政府部門預(yù)算定額的核定方法

■//何 宏

政府部門預(yù)算定額的核定方法

■//何 宏

政府部門預(yù)算定額，是經(jīng)過科學(xué)測算，量化了的公共服務(wù)單位價格，能夠準確反映政府部門的運行成本。內(nèi)容完整、機構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時的標準體系，不僅有利于加強預(yù)算編制與管理，還對實施績效評價和財政監(jiān)督具有十分重要的支撐作用。預(yù)算定額是國家財政法規(guī)和財務(wù)制度的組成部分，是政府部門正常運轉(zhuǎn)、組織經(jīng)濟活動、辦理財務(wù)收支、編制單位預(yù)算、開展財務(wù)活動分析和財務(wù)監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。政府部門預(yù)算定額是一個系統(tǒng)工程，涉及面很廣，本文僅結(jié)合甘肅省部門預(yù)算編制的實踐，探討部門預(yù)算基本支出預(yù)算定額的核定方法，通過對各項支出合理消耗的測算，配合各部門的業(yè)務(wù)特點，力求科學(xué)合理，實現(xiàn)預(yù)算保障與提高資金使用效率的有機結(jié)合。

部門預(yù)算 預(yù)算定額 核定方法

黨的十八屆三中全會高度定位財政作用，提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷。然而，牽涉社會多元利益主體的財政，其對社會各個階層、各個集團、各個區(qū)域的利益調(diào)整是通過政府預(yù)算實現(xiàn)的，與支柱使命相匹配的現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，并非一朝一夕就能實現(xiàn)。只有打好科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度基礎(chǔ)，方能不辱使命。財政資金之于政府是其正常運轉(zhuǎn)、履行職能的血液，政府預(yù)算定額則是構(gòu)成血液的細胞，科學(xué)合理的預(yù)算定額，對于財政打基礎(chǔ)、建支柱，以及建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有十分重要的意義。

一、甘肅省財政預(yù)算定額的歷史沿革及現(xiàn)狀

（一）部門預(yù)算改革之前

部門預(yù)算改革之前沒有形成統(tǒng)一的定額標準體系，預(yù)算編制基本上屬于“基數(shù)加增長”，反映為各個層級的“討價還價”。預(yù)算基數(shù)及增量的多寡，完全取決于部門的政治影響力，這是一種政治博弈，鮮有科學(xué)性和合理性。由于社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，有限的財力在保障“吃飯”和基本運轉(zhuǎn)外，幾乎無轉(zhuǎn)圜余地，另外財政資金的稀缺性，引致財政部門相對權(quán)力很大，實際上部門基本沒有發(fā)言權(quán)，由財政根據(jù)各部門基本數(shù)據(jù)“代編預(yù)算”。加之當時按政策要求發(fā)放的生活補貼財政并未足額安排，單位自籌占相當比重，除部分有行政審批權(quán)的部門有游離于預(yù)算之外的預(yù)算外收入予以彌補外，其余部門只能擠占公用經(jīng)費或?qū)ｍ椊?jīng)費，否則將直接影響職工個人利益。

因此，預(yù)算分配牽動著省委省政府每個分管領(lǐng)導(dǎo)的神經(jīng)，這是第一層次的“博弈”；各部門因其“強勢”或地位的重要性，每年要與財政部門爭取部門的最大利益，這是第二層次的“博弈”；第三層次的“博弈”來自財政內(nèi)部，是預(yù)算處與各業(yè)務(wù)處“基數(shù)加增長”的討價還價。預(yù)算處只是根據(jù)預(yù)算總額“切塊”，并不直接參與預(yù)算編制，預(yù)算實際是由各業(yè)務(wù)處完成的，各處分別確定自己的預(yù)算定額進行預(yù)算分配。

由于財力日益緊張，難以應(yīng)對尖銳的財政資金供需矛盾，故上個世紀90年代，部分省市開始嘗試編制“零基預(yù)算”。這種編制方法起源于20世紀70年代的美國，從理論上講，“零基預(yù)算”應(yīng)完全取消歷史形成的基數(shù)，每年的預(yù)算編制，都必須有充分的依據(jù)才能立項，主要是針對存在于各部門名目繁多的專項經(jīng)費或項目經(jīng)費。甘肅省于1998年開始“零基預(yù)算”改革，受廳領(lǐng)導(dǎo)委派，筆者測算了第一套統(tǒng)一的甘肅省財政預(yù)算定額。但在實施過程中，依然受到來自各方面的阻力和影響，因而不是真正意義的“零基預(yù)算”。

