我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力提升的實(shí)現(xiàn)路徑
——基于政策執(zhí)行影響因素模型

李杏果

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，北京 100049）

我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力提升的實(shí)現(xiàn)路徑
——基于政策執(zhí)行影響因素模型

李杏果

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，北京 100049）

2007年以來(lái)，我國(guó)加快了勞動(dòng)政策完善進(jìn)程，勞動(dòng)政策體系日益完備，但我國(guó)的勞動(dòng)問(wèn)題并未因勞動(dòng)政策的陸續(xù)出臺(tái)而破解，勞動(dòng)政策執(zhí)行阻滯是突出問(wèn)題。筆者從勞動(dòng)政策問(wèn)題的難易程度、勞動(dòng)政策的規(guī)制能力、勞動(dòng)政策的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、勞動(dòng)政策的執(zhí)行環(huán)境等四個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行影響因素模型，剖析我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行面臨的困境是破解勞動(dòng)問(wèn)題的前提基礎(chǔ)。勞動(dòng)政策執(zhí)行力低下削弱了勞動(dòng)政策的權(quán)威性，降低了政策效果，阻礙了勞動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不利于形成勞動(dòng)關(guān)系和諧秩序，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)。為落實(shí)勞動(dòng)者權(quán)益保障，政府應(yīng)采取有效措施，破除政策執(zhí)行中的各種障礙，提升我國(guó)勞動(dòng)政策的執(zhí)行力。

勞動(dòng)政策；執(zhí)行力；影響因素；提升路徑

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著勞動(dòng)問(wèn)題日益顯性化，我國(guó)加快了勞動(dòng)政策完善的進(jìn)程，尤其是2007年后，《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等一系列勞動(dòng)政策得以頒布實(shí)施，勞動(dòng)問(wèn)題無(wú)法可依的狀況得以緩解。盡管《勞動(dòng)合同法》等勞動(dòng)政策已推行近10年，現(xiàn)實(shí)中不簽訂勞動(dòng)合同的行為仍屢見(jiàn)報(bào)端，欠薪等勞動(dòng)違法現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，勞動(dòng)者群體性事件仍居高不下。根據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)，2013年，全國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)共查處各類(lèi)勞動(dòng)保障違法案件41.9萬(wàn)件，為471.2萬(wàn)勞動(dòng)者追發(fā)工資等268.5億元；2014年，為461.7萬(wàn)名勞動(dòng)者追討工資等345.5億元；2015年，通過(guò)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法，為481.4萬(wàn)名勞動(dòng)者追討工資等421.2億元；2016年前三季度，為勞動(dòng)者追討工資等286.2億元[1]。數(shù)據(jù)居高不下、逐年遞增。這表明，我國(guó)的勞動(dòng)問(wèn)題并未因勞動(dòng)政策的不斷出臺(tái)而破解，“上有政策、下有對(duì)策”“有令不行有禁不止”“政策走樣”“執(zhí)行不力”等問(wèn)題突出，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)政策既定目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

美國(guó)政策學(xué)者艾莉森（Graham T.Allison）認(rèn)為，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[2]。政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行為，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程[3]。政策執(zhí)行力是決定政策執(zhí)行合理有效的核心要素，是衡量政策運(yùn)行質(zhì)量的重要指標(biāo)。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行者在準(zhǔn)確理解、認(rèn)同中央政策精神的基礎(chǔ)上，精心設(shè)計(jì)政策實(shí)施方案、與政策目標(biāo)群體達(dá)成共識(shí)，運(yùn)用政策執(zhí)行流程解決政策問(wèn)題、取得政策成效過(guò)程中展現(xiàn)出的一種合力[4]。面對(duì)我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力低下的現(xiàn)實(shí)，我們不禁要問(wèn)：我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力為何低下？影響我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行的因素到底有哪些？如何才能破解勞動(dòng)政策執(zhí)行難的頑疾，使勞動(dòng)政策真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，帶來(lái)雙贏的勞動(dòng)關(guān)系和諧秩序？

