美國礦產(chǎn)資源稅費制度及啟示

■//李 剛

美國礦產(chǎn)資源稅費制度及啟示

■//李 剛

在美國，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬于不同的土地所有者。對美國聯(lián)邦或州政府所有土地，礦業(yè)權(quán)的出讓要綜合考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境等因素，而私人土地所有者主要是通過談判來實現(xiàn)自身收益的最大化?？傮w來看，聯(lián)邦政府對其所有的礦產(chǎn)資源實行分類管理，且礦產(chǎn)資源稅費以權(quán)益金為主，使用范圍廣泛，而州政府對于不同土地所有權(quán)實行差別化的稅費政策。因此，建議整合我國礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)占有和礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)稅費制度，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，統(tǒng)籌考慮企業(yè)的總體負擔，合理安排礦產(chǎn)權(quán)益金的空間分布，探索實行油氣和非油氣年度累進制，強化探礦權(quán)使用費調(diào)節(jié)作用。

美國 礦產(chǎn)資源 稅費制度

2016年11月，中共中央、國務院頒布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，明確“產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石”，提出“保護產(chǎn)權(quán)不僅包括保護物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括保護知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)”。與此同時，2016年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“實施資源稅從價計征改革，逐步擴大征稅范圍”，“建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費制度”。因此，從產(chǎn)權(quán)角度為切入點，深入探討和總結(jié)美國礦產(chǎn)資源稅費制度，有助于構(gòu)建符合我國國情的礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。

一、美國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度概述

（一）初始產(chǎn)權(quán)的界定

在古典經(jīng)濟學中，土地泛指所有供給缺乏彈性的自然資源。由于礦產(chǎn)資源大多依附于土地，土地所有者與地下礦產(chǎn)資源體現(xiàn)為地表權(quán)與地下權(quán)的關(guān)系。目前，世界各國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度主要有兩種模式，即地表權(quán)和地下權(quán)一體化模式，以及地表權(quán)和地下權(quán)分離模式。

在美國，土地所有者擁有絕對所有權(quán)（Fee Sim? ple Absolute），即土地所有者擁有土地的地表權(quán)和地下權(quán)。美國的土地所有者包括聯(lián)邦政府、州政府、印第安部落和私人，因此，礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬于不同的土地所有者。

（二）初始產(chǎn)權(quán)的交易

通常情況下，礦產(chǎn)資源的所有者并不直接參與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，而主要是交由企業(yè)從事勘查及后續(xù)的開采活動。

對美國聯(lián)邦或州政府所有土地，企業(yè)主要是依據(jù)法律法規(guī)，通過取得特許權(quán)（Concession）、自由進入（free-entry或first-come，first-served）、直接購買等方式取得礦業(yè)權(quán)，且企業(yè)獲得的礦業(yè)權(quán)不一定優(yōu)于地表所有權(quán)。對于私人土地，企業(yè)主要是和私人土地所有者通過談判簽訂租約的形式來獲取礦業(yè)權(quán)和地表的使用權(quán)，因此，礦業(yè)權(quán)一般優(yōu)于地表所有權(quán)，具有地役權(quán)性質(zhì)。

政府作為礦業(yè)權(quán)的出讓方，雖然屬于民事主體，但不同于一般的私人土地所有者，其主要是依據(jù)法律法規(guī)出讓礦業(yè)權(quán)，對礦產(chǎn)資源的管理要綜合考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多重因素，而私人土地所有者主要是通過談判來實現(xiàn)自身收益的最大化。

二、美國礦產(chǎn)資源稅費制度概述

（一）聯(lián)邦土地礦產(chǎn)資源稅費制度

在美國，聯(lián)邦政府大約擁有635-640百萬英畝土地，約占全部國土的28%。聯(lián)邦政府土地主要集中于西部十二州，其中約占阿拉斯加州國土的62%，約占其它11個西部相鄰州國土的47%，而在其余各州國土中僅占4%。對于聯(lián)邦所有土地，政府將礦產(chǎn)資源分為租賃礦產(chǎn)（Leasableminerals）、標定礦產(chǎn)（locatableminerals或hardrock minerals）、銷售礦產(chǎn)（saleableminerals或common varietyminerals），并實行差別化的礦產(chǎn)資源管理體制。