（二）部門預(yù)算改革之后

按照財政部統(tǒng)一部署，甘肅省財政廳于2000年開始實施包括部門預(yù)算、國庫集中支付制度和政府統(tǒng)一采購制度為主要內(nèi)容的財政體制改革。2000年9月，甘肅省人民政府頒布《甘肅省預(yù)算管理改革實施方案》，改進預(yù)算編制方法，在繼續(xù)完善“零基預(yù)算”的同時，正式啟動“部門預(yù)算”管理改革。

部門預(yù)算，顧名思義即一個部門只編制一本涵蓋所有收支的預(yù)算。其內(nèi)容既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項支出預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃；既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算。各部門預(yù)算不僅反映本部門的年度財政需求，還要反映本部門的全部收入狀況，內(nèi)容更全面，體現(xiàn)了預(yù)算的精細性。

部門預(yù)算最重要的基礎(chǔ)工作就是預(yù)算編制的定員定額管理，經(jīng)過考察借鑒河北省部門預(yù)算編制管理經(jīng)驗，甘肅省制定了部門預(yù)算改革實施方案，并在修訂完善的基礎(chǔ)上，形成了甘肅省部門預(yù)算基本支出定額標準。

（三）財政預(yù)算定額的現(xiàn)狀

定額標準是通過對若干同一類型的項目、單位或地區(qū)的長期實踐和反復(fù)調(diào)查研究，在認真總結(jié)和認識人、事、錢、物各項指標之間發(fā)展變化規(guī)律的基礎(chǔ)上制定的，所以它既是一種具有規(guī)律性的比例關(guān)系，又是一種具有約束性的限額指標；它既要照顧各地區(qū)、部門（單位）和各收支項目的特點，又要注意彼此之間的綜合平衡；既要保持相對穩(wěn)定，又要綜合考慮各種因素的發(fā)展變化。然而，甘肅省部門預(yù)算基本支出預(yù)算定額，自2001年部門預(yù)算改革以來，延續(xù)十多年未作調(diào)整（部分微調(diào)），已不適應(yīng)日益發(fā)展的公共支出管理需要。預(yù)算定額調(diào)整的滯后，以及各部門（單位）的公用經(jīng)費長期不足的狀態(tài)，導(dǎo)致用專項業(yè)務(wù)或項目經(jīng)費彌補。由于我們的預(yù)算定額僅限于基本支出的公用經(jīng)費，各部門非稅收入、各類事業(yè)發(fā)展項目等安排的支出，都缺乏涵蓋全部經(jīng)常性支出定額標準的支持，故部門預(yù)算編制基本仍沿用“基數(shù)加增長”的模式，難以實現(xiàn)政府部門預(yù)算的科學(xué)化、精細化管理。

二、制定部門預(yù)算定額的原則

預(yù)算定額是政府部門在預(yù)算年度內(nèi)，對財力、物力的消耗、補償、配備、利用等方面所規(guī)定的指標額度。它是編制、核定部門預(yù)算的重要依據(jù)，也是加強各部門（單位）財務(wù)管理，對機關(guān)事業(yè)單位財務(wù)收支、資金占用、物資儲備、設(shè)備利用等進行全面核算的重要手段，使各單位收支有明確的衡量標準，從而以最少的消耗，取得最大的社會效益和經(jīng)濟效益。

部門預(yù)算定額的制定，是一項政策性強、涉及業(yè)務(wù)范圍廣的工作，它關(guān)系到國家機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，也涉及到國家、部門、個人之間的利益關(guān)系。因此，制定預(yù)算定額，必須進行深入細致的調(diào)查研究，使所制定的定額具有科學(xué)性、先進性和合理性。據(jù)此確定如下原則：