文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)五六十年代興起的政策科學(xué)，傳統(tǒng)上僅重視政策制定，政策執(zhí)行一直被視為黑箱（Black Box）過(guò)程，并未受到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的重視。一直到1973年，美國(guó)學(xué)者普雷斯曼（J.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基(A.Wildavsky)出版《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》（Implementation:how greatexpectationsin Washington are dashed in Oakland）一書(shū)，標(biāo)志著西方國(guó)家的“政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”興起。時(shí)至今日，西方的政策執(zhí)行研究經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展時(shí)期：第一代政策執(zhí)行研究堅(jiān)持自上而下的研究路徑，主要運(yùn)用個(gè)案研究方法，剖析政策執(zhí)行失敗的原因，代表者為德茨克(Derthick)、普雷斯曼與韋達(dá)夫斯基以及巴達(dá)克（Bardach）等。這一時(shí)期政策執(zhí)行研究的主要貢獻(xiàn)在于指出政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間不是一種直線型關(guān)系，由此引發(fā)更多學(xué)者開(kāi)始關(guān)注政策執(zhí)行失敗的問(wèn)題；不過(guò)，第一代政策執(zhí)行研究未能從經(jīng)驗(yàn)分析中概括出具有普遍性的理論框架，同時(shí)自上而下的研究路徑過(guò)多關(guān)注高層行動(dòng)者的目標(biāo)和策略，忽視了私營(yíng)部門(mén)、基層官僚、地方執(zhí)行機(jī)關(guān)和其他政策次級(jí)體系的行動(dòng)者的角色[5]。第二代政策執(zhí)行研究注重政策執(zhí)行理論分析框架及模式的建立，主要代表人物是利普斯基（Michael Lipsky）、霍金和波特（Hjern&Porter）、埃爾莫爾（Elmore）、愛(ài)德華茲（George C.EdwardsⅢ）、馬茲曼安和薩巴蒂爾(Mazmanian&Sabatier)、霍恩（C.E.van Horn)和米特（D.S.Van Meter)等。第二代政策執(zhí)行研究的主要特點(diǎn)是：（1）認(rèn)為政策執(zhí)行和政策制定密不可分，制定政策是執(zhí)行過(guò)程的內(nèi)在組成部分；（2）強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，重視基層的作用，強(qiáng)調(diào)應(yīng)賦予基層官僚或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)以自主裁量權(quán)，使他們能因地制宜地執(zhí)行政策。第二代政策研究雖然提出了大量的理論模型，但是并沒(méi)有哪個(gè)理論模型能夠獲得大家的一致認(rèn)可，同時(shí)這些研究也沒(méi)有確定影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量。第三代政策研究試圖克服第一代和第二代政策執(zhí)行研究的弊端，將政策執(zhí)行擴(kuò)展到府際關(guān)系的范圍和分析層面，主張建立動(dòng)態(tài)的執(zhí)行圖景，運(yùn)用混合方法 (Mixed-method Approach)建立一個(gè)整合模式來(lái)研究復(fù)雜、多層次和多變量的執(zhí)行問(wèn)題。整合型政策執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。就執(zhí)行機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)看，垂直體系有層級(jí)政府間與府際關(guān)系的運(yùn)作；水平關(guān)系則有政府部門(mén)、民間部門(mén)間的伙伴關(guān)系的形成。其成功要件有二：一是關(guān)鍵機(jī)關(guān)組織能力的強(qiáng)弱，二是機(jī)關(guān)間伙伴關(guān)系溝通協(xié)調(diào)的好壞[6]。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注政策執(zhí)行問(wèn)題。從研究視角上看，研究多關(guān)注一般性的政策執(zhí)行，提出的觀點(diǎn)包括利益博弈、委托代理、監(jiān)督乏力等。在勞動(dòng)政策研究領(lǐng)域，學(xué)者從我國(guó)凸顯的勞動(dòng)問(wèn)題入手進(jìn)行分析，提出了勞動(dòng)關(guān)系法制化的目標(biāo)，為此，勞動(dòng)問(wèn)題的成因、勞動(dòng)政策內(nèi)容及制度安排等勞動(dòng)政策制定研究受到學(xué)界更多關(guān)注，而對(duì)勞動(dòng)政策的另一方面——執(zhí)行的研究相對(duì)較少。少量的文獻(xiàn)研究了我國(guó)勞動(dòng)合同法的執(zhí)行困境[7]、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策執(zhí)行[8]、最低工資制度執(zhí)行[9]、民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)假政策執(zhí)行[10]等。從整體上看，我國(guó)的勞動(dòng)政策研究還停留在就事論事的層面，將勞動(dòng)政策看作公共政策的一個(gè)子系統(tǒng)，運(yùn)用政策科學(xué)理論進(jìn)行的研究還較少，更鮮有文獻(xiàn)從政策執(zhí)行理論模型角度來(lái)分析，沒(méi)有遵循政策執(zhí)行研究應(yīng)有的路徑和模式。本文擬將政策科學(xué)與勞動(dòng)問(wèn)題研究結(jié)合起來(lái)，探究影響我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力的關(guān)鍵變量，構(gòu)建勞動(dòng)政策執(zhí)行力影響因素模型，剖析我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行面臨的困境，進(jìn)而探究我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力提升的路徑。

