè)、年齡、戶籍等方面的特殊政策，解決招人難、留人難問(wèn)題。各縣區(qū)司法局應(yīng)每半年收集匯總轄區(qū)內(nèi)司法所空編情況，積極主動(dòng)與編制、人事、財(cái)政等有關(guān)部門協(xié)調(diào)，有效推動(dòng)落實(shí)按需招錄，及時(shí)補(bǔ)充司法所空缺編制。要充分利用公務(wù)員“四級(jí)聯(lián)考”和“政法干警招錄培養(yǎng)體制改革”政策，結(jié)合本地實(shí)際，合理制定招錄計(jì)劃。應(yīng)將招錄公告公布的轄區(qū)內(nèi)司法助理員計(jì)劃招錄數(shù)報(bào)市司法局備案。

（四）要嚴(yán)格司法助理員調(diào)動(dòng)管理規(guī)定。各縣區(qū)司法局要嚴(yán)格按照省廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法助理員調(diào)配使用的通知》要求，積極與公務(wù)員管理部門溝通，嚴(yán)格落實(shí)司法助理員最低服務(wù)年限的政策規(guī)定，嚴(yán)格按規(guī)定辦理司法助理員調(diào)動(dòng)，確保司法助理員隊(duì)伍穩(wěn)定。通過(guò)政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)錄用的司法助理員，最低服務(wù)年限按定向培養(yǎng)協(xié)議書(shū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。未達(dá)到最低服務(wù)年限的司法助理員因工作特殊需要調(diào)離基層司法所，須經(jīng)主管司法局和市司法局同意并報(bào)省廳批準(zhǔn)。

（五）要加強(qiáng)司法助理員借用管理管控。要嚴(yán)格控制借用司法助理員，除因地方黨委、政府特殊工作需要短期借用外，原則上不允許從司法所借用工作人員，借用司法助理員的時(shí)間原則上不得超過(guò)6個(gè)月，確因工作急需，必須延長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)按程序重新辦理借用手續(xù)，并逐級(jí)備案。借用司法助理員必須嚴(yán)格履行申請(qǐng)、審批、備案等手續(xù)，借用2個(gè)月以上的，各縣區(qū)司法局應(yīng)報(bào)市司法局備案；借用3個(gè)月以上的，應(yīng)報(bào)市司法局審批；借用4個(gè)月以上，市司法局審批同意外，還應(yīng)及時(shí)報(bào)省廳政治部和基層工作處備案。市司法局應(yīng)不定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)司法助理員被借用情況進(jìn)行核查，適時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，防止因人員借用，影響司法所工作正常開(kāi)展。

（六）要?jiǎng)?chuàng)新司法助理員教育培訓(xùn)方式。建立司法助理員分級(jí)分層培訓(xùn)體制，各縣區(qū)司法局負(fù)責(zé)本地區(qū)司法助理員教育培訓(xùn)的相關(guān)工作，要深入調(diào)研、分析司法助理員教育培訓(xùn)需求，科學(xué)合理制定年度培訓(xùn)計(jì)劃，推行精準(zhǔn)化、專業(yè)化的教育培訓(xùn)。市司法局每年應(yīng)組織調(diào)訓(xùn)和司法所業(yè)務(wù)骨干專題培訓(xùn)。推行定期集中培訓(xùn)制度，每年集中培訓(xùn)不少于1次，每年業(yè)務(wù)培訓(xùn)不少于90個(gè)學(xué)時(shí)，累計(jì)培訓(xùn)不低于120個(gè)學(xué)時(shí)。各縣區(qū)司法局每年應(yīng)將本縣區(qū)內(nèi)的司法助理員、司法協(xié)勤人員全部輪訓(xùn)1遍。市司法局應(yīng)確保每5年把全市司法助理員集中輪訓(xùn)1遍。教育培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)以黨性修養(yǎng)、政治理論、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)、崗位技能、職業(yè)精神為重點(diǎn)，注重開(kāi)展信息化運(yùn)用、人文素養(yǎng)等與崗位職能任務(wù)相適應(yīng)的培訓(xùn)。廣泛開(kāi)展崗位練兵、技能比武活動(dòng)，不斷提高司法所工作人員服務(wù)群眾的能力。要不斷創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式方法，開(kāi)展研討式、案例式、觀摩式、體驗(yàn)式、導(dǎo)師制等形式多樣的培訓(xùn)方式。新進(jìn)入司法所的司法助理員和協(xié)勤要接受任前培訓(xùn)，鼓勵(lì)司法助理員在職自學(xué)，并提供必要條件。市司法局要加強(qiáng)對(duì)教育培訓(xùn)工作情況督導(dǎo)檢查，檢查結(jié)果納入年度績(jī)效考核項(xiàng)目。