（一）量力而行原則

制定預(yù)算定額，既要保證部門運轉(zhuǎn)的基本需要，又要考慮財力的可能性。必須根據(jù)不同類型單位的業(yè)務(wù)范圍、工作量和業(yè)務(wù)活動的實際需要，實事求是地加以確定，并結(jié)合一定時期內(nèi)物價水平、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力實際予以核定，使之在實際執(zhí)行中具有較為可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）綜合平衡原則

該原則既要反映區(qū)域之間、部門之間在工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍等方面的差異和各自特點，因地、因事制宜的加以區(qū)別對待，又必須在同一類型、同一性質(zhì)、同一地區(qū)的范圍內(nèi)，找出相同的因素，注意彼此之間的綜合平衡，使之更加切合實際。

（三）科學(xué)合理原則

預(yù)算定額是一種具有規(guī)律性的比例關(guān)系，因此要通過廣泛收集資料、深入調(diào)查研究，采用科學(xué)的分析方法測算各個項目與費用之間的關(guān)系，既要有不同的計算基礎(chǔ)，又要有統(tǒng)一的計算口徑，使之既能適應(yīng)各種不同性質(zhì)、不同類型的需要，又能在地區(qū)、部門以及年度之間進行比較分析和檢查考核。

（四）銜接預(yù)算科目原則

定額范圍要與預(yù)算科目規(guī)定范圍相一致，通常以預(yù)算科目中的“節(jié)”或“目”級科目作為制定定額的基礎(chǔ)，既便于財政部門或上級主管部門分配預(yù)算和檢查預(yù)算執(zhí)行情況，又便于會計報表及時地反映定額執(zhí)行情況。

（五）循序漸進原則

該原則既要參考歷史數(shù)據(jù)，又要研究發(fā)展變化趨勢。要在充分占有歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過去粗取精、去偽存真、加工整理、由表及里、由此及彼的分析研究，認識和掌握事物的客觀規(guī)律，綜合考慮現(xiàn)實及其發(fā)展變化趨勢，循序漸進的核定。

（六）與時俱進原則

社會在進步，經(jīng)濟在發(fā)展，預(yù)算定額不能一成不變、一勞永逸，隨著業(yè)務(wù)范圍的擴大，物質(zhì)基礎(chǔ)的增加，物價水平的提高，預(yù)算定額要適時進行調(diào)整修訂，以滿足部門正常運轉(zhuǎn)的支出需要。

三、預(yù)算定額的核定方法

按現(xiàn)行財政體制，一級政府一級財政，部門預(yù)算定額由同級財政部門制定并頒布執(zhí)行。

（一）預(yù)算定額的分類

1.按預(yù)算科目分類

（1）工資福利支出費用開支標準，包括基本工資（職務(wù)和級別工資）、津貼補貼、獎金和社會保障繳費等。

（2）商品與勞務(wù)支出費用開支標準，包括辦公費、印刷費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業(yè)管理費、差旅費、因公出國（境）費、維修費、會議費、公務(wù)接待費、公務(wù)用車運行維護費等。

2.按費用性質(zhì)分類

（1）勞動報酬性的費用開支標準，指聘用人員以及其他各種有關(guān)勞動報酬方面的規(guī)定。

（2）生活津貼性的費用開支標準，指國家為解決干部職工生活和工作的特殊需要，對工資之外的各種津貼、補貼所做的統(tǒng)一規(guī)定。包括各類保健津貼、教齡、護齡津貼、生活性津貼，政法、審計、紀檢監(jiān)察等部門工作性津貼補貼等。

（3）福利補助性的費用開支標準，指國家為增進職工福利，幫助職工和家屬解決生、老、病、死等方面的困難所做的統(tǒng)一規(guī)定。包括職工死亡喪葬費標準、遺屬生活困難補助標準等。

（4）勞務(wù)補償性的費用開支標準，指國家為補償在職職工因公提供了額外勞務(wù)而制定的各項費用開支的統(tǒng)一規(guī)定。

（5）公用性的費用開支標準，指國家為開展工作和業(yè)務(wù)活動所需各項公用開支所做的統(tǒng)一規(guī)定。包括差旅費、會議費、公務(wù)接待費、因公出國（境）費等。