二、政策執(zhí)行影響因素模型：一個(gè)分析我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行的理論框架

模型是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)世界進(jìn)行抽象的結(jié)果，是實(shí)物原型的典型代表和本質(zhì)特征的反映。通過(guò)模型，我們可以忽略原型的次要因素，把握重要因素和層面，探究原型的精華和實(shí)質(zhì)。社會(huì)現(xiàn)實(shí)紛繁復(fù)雜，社會(huì)科學(xué)研究往往需要對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行抽象和簡(jiǎn)化。在社會(huì)科學(xué)研究中，許多學(xué)者已經(jīng)運(yùn)用模型構(gòu)建學(xué)說(shuō)和解釋現(xiàn)實(shí)。這些模型通過(guò)特定語(yǔ)言、符號(hào)、數(shù)字、圖表等形式分析復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)，代表著特定的觀察和研究社會(huì)現(xiàn)實(shí)的途徑、視角與方法。

眾多政治學(xué)者、政策研究者已經(jīng)通過(guò)構(gòu)建理論模型進(jìn)行研究。對(duì)政策科學(xué)而言，運(yùn)用模型進(jìn)行分析已經(jīng)非常普遍。模型源于公共政策的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，但高于經(jīng)驗(yàn)，是人為創(chuàng)造的一種認(rèn)識(shí)政策現(xiàn)象的方式，是從看似并不存在程序的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中提取出的一種程序，是學(xué)者理論知識(shí)、價(jià)值觀念及個(gè)人信仰的綜合體現(xiàn)，是引導(dǎo)我們運(yùn)用已知知識(shí)去探究未知知識(shí)的途徑。理論模型構(gòu)建的一般要求是：基于并高于社會(huì)現(xiàn)實(shí)；對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男蚧秃?jiǎn)化，忽略次要因素，突出主要因素。在學(xué)者提出的諸多政策執(zhí)行模型中，馬茲曼安和薩巴蒂爾的政策執(zhí)行影響因素綜合模型具有廣泛的影響力和良好的政策解釋力。筆者結(jié)合我國(guó)政策體制和勞動(dòng)政策運(yùn)行實(shí)際，在借鑒馬茲曼安和薩巴蒂爾模型的基礎(chǔ)上，剔除次要變量，確認(rèn)關(guān)鍵變量，最終形成適應(yīng)本文研究需要的“勞動(dòng)政策執(zhí)行影響因素模型”（見(jiàn)表1）。

表1 我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行影響因素綜合模型

在該模型中，影響我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行的因素包括四類(lèi)：（1）勞動(dòng)政策問(wèn)題的難易程度，主要從目標(biāo)群體行為改變的程度、目標(biāo)群體的遵從成本—收益比較兩個(gè)方面來(lái)分析。（2）勞動(dòng)政策的規(guī)制能力，主要從政策是否包含充分的因果規(guī)律、政策的具體化和可操作性、與其他政策是否有沖突三個(gè)方面來(lái)衡量。（3）勞動(dòng)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，主要包括制定與執(zhí)行機(jī)關(guān)間目標(biāo)的一致性、執(zhí)行機(jī)關(guān)的整合程度、執(zhí)行機(jī)關(guān)的人員配置、社會(huì)伙伴的參與四個(gè)變量。（4）勞動(dòng)政策執(zhí)行環(huán)境，主要考察經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境因素對(duì)勞動(dòng)政策執(zhí)行力的影響。

三、我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行面臨的困境——基于勞動(dòng)政策執(zhí)行影響因素模型

勞動(dòng)政策是政府為保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益而制定的一系列綜合政策與措施。我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力低下既有主觀原因，也有客觀原因；既與勞動(dòng)政策問(wèn)題的性質(zhì)、勞動(dòng)政策的規(guī)制能力相關(guān)，也與勞動(dòng)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、勞動(dòng)政策執(zhí)行環(huán)境相關(guān)，其所面臨的困境如下：