1.租賃礦產(chǎn)。租賃礦產(chǎn)包括能源礦產(chǎn)（石油、天然氣、油頁巖、煤、地熱資源等）和非能源礦產(chǎn)（鉀、鈉、天然瀝青、固體和半固體瀝青、瀝青巖、磷），以及路易斯安那州和新墨西哥州的硫。聯(lián)邦政府對租賃礦產(chǎn)主要依據(jù)1920年《礦產(chǎn)資源租賃法》(theMiner?al Leasing Actof1920)等進行管理。

對于租賃礦產(chǎn)，承租方通過競標或申請方式獲得租約，并擁有對礦產(chǎn)資源可決定的所有權(quán)（Fee Simple Determinable），以及使用地表和地下深土層的地役權(quán)。其中，通過投標出讓礦業(yè)權(quán)，標底（mini?mum acceptable bid）為每年土地租金（Rent），如果投標人的競標費（Bonus）低于標底，則美國海洋能源管理局將拒絕接受投標，承租人獲得租約后，每年需按占有土地面積繳納租金。倘若無人投標或競標費低于標底，則通過申請在先方式取得租約，承租人只需繳納一年土地租金和管理費（Administrative fee）。承租人進行礦產(chǎn)資源開采后，除了需要按占有土地面積繳納租金最小權(quán)益金（minimum royalty）（實際就是土地租金）外，還需繳納權(quán)益金（royalty）。此外，為確保承租人放棄或停止勘查開發(fā)活動后，實現(xiàn)礦區(qū)復墾、土地或地下水的恢復等，政府要收取保證金。保證金分為四類：一是租約保證金（Lease/Indi?vidual Bonds），主要針對單個租約，金額不低于1萬美元；二是州保證金（Statewide Bonds），主要針對州范圍內(nèi)的所有租約，金額不低于2.5萬美元；三是聯(lián)邦保證金（Nationwide Bonds），主要針對聯(lián)邦范圍內(nèi)的所有租約，金額不低于15萬美元；四是個人保證金（UnitOperator's Bonds），它可以取代租約保證金、州保證金和聯(lián)邦保證金，具體金額由政府規(guī)定。

2.標定礦產(chǎn)。標定礦產(chǎn)包括非鐵的金屬礦產(chǎn)（金、銀、鉛、銅、鋅、鎳、鈾等）和非金屬礦產(chǎn)（螢石、云母、某些石灰石、石膏、鉭、寶石等）。聯(lián)邦政府主要根據(jù)1872年《普通采礦法》（General Mining Act of 1872）對標定礦產(chǎn)進行管理。對于標定礦產(chǎn)，當私人發(fā)現(xiàn)有價值的礦產(chǎn)資源并通過法定程序標樁申請要求權(quán)（Claim）后，聯(lián)邦政府實際將礦產(chǎn)資源所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂小Ｂ?lián)邦政府通常不收取權(quán)益金或租金，礦山生產(chǎn)者只需按規(guī)定繳納申請費（initial fee）和年費（annual fee），但是，州政府會收取采礦稅、主權(quán)稅等地方稅費。

表1 美國聯(lián)邦土地租約類型及相關(guān)稅費

3.銷售礦產(chǎn)。銷售礦產(chǎn)包括建筑材料砂、石、粘土、礫等，聯(lián)邦政府主要根據(jù)1947年通過的《建材礦產(chǎn)法》（theMaterialsofMining Act）進行管理。對于銷售礦產(chǎn)，聯(lián)邦政府主要通過采礦合同或免費許可來授予礦業(yè)權(quán)。

（二）西部各州礦產(chǎn)資源稅費制度

對于州所有的土地，政府對標定礦產(chǎn)征收權(quán)益金；對聯(lián)邦政府、州政府和私人擁有的土地，大多數(shù)州要征稅，例如主權(quán)稅、許可稅、資源消費稅等。