3.按計量依據(jù)分類

（1）實物標準，指國家以實物量為依據(jù)制定的費用開支標準。包括政法、工商、稅務(wù)等部門的被裝、裝備標準、各部門辦公設(shè)備配備標準、以及按國家規(guī)定應(yīng)發(fā)勞保用品的配備標準等。

（2）貨幣標準，是國家以貨幣量為依據(jù)所制定的費用開支標準。包括以貨幣量為核算基礎(chǔ)和以實物量為基礎(chǔ)換算成貨幣量的費用開支標準。

（二）預(yù)算定額的核定方法

1.核定預(yù)算定額標準的基本程序

（1）明確內(nèi)容。人員經(jīng)費中所涉及工資福利、對個人與家庭的補助等“目”級科目，必須嚴格按照國家規(guī)定標準執(zhí)行；公用經(jīng)費中的“目”級科目，如辦公費、印刷費、水、電費等，必須明確其所涵蓋的具體內(nèi)容。

（2）收集資料。定額是一種具有規(guī)律性的比例關(guān)系，要發(fā)現(xiàn)和掌握它的規(guī)律性，就必須根據(jù)確定的內(nèi)容，廣泛搜集過去和現(xiàn)在的相關(guān)資料（包括業(yè)務(wù)、財務(wù)、會計、統(tǒng)計資料等），分清每項資料的時間、地點、條件以及相互間的關(guān)系。

（3）整理分析。通過對搜集到的資料進行整理分析，將一些不屬于定額范圍和其他不合理的因素（如支出中的一次性或不合理開支）予以剔除，使資料的內(nèi)容、范圍與定額要求相一致，并使各種資料具有準確性、可比性和可行性。同時，還應(yīng)了解有關(guān)資料的變化情況，以及今后的變化趨勢，以便從中掌握規(guī)律。

（4）確定方案，報請批準。通過上述工作，再根據(jù)當前的需要和可能等主客觀條件，在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，測算出定額方案，報請領(lǐng)導(dǎo)或上級機關(guān)批準，經(jīng)批準后執(zhí)行。

2.核定預(yù)算定額的基本方法

制定預(yù)算定額標準時，應(yīng)先確定預(yù)算定額的內(nèi)容和范圍，再根據(jù)其內(nèi)容和范圍測算定額標準。具體方法，分為實物法和貨幣法。實物法是以實物需要量為計算基礎(chǔ)；貨幣法是以貨幣需要量為計算基礎(chǔ)，前者較為科學(xué)、合理，后者較為簡便。中央國家機關(guān)和部分財力較好省份多采用貨幣法，就是在明確定額內(nèi)容的基礎(chǔ)上，依據(jù)實際支出資料，整理分析每項科目近三至五年的實際支出數(shù)據(jù)，在剔除不合理因素后，進行加權(quán)平均，再結(jié)合財力、物價水平等因素，進行綜合平衡核定預(yù)算定額的方法。這種方法雖然較為簡便，但其弊端主要是既不可能完全剔除支出中的不合理因素，又模糊了部門之間的復(fù)雜性、工作量等方面的差異，由此形成的平均數(shù)不盡科學(xué)。

甘肅省的部門預(yù)算定額，主要采取實物法核定。首先，確定開支范圍，根據(jù)開支的對象和內(nèi)容分為若干類別，確定不同的實物標準；其次，確定實物標準，即依據(jù)核定定額的原則、要求以及開支對象所必需的實物量，經(jīng)過分析研究，確定其實物的品種數(shù)量；再次，換算貨幣標準，即將實物標準結(jié)合物價等因素，換算成人均貨幣標準，以便執(zhí)行。

此種方法以現(xiàn)行制度法規(guī)、工作需要、物價水平等為依據(jù)，參考比較現(xiàn)行實際支出標準，測算出基礎(chǔ)綜合定額，再以分檔系數(shù)體現(xiàn)部門之間的業(yè)務(wù)差異，為之后執(zhí)行中依據(jù)物價水平適時調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。這種方法相對科學(xué)合理，難點是如何將實物標準換算成人均費用。