（一）勞動(dòng)政策問(wèn)題：目標(biāo)群體行為改變程度大、遵從成本高

勞動(dòng)政策旨在解決勞動(dòng)問(wèn)題，勞動(dòng)問(wèn)題的難易程度首先影響勞動(dòng)政策執(zhí)行。勞動(dòng)政策問(wèn)題的難易程度，可以從目標(biāo)群體行為改變的程度以及目標(biāo)群體的遵從成本—收益比較兩個(gè)方面考察。一般來(lái)說(shuō)，政策問(wèn)題涉及的目標(biāo)群體越大，問(wèn)題觸動(dòng)的利益面越廣，行為改變的程度越大，利益調(diào)整的幅度越大，政策執(zhí)行的難度越大。在我國(guó)，受勞動(dòng)政策影響的目標(biāo)群體是企業(yè)和勞動(dòng)者，我國(guó)企業(yè)眾多，特別是民營(yíng)中小企業(yè)眾多，勞動(dòng)者規(guī)模龐大，勞動(dòng)問(wèn)題觸動(dòng)的利益面很廣。勞動(dòng)政策的出臺(tái)旨在改變傳統(tǒng)上勞動(dòng)者權(quán)益受不法侵害的狀況，這意味著企業(yè)主不僅從思想上，而且要在具體行為上、利益上發(fā)生轉(zhuǎn)變，甚至是根本性轉(zhuǎn)變，他們需要從只重視經(jīng)濟(jì)效益、忽視勞動(dòng)者權(quán)益，轉(zhuǎn)變到保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、尋求勞資雙贏。這對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期缺乏守法傳統(tǒng)、依靠低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)攫取利益的企業(yè)主來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。行為的巨大改變需要企業(yè)支付額外的經(jīng)濟(jì)成本，如改善生產(chǎn)條件、多支付工人工資等，這在許多企業(yè)看來(lái)，是負(fù)擔(dān)大于收益。在進(jìn)行成本—收益衡量之后，企業(yè)主往往會(huì)選擇逃避執(zhí)行、抵制執(zhí)行或敷衍執(zhí)行勞動(dòng)政策，壓低工資、拖欠工資、不支付加班工資等，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化作為自己的策略行為。

（二）勞動(dòng)政策規(guī)制能力：政策不完善，與其他政策相沖突

勞動(dòng)政策執(zhí)行力在很大程度上取決于勞動(dòng)政策自身的規(guī)制能力。勞動(dòng)政策規(guī)制能力的考察指標(biāo)包括：政策是否包含充分的因果規(guī)律；政策的具體化和可操作性；與其他政策是否有沖突。

我國(guó)勞動(dòng)政策研究在理論上準(zhǔn)備不充分，存在政策規(guī)定因果律不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致政策執(zhí)行落地難?！秳趧?dòng)合同法》沿著全面管制的方向，既壓縮了勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人的協(xié)商自治空間，也對(duì)用人單位的用工管理自主權(quán)進(jìn)行多方面限制，導(dǎo)致在個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系中管制與自治的系統(tǒng)性失衡[11]。此外，《勞動(dòng)合同法》沒(méi)有很好區(qū)別特大型、大型、中型、小微企業(yè)和有雇工的個(gè)體工商戶等不同類(lèi)型企業(yè)面臨的用工和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，一刀切導(dǎo)致政策脫離實(shí)際，執(zhí)行起來(lái)阻力大[12]。《勞動(dòng)合同法》對(duì)簽訂長(zhǎng)期合同等的規(guī)定，不適應(yīng)我國(guó)外向型、代工型企業(yè)，在一定程度上降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性[13]。

我國(guó)勞動(dòng)政策內(nèi)容原則化、可操作性不強(qiáng)也在一定程度上制約了勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行。我國(guó)許多勞動(dòng)政策內(nèi)容還停留在宏觀層面，條款過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)，由此導(dǎo)致下級(jí)部門(mén)執(zhí)行時(shí)無(wú)從下手。許多政策帶有宣示性、鼓勵(lì)性特點(diǎn)，缺乏強(qiáng)制性和失職的懲罰性措施，使得這些政策在實(shí)施中變成了“倡議書(shū)”和“宣傳品”，最終難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

勞動(dòng)政策與其他政策之間存在的張力也制約了勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行。首先，勞動(dòng)政策與經(jīng)濟(jì)政策存在張力。我國(guó)長(zhǎng)期靠低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，勞動(dòng)政策往往從屬于經(jīng)濟(jì)政策、讓位于經(jīng)濟(jì)政策。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)往往致力于執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，甚至犧牲勞動(dòng)政策，確保經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先。其次，就業(yè)政策與勞動(dòng)政策間存在張力，致力于勞動(dòng)者權(quán)益保障的勞動(dòng)政策在一定程度上會(huì)影響到就業(yè)，由此導(dǎo)致政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的情況，確保就業(yè)優(yōu)先，其次是社會(huì)保障，最后才是勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)勞動(dòng)政策的認(rèn)知存在偏差，勞動(dòng)政策不受重視，讓位于其他政策，是我國(guó)勞動(dòng)政策長(zhǎng)期得不到有效執(zhí)行的重要原因。

