PPP模式在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀及策略分析

董爽

【摘 要】PPP模式在我國公共事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，但在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用還在探索當(dāng)中。本文從公共文化服務(wù)的特殊性和PPP模式的應(yīng)用要求著手，分析了PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀，并提出了一些有效策略。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；公共文化服務(wù)領(lǐng)域；社會資本

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》。《意見》提出，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，鼓勵和支持社會力量以投資、提供產(chǎn)品和服務(wù)等多種方式參與到公共文化服務(wù)體系建設(shè)中來。同年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）的通知，要求文化等各行業(yè)主管部門結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)積極運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。2016年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目要‘強(qiáng)制'實(shí)施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運(yùn)用PPP模式”，以提高公共服務(wù)質(zhì)量。伴隨多項(xiàng)鼓勵公共文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的政策出臺，近年來全國各地在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系過程中興起了應(yīng)用PPP模式的熱潮。PPP模式在我國水務(wù)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域運(yùn)用廣泛，但在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，因其行業(yè)特殊性，難以照搬其他公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)。因此，深入研究PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀，分析其特殊性以及PPP模式在該領(lǐng)域的適用性有一定必要性。

一、PPP模式在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀

公共文化服務(wù)領(lǐng)域相比較其他公共事業(yè)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不具備一定的優(yōu)先性和基礎(chǔ)性。在我國，PPP模式應(yīng)用于公共文化服務(wù)領(lǐng)域尚未成為主流，但仍出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的公共文化服務(wù)項(xiàng)目。如國家體育場、寧波文化廣場、海峽文化藝術(shù)中心等文體場館。通過對這些項(xiàng)目的了解分析，可以發(fā)現(xiàn)公共文化服務(wù)領(lǐng)域具有行業(yè)自身所特有的屬性。只有充分考慮公共文化服務(wù)的特性，才能更有效地在公共文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。在其特殊性基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的適用條件。

（一）公共文化服務(wù)的特殊屬性

1.按照公共物品理論，公共文化服務(wù)具有非競爭性與非排他性的雙重屬性。追求社會公共利益是其必然的目標(biāo)。公益性要求政府在提供公共文化服務(wù)過程中將公共利益放在首位。在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，并非所有的公共文化項(xiàng)目都免費(fèi)向公眾開放。PPP模式在公共文化服務(wù)項(xiàng)目的應(yīng)用既給予非政府部門參與方可持續(xù)的盈利空間，以獲取投資回報，也實(shí)現(xiàn)政府維護(hù)公共利益的目標(biāo)。因此，在應(yīng)用PPP模式時，政府要避免過度讓利，約束好項(xiàng)目經(jīng)營者的營利傾向；在項(xiàng)目后期選擇恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)營模式。這不僅關(guān)系到項(xiàng)目的運(yùn)營發(fā)展，也關(guān)系著人民群眾的精神文化需求能否得到滿足。

2.從公共文化服務(wù)的社會性入手，將PPP項(xiàng)目與周邊資源或土地捆綁，取得項(xiàng)目周邊的配套設(shè)施開發(fā)權(quán)限，帶動旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時聚集人流，使項(xiàng)目周邊成為集文化性、商業(yè)性于一體的特色文化區(qū)。通過資產(chǎn)增值的方式吸引更多社會資本提供公共文化產(chǎn)品或服務(wù)。

3.公共文化服務(wù)項(xiàng)目投資規(guī)模大，回收周期長，融資難度高。除去項(xiàng)目主體建筑自身，周邊配套設(shè)施建設(shè)也需要大量資金投入，公共文化服務(wù)項(xiàng)目周期最多長達(dá)30年，投資回報期限長，融資功能弱。因此，要解決融資難這一難題，要采用靈活多變的方式吸引社會資本。寧波文化廣場總投資近30億元，在項(xiàng)目建設(shè)階段，依靠財力雄厚的寧波開發(fā)投資集團(tuán)有限公司進(jìn)行融資；在運(yùn)營階段，組建五個專業(yè)性強(qiáng)的運(yùn)營公司，通過這些公司引入民間、外資等社會資本。

（二）PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用要求

1.PPP模式適用于準(zhǔn)公共文化服務(wù)項(xiàng)目，即具有有限的非排他性和非競爭性特征。PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期長，需要穩(wěn)定的受眾和“使用者付費(fèi)機(jī)制”保證社會資本持續(xù)地獲利。但并不是所有的準(zhǔn)公共文化服務(wù)項(xiàng)目都適用PPP模式。在一些小規(guī)模城市，由于受眾面小，并不具備直接使用PPP模式的條件，則需要以特許經(jīng)營和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使社會資本獲益。