（七）要健全司法助理員日常管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)專職司法助理員，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府和縣區(qū)司法局的領(lǐng)導(dǎo)。要根據(jù)司法所的九項(xiàng)職能，結(jié)合本所人員的實(shí)際，科學(xué)分工，細(xì)化任務(wù)，責(zé)任到人，建立健全并落實(shí)所內(nèi)工作制度，明確司法助理員和協(xié)勤人員崗位工作職責(zé)。要加強(qiáng)內(nèi)務(wù)“六項(xiàng)管理制度”，認(rèn)真參加每周工作例會(huì)，認(rèn)真落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)信息，不遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)。加強(qiáng)文書(shū)檔案管理，做到立卷歸檔、分類存放，臺(tái)賬要填寫規(guī)范、真實(shí)、準(zhǔn)確，科學(xué)分類，統(tǒng)一編號(hào)。嚴(yán)格按照上級(jí)部門要求，統(tǒng)一、規(guī)范、及時(shí)上報(bào)各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表。嚴(yán)格遵守安全保密管理規(guī)定，自覺(jué)維護(hù)信息系統(tǒng)安全。司法助理員應(yīng)嚴(yán)格遵守考勤及請(qǐng)銷假制度，不得擅離職守，應(yīng)嚴(yán)格遵守所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)作息時(shí)間，按時(shí)上下班，并嚴(yán)格考勤制度。

（八）要建立健全司法行政協(xié)勤人員招聘和管理制度。要采取政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式，按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所安排1～2名協(xié)勤人員的最低配設(shè)要求，加快招聘司法所協(xié)勤人員。要明確司法所協(xié)勤人員工作職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)司法所協(xié)勤人員的管理。司法所協(xié)勤人員不具備單獨(dú)的執(zhí)法主體資格，不能直接參與執(zhí)法工作，可協(xié)助所長(zhǎng)和司法助理員做好各項(xiàng)工作。要定期對(duì)司法所協(xié)勤人員的工作績(jī)效、遵章守紀(jì)、教育培訓(xùn)等情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為對(duì)協(xié)勤人員獎(jiǎng)懲、續(xù)聘、解聘的主要依據(jù)，并與工資待遇掛鉤。司法所協(xié)勤人員違反管理規(guī)定、工作紀(jì)律的，視情節(jié)給予批評(píng)教育、扣發(fā)績(jī)效工資、扣發(fā)年終獎(jiǎng)勵(lì)等處理；情節(jié)嚴(yán)重的，依法解除勞動(dòng)合同；違法犯罪的，應(yīng)依法追究法律責(zé)任。

（九）要強(qiáng)化司法助理員及協(xié)勤人員保障機(jī)制。認(rèn)真貫徹落實(shí)省財(cái)政廳《四川省政法經(jīng)費(fèi)分類保障實(shí)施細(xì)則（試行）》的規(guī)定，不斷建立健全司法所工作保障機(jī)制，按照每名協(xié)勤人員年均不少于3.5萬(wàn)元最低工作經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)到位。各縣區(qū)司法局應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與地方財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況酌情增加工作經(jīng)費(fèi)，不斷建立健全司法所工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，不斷改善司法助理員及協(xié)勤人員的辦公環(huán)境。市司法局可會(huì)同財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門組成督導(dǎo)工作組，定期不定期檢查通報(bào)情況，重點(diǎn)督導(dǎo)司法所工作經(jīng)費(fèi)是否規(guī)范到位，特別是司法助理員和司法行政協(xié)勤人員的工作經(jīng)費(fèi)保障是否到位，辦公條件是否達(dá)到新規(guī)定限期督查整改目標(biāo)要求。