（三）勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)：目標(biāo)偏差、缺乏整合、監(jiān)管不力

勞動(dòng)政策執(zhí)行依托特定的機(jī)關(guān)進(jìn)行，勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在縱向上包括不同層級(jí)的政府，在橫向上包括政府的不同部門(mén)，我國(guó)“條塊分割”、復(fù)雜的政府結(jié)構(gòu)使得政策執(zhí)行也成為復(fù)雜的過(guò)程。

在縱向上，政策執(zhí)行鏈條越長(zhǎng)，執(zhí)行失效的風(fēng)險(xiǎn)越大[14]。改革開(kāi)放后，尤其是分稅制改革推行后，中央與地方政府之間高度一體化的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系被打破，地方政府扮演中央在地方“代理人”角色的同時(shí)，也成為獨(dú)立的行為主體和利益主體。中央—地方政府關(guān)系的變化對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，地方在執(zhí)行政策時(shí)，往往以自身利益作為標(biāo)準(zhǔn)。勞動(dòng)政策執(zhí)行不力，在很大程度上就是因?yàn)橹贫▌趧?dòng)政策的中央與執(zhí)行政策的地方之間存在利益差別和目標(biāo)不一致。鑒于嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)政策無(wú)法為地方政府帶來(lái)直接收益，地方政府在政策執(zhí)行中更關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)利益，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)，勞動(dòng)者權(quán)益保障往往處于從屬地位。在執(zhí)法時(shí)，地方勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)不作為、少作為，監(jiān)管缺位，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力。對(duì)于違反《勞動(dòng)法》中基準(zhǔn)性規(guī)定（最低工資、最高工時(shí)、社會(huì)保險(xiǎn)等）的，本應(yīng)是勞動(dòng)監(jiān)察的重點(diǎn)，法律上有一系列處罰規(guī)定，但實(shí)踐中地方的勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)并沒(méi)有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)用人單位進(jìn)行處罰，而是輕描淡寫(xiě)進(jìn)行處理[15]。

在橫向上，我國(guó)的勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)缺乏必要的整合，限制了勞動(dòng)政策執(zhí)行合力的形成。除軍隊(duì)系統(tǒng)外，我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察職能分散于7個(gè)政府部門(mén)中，分別是：勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)就業(yè)、工資、培訓(xùn)、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)等方面的勞動(dòng)監(jiān)察，建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)建筑工地的勞動(dòng)監(jiān)察，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)煤礦安全方面的勞動(dòng)監(jiān)察，衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生方面的勞動(dòng)監(jiān)察，質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門(mén)負(fù)責(zé)特種設(shè)備的勞動(dòng)安全監(jiān)察，人事部門(mén)負(fù)責(zé)與公務(wù)員有關(guān)的勞動(dòng)監(jiān)察，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的勞動(dòng)監(jiān)察。政出多門(mén)，職能分散，似乎都在管，但其實(shí)都不管。勞動(dòng)政策執(zhí)行各自為政，缺乏信息溝通、信息共享和有效合作，導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)調(diào)性差、權(quán)威性不夠，勞動(dòng)政策執(zhí)行出現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”與合作困境[16]。

（四）勞動(dòng)政策執(zhí)行人員：配備有限，素質(zhì)不高

勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)人員配備有限、素質(zhì)不高不利于勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行。截至2013年年末，我國(guó)共有勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)3291個(gè)，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)配備專(zhuān)職勞動(dòng)保障監(jiān)察員2.5萬(wàn)人，監(jiān)察員與全國(guó)勞動(dòng)力（76977萬(wàn)）的比例為1∶30791[17]，人員少、工作任務(wù)多的矛盾非常突出。按照公共選擇理論，官僚追求個(gè)人利益或效用的最大化，他們執(zhí)行政策的行為受到復(fù)雜利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，會(huì)通過(guò)種種“合法”和非法的途徑滲透到政策執(zhí)行中。2007年山西“黑磚窯”事件中，甚至出現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)察人員將解救出的未成年人又“非法介紹”到另一磚窯的情況[18]。在專(zhuān)職監(jiān)察員數(shù)量有限的情況下，各地引入?yún)f(xié)管員參與執(zhí)法，但協(xié)管員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)；而且，僅經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單培訓(xùn)就上崗的協(xié)管員，自身素質(zhì)不高也制約了勞動(dòng)政策執(zhí)行。受人員配置的制約，勞動(dòng)部門(mén)往往依靠“運(yùn)動(dòng)式”治理的方法來(lái)執(zhí)行勞動(dòng)政策，常態(tài)化、高效率的勞動(dòng)政策執(zhí)行任重道遠(yuǎn)。