2.對政府來說，在完成全生命周期PPP項(xiàng)目后，與傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目相比，成本要更低，效益更高。政府要有強(qiáng)大的調(diào)控能力，通過強(qiáng)政策給予政策扶持，如稅收優(yōu)惠或財政補(bǔ)貼，以在一定程度上解決項(xiàng)目融資難的問題。

3.PPP模式要求項(xiàng)目運(yùn)營市場化程度高，具有靈活的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。放開價格管理有利于增強(qiáng)社會資本的投資信心。

（三）PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用的主要范圍

要弄清PPP模式在公共文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用的范圍，需從公共文化服務(wù)的內(nèi)涵入手，從其內(nèi)容涵蓋面了解公共文化服務(wù)具體所指的產(chǎn)品或服務(wù)。

曹愛軍、楊平認(rèn)為“公共文化服務(wù)是為滿足社會的公共文化需求，向公眾提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)行為及其相關(guān)制度與系統(tǒng)的總稱，它涵蓋了廣播電視、電影、出版、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、演出、博物館、圖書館、檔案館和哲學(xué)社會科學(xué)研究等諸多文化領(lǐng)域?！?林敏娟指出“公共文化服務(wù)是指以政府為主的公共部門提供的，社會力量參與形成的多主體、多機(jī)制、多方式滿足社會成員文化需求，保障公眾基本研究化權(quán)益的各種文化價值理念、公益性文化設(shè)施、文化產(chǎn)品和服務(wù)的總和?！?王富軍認(rèn)為“公共文化服務(wù)是政府為滿足全體社會成員的精神文化生活需求所提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的各種公共文化產(chǎn)品與服務(wù)。它既包括有形的產(chǎn)品，如圖書、建筑等，也包括各種無形的公共文化產(chǎn)品，比如信息，各種公共文化活動和相關(guān)的公共服務(wù)?！?

通過對公共文化服務(wù)內(nèi)涵的梳理，PPP模式應(yīng)用于公共文化服務(wù)領(lǐng)域的主要范圍在：（1）公共文化基礎(chǔ)設(shè)施。公共文化基礎(chǔ)設(shè)施主要指博物館、圖書館、影劇院、音樂廳、文化體育廣場、體育館等公益性文化場所；在農(nóng)村，主要指圖書室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化館、廣播文化站等。公共文化基礎(chǔ)設(shè)施通常投資規(guī)模大，具有穩(wěn)定的收益，是當(dāng)前PPP模式應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域。（2）公共文化產(chǎn)品。如報紙、期刊、雜志、音像制品、廣播影視作品、舞臺作品等促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)。（3）公共文化服務(wù)活動，包括各類文體活動、文化下鄉(xiāng)活動等。如各地舉辦的文化藝術(shù)節(jié)，全民閱讀推廣等。（4）優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。對文化遺產(chǎn)的保護(hù)、民間藝術(shù)的展出交流等，也可以吸納社會資本，應(yīng)用PPP模式運(yùn)營實(shí)踐。

二、PPP模式在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用存在的問題

（一）社會資本參與動力不足

其一，總體而言，我國公共文化服務(wù)還是以“非使用者付費(fèi)機(jī)制”為主，公眾需求難以預(yù)測和估算，降低了社會資本的收益預(yù)期和投資動力。其二，相關(guān)政策法規(guī)不完善，沒有一整套規(guī)范的PPP項(xiàng)目操作辦法。對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險利益分配機(jī)制尚未厘清。在項(xiàng)目建設(shè)、土地資源利用、價格調(diào)整、稅收優(yōu)惠等方面，還缺乏相關(guān)的配套政策支持。缺乏規(guī)范性的合同文本，因此在項(xiàng)目設(shè)計上出現(xiàn)的一些排他性、歧視性條款，這大大打擊了社會資本的投資積極性。

（二） 項(xiàng)目合作雙方缺乏契約精神

PPP模式的應(yīng)用，要求政府和社會資本雙方建立長期而穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。投機(jī)行為在長期的合作中無可避免，契約制度的建立能夠約束雙方，抑制違約所帶來的聲譽(yù)風(fēng)險。契約精神需要雙方在合作中秉持自由平等、互利互信的原則，尤其對政府來說，放下傳統(tǒng)行政權(quán)力，與合作方平等對話。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，地方政府以政策變動為由單方面終止合同或修改條款的例子不在少數(shù)。遵守契約精神有利于雙方建立信任，打消社會資本的顧慮，使其以更積極的姿態(tài)加入到PPP項(xiàng)目中來。

（三） 融資體制不健全

融資難是PPP項(xiàng)目實(shí)施面臨的主要障礙。健全的融資體制有利于項(xiàng)目參與主體間實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。我國目前融資貸款渠道狹窄，缺乏與項(xiàng)目配套的保險擔(dān)保政策，增加了融資成本和融資難度。受制于我國發(fā)育尚不完全、嚴(yán)格管制的金融市場，融資手段缺乏多樣性，通過發(fā)行債券（企業(yè)債券和政府債券）、銀團(tuán)貸款等手段籌集資金的比例較小。