以部分公用經(jīng)費定額為例，具體方法如下。

依據(jù)財政部頒布的《2016年政府收支分類科目》，相關(guān)公用經(jīng)費定額及具體內(nèi)容為：

（1）辦公費。反映單位購買按會計制度規(guī)定不符合固定資產(chǎn)確認標準的日常辦公用品、書報雜志等支出。

這里，需要先明確的是辦公用品、書報雜志的范圍和人均數(shù)量。通常，具體日常辦公用品的內(nèi)容及核算參考見表1。

書報費則以“兩報一刊”（人民日報、甘肅日報和求是刊物）實物價格作為比照，即864元/人、年。各部門依工作特性未必僅訂閱“兩報一刊”，但一方面一定程度上，訂閱“兩報一刊”是政治任務(wù)，另一方面書報訂閱并非人人均等，故僅以實物標準作為參照，換算成貨幣標準后可以贏補缺。據(jù)此，辦公費的實物量以及標準初步定為1086.5元/人、年，再比較實際支出進行平衡后，即得辦公費的年度綜合定額。

表1 日常辦公用品核算示例 單位：元

（2）水費。反映單位支付的水費、污水處理費等支出。要通過調(diào)查研究，確定人均消耗飲用水、公用水以及污水的實物量，再根據(jù)相應(yīng)的物價及規(guī)定標準核定。

（3）電費。反映單位的電費支出。關(guān)鍵在于確定單位包括照明用電、動力用電（電梯、鍋爐）、辦公自動化設(shè)備等的實際功率，再以相應(yīng)功率、電價進行換算，需注意人均定額僅限照明和辦公自動化設(shè)備，動力用電需依據(jù)不同情況另行核定。

（4）差旅費、會議費、公務(wù)接待費、公務(wù)出國（境）費、培訓(xùn)費等有國家規(guī)定開支標準的科目，在于如何換算成適合預(yù)算安排的人均定額標準，換算方法：差旅費以人均赴首都（蘭州-北京）一次2天為參照，核定實物量；會議費、公務(wù)接待費、公務(wù)出國（境）費、培訓(xùn)費等均以次數(shù)核定實物量，在中央八項規(guī)定的嚴格要求下，應(yīng)以一次、時間的低限為宜。

（5）公務(wù)用車運行維護費。反映單位按規(guī)定保留的公務(wù)用車租用費、燃料費、維修費、過橋過路費、保險費、安全獎勵費用等支出。其實物量的測定，包括車均年度行駛里程、車均百公里耗油等，維修費按車均一次二級維護保養(yǎng)，保險費按交強險、盜搶險、第三方責任險三個險種作為參照核定，據(jù)此，公務(wù)用車運行維護費=車均百公里耗油×車均行駛里程+年度車輛二保費用+車均行駛里程×過橋過路費標準+三個主要險種保險費用。

按預(yù)算科目還有很多科目應(yīng)核定預(yù)算定額，在此不再一一列舉。

依據(jù)上述方法核定的僅是基礎(chǔ)綜合定額，各項定額的最終審定，要掌握以基礎(chǔ)定額為主，實際支出為輔的原則。為體現(xiàn)各部門工作量與職責的不同，在基礎(chǔ)定額的基礎(chǔ)上，將各部門按工作性質(zhì)分為五檔，并輔以不同的系數(shù)（倍數(shù)），以求更好地保障運轉(zhuǎn)。五檔分別為：一檔為省委、省政府、省人大、省政協(xié)，確定系數(shù)為3；二檔為省紀委、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委、綜合經(jīng)濟管理部門（發(fā)改委、財政廳、工信委），確定系數(shù)為2.5；三檔為政法部門，確定系數(shù)為2；其余部門執(zhí)行基礎(chǔ)定額。

定額標準確定后，要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的實際情況，不斷地修訂完善，以保證其科學(xué)性、先進性和合理性，以更好地滿足不同層次公共支出的需要，提高公共財政資金的使用效率。

[1]劉有寶.政府部門預(yù)算管理〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006.

[2]中國財政科學(xué)研究院編.建立現(xiàn)代預(yù)算制度研究〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2016.

[3]財政部文教行政財務(wù)司.文教行政財務(wù)概論〔M〕.長春：長春出版社，1990.

[4]中華人民共和國財政部.2016年政府收支分類科目〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2015.

◇作者信息：甘肅省財政科學(xué)研究所

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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:1004-6070（2017）02-0005-05