（五）社會(huì)伙伴：參與度低，政策網(wǎng)絡(luò)待完善

我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行主要依賴政府部門(mén)，社會(huì)伙伴參與度低，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制不健全。在勞動(dòng)問(wèn)題日益復(fù)雜，牽涉面廣泛的背景下，僅依靠政府難以保證勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行。米切爾·黑堯認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)作為“政府與其他利益相關(guān)者之間建立的制度化的互動(dòng)模式，他們針對(duì)和圍繞共同關(guān)心的議題進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商，使得參與者的政策偏好或政策訴求得到重視，以便增加彼此的政策利益”[19]。勞動(dòng)政策領(lǐng)域的社會(huì)伙伴主要是工會(huì)組織和雇主組織。我國(guó)的工會(huì)組織存在行政化、形式化、邊緣化、去功能化等問(wèn)題，其轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后于勞動(dòng)關(guān)系的市場(chǎng)化進(jìn)程。盡管勞動(dòng)立法賦予工會(huì)以勞動(dòng)政策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，依附于企業(yè)的工會(huì)組織不足以對(duì)企業(yè)違反勞動(dòng)政策的行為構(gòu)成監(jiān)督。地方工會(huì)雖超脫于企業(yè)，但在行政主導(dǎo)的社會(huì)中工會(huì)受制于地方政府，力量薄弱，加上工會(huì)自身存在行政化問(wèn)題，工會(huì)不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的情況普遍存在，勞動(dòng)政策執(zhí)行中的工會(huì)參與呈逐級(jí)下降的態(tài)勢(shì)，越到基層，工會(huì)越具有信息優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)政策執(zhí)行越需要加強(qiáng)工會(huì)監(jiān)督，但是工會(huì)的參與和監(jiān)督越少。其他社會(huì)伙伴，如商會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)等雇主組織在基層也不發(fā)達(dá)，代表性不足，未能有效聯(lián)系雇主、推行行業(yè)自律、監(jiān)督勞動(dòng)政策的執(zhí)行。社會(huì)伙伴參與不充分，政策網(wǎng)絡(luò)協(xié)同機(jī)制不健全，不利于形成勞動(dòng)政策的執(zhí)行合力。

（六）勞動(dòng)政策執(zhí)行環(huán)境：不利因素多，制約了政策執(zhí)行

勞動(dòng)政策有著自身的發(fā)展規(guī)律，它既受一個(gè)國(guó)家在特定歷史階段勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r的影響，同時(shí)也受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境因素的制約。勞動(dòng)政策在我國(guó)面臨諸多不利的環(huán)境因素。首先，我國(guó)民眾長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法律意識(shí)和守法傳統(tǒng)，這是阻礙我國(guó)勞動(dòng)政策有效執(zhí)行的社會(huì)文化因素。其次，我國(guó)目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等也對(duì)勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行構(gòu)成挑戰(zhàn)。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，雖然過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，但快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并未帶來(lái)就業(yè)崗位的大規(guī)模增加，就業(yè)問(wèn)題一直較為嚴(yán)峻；我國(guó)是人口大國(guó)，勞動(dòng)者尤其是技術(shù)水平不高的低端勞動(dòng)者眾多，勞動(dòng)者的可替代性強(qiáng)，在長(zhǎng)期供大于需的背景下，勞動(dòng)者在勞資力量對(duì)比中處于不利地位，雇主執(zhí)行勞動(dòng)政策的動(dòng)力不足。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下我國(guó)出口減少、GDP增長(zhǎng)速度放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等的存在，使得一些地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)峻的勞動(dòng)力過(guò)?，F(xiàn)象，用工單位和企業(yè)主在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)地位進(jìn)一步得到強(qiáng)化，勞動(dòng)政策執(zhí)行在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的背景下雪上加霜。