表2 西部各州可標定礦產(chǎn)權(quán)益金及具有權(quán)益金功能稅費的征收情況

表3 州或私人所有土地權(quán)益金率

三、美國礦產(chǎn)資源稅費制度特點及對我國的啟示

（一）美國礦產(chǎn)資源稅費制度特點

1.對聯(lián)邦土地的礦產(chǎn)資源實行分類管理。對于聯(lián)邦所有土地，政府將礦產(chǎn)資源分為租賃礦產(chǎn)、標定礦產(chǎn)和銷售礦產(chǎn)三類，實行差別化的礦產(chǎn)資源管理體制：一是對于租賃礦產(chǎn)，競爭性取得租約要支付競標費（Bonus），占有土地要按面積繳納租金（Rent），開采礦產(chǎn)資源要繳納權(quán)益金（Royalties）；二是對于標定礦產(chǎn)，聯(lián)邦政府通常不收取租金或權(quán)益金，礦山生產(chǎn)者只需按規(guī)定繳納申請費、年服務費；但是，州政府會收取采礦稅、主權(quán)稅等地方稅費；三是對于銷售礦產(chǎn)，聯(lián)邦政府主要通過采礦合同或免費許可來授予礦業(yè)權(quán)。

2.聯(lián)邦土地的礦產(chǎn)資源稅費以權(quán)益金為主。對于聯(lián)邦土地的礦產(chǎn)資源稅費，主要以權(quán)益金為主。根據(jù)美國自然資源收益管理辦公室（ONRR）統(tǒng)計，2015財政年度，在聯(lián)邦所有和印第安部落所有的土地所征收的各種礦產(chǎn)資源特有稅費中（不包含一般企業(yè)稅費），權(quán)益金占85.8%，土地租金占2.8%，礦業(yè)權(quán)競標費占12.6%。（見圖1）

3.聯(lián)邦土地征收的礦產(chǎn)資源稅費使用范圍廣泛。對于聯(lián)邦土地征收的礦產(chǎn)資源稅費使用范圍比較廣泛，涉及中央和地方，一般公共預算和專項支出。根據(jù)美國自然資源收益管理辦公室（ONRR）統(tǒng)計，2015財政年度，在聯(lián)邦所有和印第安部落所有的土地所征收的各種礦產(chǎn)資源特有稅費中（不包含一般企業(yè)稅費），48.1%歸美國財政部，18.4%歸陸地各州，14.2%用于土地復墾基金，8.6%用于美國印第安部落，9%用于土地或水資源保護基金，1.5%用于歷史遺跡保護基金，0.2%歸沿海各州。（見圖2）

圖1 2003-2015年礦產(chǎn)資源收益結(jié)構(gòu)

圖2 2003-2015年礦產(chǎn)資源收益分配情況

4.州政府對于不同土地所有權(quán)實行差別化的稅費政策。在聯(lián)邦所有土地上，大部分可標定礦產(chǎn)的開采活動都集中在西部12州，各州都制定了相關(guān)法律法規(guī)來管理標定礦產(chǎn)的開采活動，與聯(lián)邦政府不同，對于州所有的土地，政府對標定礦產(chǎn)開采征收權(quán)益金，而對聯(lián)邦政府和私人擁有的土地，大多數(shù)州還要對標定礦產(chǎn)征稅，例如主權(quán)稅、許可稅、資源消費稅等。

5.礦業(yè)權(quán)租金標準實現(xiàn)動態(tài)調(diào)節(jié)。礦業(yè)權(quán)租金通常以土地面積為基礎(chǔ)，以礦業(yè)活動的類型對應的費率與這種活動所使用的土地面積的乘積來計收。一般來講，初級階段（勘查）收費較低，高級階段（采礦）收費較高；礦業(yè)權(quán)類型不同，征收標準也有所差異；就同一個礦業(yè)權(quán)而言，時間越長，收費也越高。