（四） 缺乏專業(yè)的PPP項(xiàng)目機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目規(guī)模龐大而復(fù)雜，涉及政府、社會資本、融資方、承包方眾多參與主體，在項(xiàng)目的不同階段，不可避免地會出現(xiàn)利益和風(fēng)險分配爭議，需要有第三方機(jī)構(gòu)從中幫促協(xié)調(diào)解決。目前我國沒有成立專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目統(tǒng)計、政策制定和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，這使得項(xiàng)目審批程序復(fù)雜，地方政府不能得到有關(guān)PPP項(xiàng)目的專業(yè)指導(dǎo)，大大降低了項(xiàng)目運(yùn)行效率。

三、PPP模式在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用策略

（一）為社會資本創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

在激發(fā)社會資本的動力方面，地方政府要鼓勵銀行開放貸款，給予同國有企業(yè)同等力度的信貸支持。政府應(yīng)該出臺一系列有關(guān)土地資源、稅收、價格調(diào)節(jié)等方面的政策，讓社會資本優(yōu)先參與到PPP項(xiàng)目中來；在規(guī)范PPP項(xiàng)目立法方面，要制定一套PPP項(xiàng)目落地的完整框架及操作細(xì)則。明確規(guī)定PPP的適用條件、招投標(biāo)程序、風(fēng)險分擔(dān)、利益分配、權(quán)利與義務(wù)、爭議解決辦法、監(jiān)督管理等諸多方面。

（二） 培養(yǎng)契約精神

政府和社會資本雙方都需要遵守契約精神。正是因?yàn)檎哂兄贫ㄕ?、?guī)則的權(quán)利，在傳統(tǒng)公共文化項(xiàng)目中居于強(qiáng)勢地位，才需要契約制度的建立，防止政府濫用權(quán)利，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，使雙方處于平等地位。契約制度的建立，要明確政府違約行為的判定依據(jù)，將懲處措施具體到部門負(fù)責(zé)人，以此監(jiān)督。PPP項(xiàng)目的推動往往離不開地方政府特別是地方官員的大力支持，而由于政府換屆帶來了“人走茶涼”的違約風(fēng)險。因此，契約精神的建立能約束政府的違約行為。契約精神也制約了項(xiàng)目另一方——社會資本的投機(jī)行為，避免在招投標(biāo)過程中由于政府因信息不對稱而導(dǎo)致的惡意競爭的行為。

（三）拓寬融資渠道

地方政府成立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)基金，或引入眾籌模式吸納社會分散資金，為PPP項(xiàng)目提供資金支持。多樣化的融資工具也能拓寬融資渠道，要引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮其各自的不同優(yōu)勢參與到PPP項(xiàng)目中來。商業(yè)銀行擁有龐大的資金量，貸款期限長、利率低，以發(fā)放貸款的方式成為PPP項(xiàng)目債權(quán)人，或直接利用投行部門資金參與到PPP項(xiàng)目公司的組建。保險公司通常資金規(guī)模大、期限長、價格低，可以通過直接或間接股權(quán)投資、債券投資參與到PPP項(xiàng)目中。券商在開發(fā)和創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方面具有一定優(yōu)勢，可以為項(xiàng)目公司設(shè)計和承銷公司債券、資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目收益?zhèn)?，?shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司的融資目標(biāo)。

（四）成立專業(yè)的PPP項(xiàng)目中心

一個專業(yè)的PPP項(xiàng)目指導(dǎo)與服務(wù)中心在政府和社會資本的長期合作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第一，PPP項(xiàng)目中心可以幫助政府宣傳和推廣PPP模式。向社會公眾宣傳科普PPP模式相關(guān)知識，獲得全民廣泛認(rèn)同，以此為PPP項(xiàng)目的推廣實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ) 。第二，一個專業(yè)的PPP項(xiàng)目組織管理機(jī)構(gòu)可以為政府和社會資本雙方提供智力支持。為雙方解釋項(xiàng)目合同中的條款，協(xié)商雙方利益沖突，保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。第三，PPP項(xiàng)目中心可以培養(yǎng)和輸送項(xiàng)目所需的專業(yè)人才。PPP項(xiàng)目一般經(jīng)歷前期籌備、中期招標(biāo)建設(shè)、后期運(yùn)營管理階段，需要一批工程、金融、財務(wù)、法律多個領(lǐng)域的專業(yè)性人才，這些人才既要有專業(yè)的理論基礎(chǔ)也需具備豐富的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)。擁有一支服務(wù)于公共文化服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)PPP項(xiàng)目人才能夠大大提高項(xiàng)目成功落地的幾率。

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注釋：

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