四、我國(guó)勞動(dòng)政策執(zhí)行力提升的實(shí)現(xiàn)路徑

勞動(dòng)者權(quán)益保障是包括中國(guó)在內(nèi)任何國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中都必須勇敢面對(duì)和積極解決的重要問(wèn)題。勞動(dòng)政策執(zhí)行力低下削弱了勞動(dòng)政策的權(quán)威性，降低了勞動(dòng)政策的效果，阻礙了勞動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不利于形成勞動(dòng)關(guān)系和諧秩序，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)。盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，但為了切實(shí)保障我國(guó)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系和諧和社會(huì)穩(wěn)定，政府必須采取有效措施，通過(guò)改革，破除政策執(zhí)行中的各種障礙，推動(dòng)勞動(dòng)政策執(zhí)行力的不斷提升。

（一）改變發(fā)展理念，重視勞動(dòng)政策執(zhí)行

GDP的增長(zhǎng)固然是人們追求的目標(biāo)，但它最終只屬于工具性范疇，是為人的發(fā)展、人的福利服務(wù)的[20]。在壓力型體制下，地方政府以容易量化政績(jī)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保障等在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)政績(jī)的勞動(dòng)政策敷衍了事，這樣的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歸根結(jié)底并非服務(wù)于人，其在實(shí)質(zhì)上不構(gòu)成發(fā)展。發(fā)展是擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過(guò)程[20]，這個(gè)過(guò)程離不開(kāi)保障勞動(dòng)者權(quán)益的勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行。為此，要改變地方政府僅重視GDP增長(zhǎng)的狹隘發(fā)展理念，樹(shù)立保障人的實(shí)質(zhì)自由、提升人的可行能力的科學(xué)發(fā)展理念，使地方政府的政績(jī)衡量建立在科學(xué)的指標(biāo)基礎(chǔ)上，不單純衡量地方政府經(jīng)濟(jì)政策，更要衡量勞動(dòng)政策等社會(huì)政策的執(zhí)行效果，加大職工權(quán)益保障、職工可行能力提升在地方政府考核中的比重，建立起科學(xué)的考核制度，以保障勞動(dòng)者實(shí)質(zhì)自由的擴(kuò)展、可行能力的提升和幸福感的增強(qiáng)，從而從根本上推動(dòng)發(fā)展。

（二）增強(qiáng)勞動(dòng)政策過(guò)程的開(kāi)放性，不斷提高勞動(dòng)政策的科學(xué)性

勞動(dòng)政策執(zhí)行力提升需要科學(xué)的勞動(dòng)政策。勞動(dòng)政策科學(xué)性的提升需要開(kāi)放的勞動(dòng)政策過(guò)程、充分的公眾參與和政策對(duì)話。首先，要重視學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)勞動(dòng)政策問(wèn)題的研究，鼓勵(lì)他們探究勞動(dòng)政策文本背后的因果規(guī)律，使勞動(dòng)政策建立在科學(xué)研究和實(shí)證的基礎(chǔ)之上，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，包含充分的因果規(guī)律，這是提升勞動(dòng)政策質(zhì)量的關(guān)鍵。其次，增強(qiáng)勞動(dòng)政策制定過(guò)程的開(kāi)放性，使各種觀點(diǎn)，官方與非官方、主流與非主流等都能參與討論、辯論和競(jìng)爭(zhēng)，形成開(kāi)放的學(xué)術(shù)市場(chǎng)，從而為科學(xué)合理的勞動(dòng)政策的形成提供良好的發(fā)育土壤。再次，逐步細(xì)化我國(guó)的勞動(dòng)政策體系，確保勞動(dòng)政策具體，具有可操作性，從而為勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

（三）整合勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，形成監(jiān)管合力

組織機(jī)構(gòu)、組織成員的價(jià)值取向會(huì)影響到政策執(zhí)行。勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行需要提高執(zhí)行人員素質(zhì)，進(jìn)行組織整合，完善縱向的層級(jí)治理和橫向的多屬性治理，提升公務(wù)員的監(jiān)管能力。