（二）對我國的啟示

1.明確礦產(chǎn)資源稅費的經(jīng)濟屬性，整合建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金。美國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實踐表明，權(quán)益金只是政府獲得資源租金的一種方式，然而，單單依靠開采環(huán)節(jié)的權(quán)益金，不能完全反映政府能夠獲取的最優(yōu)資源租金。只有通過礦業(yè)權(quán)競爭性市場出讓和礦產(chǎn)資源開采稅費制度的有機結(jié)合，才能激勵企業(yè)長期投資，提高市場的資源配置效率，實現(xiàn)政府最優(yōu)的資源租金收益?，F(xiàn)階段，我國的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費和資源稅都在一定程度上體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，因此，建議整合我國礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)占有和礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)稅費制度，建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，以全面維護國家對礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。礦產(chǎn)資源權(quán)益金主要包括三部分：一是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，進一步擴大競爭性出讓范圍，征收探礦權(quán)采礦權(quán)價款，體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)市場化競爭性取得；二是在探礦權(quán)占有環(huán)節(jié)，征收探礦權(quán)使用費，體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的占有成本；三是在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)，將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源消耗的代際補償。

2.統(tǒng)籌考慮企業(yè)的總體負擔，合理安排權(quán)益金的空間分布。在世界大部分國家，從收入結(jié)構(gòu)來看，礦產(chǎn)資源稅費涵蓋礦業(yè)權(quán)取得、礦業(yè)權(quán)占用、礦產(chǎn)資源開采和礦產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)，但主要以礦產(chǎn)品開采銷售環(huán)節(jié)為核心。例如在美國，在聯(lián)邦所有和印第安部落所有的土地征收的各種礦產(chǎn)資源特有稅費中（不包含一般企業(yè)稅費），權(quán)益金占85.8%。與此同時，為保障政府獲得穩(wěn)定和可預期的收益，為企業(yè)提供良好和有競爭力的投資環(huán)境，不但美國、澳大利亞、加拿大等礦業(yè)發(fā)達國家，而且印度等發(fā)展中國家，也都定期對礦產(chǎn)資源權(quán)益金率進行評估和調(diào)整。由于我國的礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)占有和礦產(chǎn)資源開采三個環(huán)節(jié)，因此建議統(tǒng)籌考慮礦山企業(yè)的總體負擔，每3～5年根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況、礦產(chǎn)品價格和企業(yè)稅負等因素，對礦產(chǎn)資源權(quán)益金負擔進行評估和調(diào)整。

3.探索實行油氣和非油氣年度累進制，強化探礦權(quán)使用費調(diào)節(jié)作用。在礦產(chǎn)資源勘查階段，油氣所占區(qū)塊面積遠大于非油氣勘查區(qū)塊，為提高探礦權(quán)占用費的調(diào)控效果，建議針對油氣和非油氣實行差別化征收標準。同時，針對礦產(chǎn)勘查投資具有風險高、投資額大、投資周期長等特點，為保護探礦權(quán)人正?？辈樾袨?，有效遏制“跑馬圈地”、“圈而不探”的情況，建議探礦權(quán)使用費實行“低門檻起步，逐步加大調(diào)節(jié)”年度累進制，這既不影響企業(yè)的正常勘查行為，又督促企業(yè)加快地質(zhì)勘查工作，形成勘查成果，限制長時間或過多占用無效的區(qū)塊面積，形成合理的退出機制，加快礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和促進礦產(chǎn)資源勘查投資。

[1]RossW.Gorte,Carol Hardy Vincent,etc.Federal Land Ownership Overview and Data〔R〕.Washington: CongressionalResearch Service,2012.

[2]Elizabeth Malm.Federal Mineral Royalty Dis?bursements to States and the Effects of Sequestration〔R〕. Washington:Tax Foundation,2013.

[3]Jeff Malcolm,etc.GAO Report on Mineral Ex?traction on Federal Lands〔R〕.Washington:United States Government Accountability Office,2012.

[4]Robin M.Nazzaro.Hardrockmining Information on State Royalties and Trends in Mineral Imports and Exports〔R〕.Washington:United States Government Ac?countability Office,2008.

[5]The Bureau of Land Management.Oil and Gas Leasing:Royalty on Production,Rental Payments, Minimum Acceptable Bids,Bonding Requirements,and Civil Penalty Assessments〔R〕.Federal Register,2015.

◇作者信息：中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，中國財政科學研究院在站博士后，研究方向：礦產(chǎn)資源財稅制度

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

F814.4

:A

:1004-6070（2017）02-0027-05

本文系2016年探礦權(quán)采礦權(quán)綜合調(diào)查監(jiān)測與監(jiān)管技術(shù)支撐項目《礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度建設(shè)》的階段性成果。