首先，有必要加強(qiáng)人力、物力、財(cái)力等資源的投入，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)職監(jiān)察員，尤其是協(xié)管員的培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)其公共精神，強(qiáng)化其執(zhí)行勞動(dòng)政策的意識(shí)和能力，構(gòu)建執(zhí)行勞動(dòng)政策的激勵(lì)機(jī)制，從而為勞動(dòng)政策的有效執(zhí)行提供人員保障。其次，要整合中央和地方政府的不同利益，完善縱向的層級(jí)治理。中央在制定勞動(dòng)政策時(shí)，要盡可能吸收地方政府的意見(jiàn)和建議，擴(kuò)大二者的利益共同點(diǎn)，減少地方與中央的不一致，最大限度地將地方利益整合到國(guó)家整體利益之中，提高地方政府執(zhí)行勞動(dòng)政策的預(yù)期收益，增強(qiáng)地方政府執(zhí)行勞動(dòng)政策的內(nèi)在動(dòng)力。再次，鑒于科層組織的結(jié)構(gòu)性特征決定著執(zhí)行部門(mén)的行動(dòng)路徑和相互關(guān)系，有必要推動(dòng)勞動(dòng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的橫向整合，推動(dòng)跨部門(mén)的合作，克服政策執(zhí)行“碎片化”問(wèn)題，以形成勞動(dòng)政策執(zhí)行的監(jiān)管合力。在組織機(jī)構(gòu)整合難度較大的背景下，可以嘗試從運(yùn)行機(jī)制上整合勞動(dòng)政策執(zhí)行行動(dòng)，如建立政府間勞動(dòng)政策執(zhí)行信息共享機(jī)制、通過(guò)任務(wù)型組織構(gòu)建勞動(dòng)政策執(zhí)行的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制等，避免勞動(dòng)政策執(zhí)行中的部門(mén)壟斷和各自為政。

（四）改進(jìn)執(zhí)行監(jiān)控和責(zé)任追究機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)法

在政策執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)控機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制對(duì)勞動(dòng)政策執(zhí)行主體的行為選擇有至關(guān)重要的影響，各執(zhí)行主體會(huì)基于這些制度安排做出行為策略選擇。監(jiān)控機(jī)制失靈容易導(dǎo)致勞動(dòng)政策執(zhí)行失靈，責(zé)任追究機(jī)制不完善則削弱政策執(zhí)行的權(quán)威性。完善勞動(dòng)政策執(zhí)行監(jiān)控和責(zé)任追究機(jī)制，就是要增加執(zhí)行機(jī)關(guān)抵制勞動(dòng)政策的成本，及時(shí)改變其抵制勞動(dòng)政策的初衷，推動(dòng)勞動(dòng)政策執(zhí)行到位。為此，需要將反饋監(jiān)控與前饋監(jiān)控結(jié)合起來(lái)，克服單純采用反饋監(jiān)控導(dǎo)致的監(jiān)控不及時(shí)和監(jiān)控滯后的問(wèn)題。在責(zé)任追究機(jī)制方面，明確具體的責(zé)任條款，既重視勞動(dòng)政策執(zhí)行主體的政治和行政責(zé)任，也重視勞動(dòng)政策執(zhí)行主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，通過(guò)落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，最終達(dá)到嚴(yán)格執(zhí)法的目的。

（五）加強(qiáng)社會(huì)伙伴建設(shè)，完善勞動(dòng)政策執(zhí)行的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、政治體制轉(zhuǎn)型和開(kāi)放轉(zhuǎn)型的背景下，沒(méi)有哪個(gè)政府組織能夠掌握政策執(zhí)行所需的全部資源，單靠政府已無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的政策執(zhí)行。勞動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要從政府主導(dǎo)的一元壟斷治理向政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互補(bǔ)充、相互制衡的多元合作治理轉(zhuǎn)型。這就需要充分發(fā)揮工會(huì)、雇主組織等社會(huì)伙伴在勞動(dòng)政策執(zhí)行中的作用，強(qiáng)化工會(huì)的勞動(dòng)政策執(zhí)行監(jiān)督，完善雇主組織的行業(yè)自律，通過(guò)政府與社會(huì)伙伴之間的互動(dòng)和合作，形成執(zhí)行勞動(dòng)政策的共識(shí)、信念、協(xié)調(diào)機(jī)制以及管理策略，形成執(zhí)行勞動(dòng)政策的合力。只有這樣，才能減少雇主違反勞動(dòng)政策的行為，減少勞動(dòng)者非制度化、非理性抗?fàn)幮袨?，降低?guó)家勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的治理成本，推動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系和諧秩序的形成。

[1]國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部2013年、2014年、2015年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)；2016年前三季度人力資源社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

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[16]賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，（5）:61—79.

[17]根據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部《2013年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

[18]季譚.“黑磚窯童工事件”顯示地方監(jiān)管漏洞[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2007-06-18.

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編輯 王秀芳

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2017-01-05

北京市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題項(xiàng)目（CEA12078）；中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院特色學(xué)科爭(zhēng)創(chuàng)一流計(jì)劃項(xiàng)目（11zy023）；中國(guó)國(guó)家留學(xué)基金項(xiàng)目

李杏果，女，管理學(xué)博士，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授，政治學(xué)與行政學(xué)教研室主任，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共管理、公共政策研究。