內(nèi)部人控制理論與財(cái)政績效管理

石向慶

摘要：本文開始闡述了財(cái)政績效管理中存在著錯(cuò)誤的激勵(lì)機(jī)制，指標(biāo)設(shè)定以及信息化滯后的問題，隨后將內(nèi)部人控制理論運(yùn)用到財(cái)政績效管理中，闡述內(nèi)部人控制理論可能對(duì)財(cái)政績效帶來的積極效應(yīng)，最后一部分從內(nèi)部人控制的角度對(duì)財(cái)政績效管理提出了一些意見，以此來提高財(cái)政資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部人控制理論；財(cái)政績效管理；公共財(cái)政

1994年，我國啟用了分稅制，財(cái)稅改革隨之開始。同時(shí)在1995年修訂了預(yù)算法表明對(duì)于財(cái)政資金的管理開始慢慢重視起來，2015年新預(yù)算法的修訂要求對(duì)公共財(cái)政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)全過程，說明對(duì)財(cái)政資金的使用有著很高的要求。目前，由于我國財(cái)政績效管理中還存在諸多問題，想要解決這些問題，還有待艱辛的努力。

內(nèi)部人控制理論作為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的一大特點(diǎn)，已經(jīng)在企業(yè)經(jīng)營中取得了很大的成功，若將內(nèi)部人控制理論引入到財(cái)政績效管理中，對(duì)于財(cái)政資金的管理都有極大的好處。

一、財(cái)政績效管理中存在的問題

（一）錯(cuò)誤的激勵(lì)機(jī)制

長期以來，財(cái)政資金的使用往往都是堅(jiān)持著“重分配，輕管理；重項(xiàng)目，輕效益”思路。使得不同的政府工作人員在財(cái)政資金的分配上會(huì)有很大的分歧，而在財(cái)政資金的管理和取得的效益上都不會(huì)太過重視，導(dǎo)致財(cái)政資金在使用，監(jiān)督等方面都存在著很大的問題。財(cái)政資金的使用效率不高，更有甚者，投入與產(chǎn)出的脫節(jié)會(huì)產(chǎn)生逆向選擇問題，在某個(gè)環(huán)節(jié)出了錯(cuò)誤，便會(huì)對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)繼續(xù)加大投入，而不會(huì)對(duì)效率高，效益高的環(huán)節(jié)進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這種激勵(lì)機(jī)制在一定程度上是一種鼓勵(lì)失敗，而不是鼓勵(lì)成功的錯(cuò)誤的激勵(lì)機(jī)制。這對(duì)于財(cái)政資金的正確使用帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（二）績效評(píng)價(jià)中的指標(biāo)設(shè)定

目前的財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系設(shè)定是圍繞“3E”或者“4E”來進(jìn)行設(shè)計(jì)，但是這種設(shè)定體系中也有其弊端：①并沒有根據(jù)各行各業(yè)的特點(diǎn)來設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，各行各業(yè)都有著不同的特點(diǎn)，在制定評(píng)價(jià)體系時(shí)，應(yīng)根據(jù)各行各業(yè)的特點(diǎn)來進(jìn)行設(shè)計(jì)，將財(cái)政資金的使用效益最大化：②評(píng)價(jià)報(bào)告中的公信力尚需進(jìn)一步確立：首先，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力不得而知；其次，在評(píng)價(jià)過程中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專家對(duì)于數(shù)據(jù)的獲取以及在判斷能力上是否有一定的能力，評(píng)價(jià)人能否不受外來因素的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。等等的客觀因素會(huì)導(dǎo)致在評(píng)價(jià)過程中，會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政資金使用的效益最大化。

（三）信息化建設(shè)滯后

由于我國從1994年以來才實(shí)行分稅制改革，2015年修訂了新預(yù)算法，相對(duì)于歐美國家來說，我國的財(cái)政信息化建設(shè)還處于滯后階段。近年來，信息化建設(shè)已經(jīng)越來越成為全球社會(huì)發(fā)展的新趨勢，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都得利于信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢以及管理上的優(yōu)勢。在世界各國對(duì)信息化建設(shè)都提出很高要求的前提下，我國也對(duì)信息化建設(shè)提出了很高的要求，各部門對(duì)信息化建設(shè)也都有著高要求。歐美等資本主義國家發(fā)達(dá)的信息化建設(shè)，也在不斷的催促我國的財(cái)政信息化建設(shè)。

二、內(nèi)部人控制理論在財(cái)政績效管理中的應(yīng)用

企業(yè)中由于經(jīng)營者與所有者利益的不一致，導(dǎo)致了經(jīng)營者控制公司，這就是“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。由于人事權(quán)、籌資權(quán)、投資權(quán)等都掌握在公司的經(jīng)營者手中即內(nèi)部人手中，導(dǎo)致股東很難對(duì)內(nèi)部人的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。從廣義上講，“內(nèi)部人控制”就是代理問題。在財(cái)政中，委托—代理關(guān)系主要有兩種，一種是公眾與政府之間的委托一代理關(guān)系，即政府外部的委托代理關(guān)系。另一種主要表現(xiàn)為財(cái)政部門和預(yù)算單位的委托—代理關(guān)系，即政府內(nèi)部的委托代理關(guān)系。在政府內(nèi)部委托代理關(guān)系中，由于信息的劣勢，使得財(cái)政部門對(duì)資金的掌控處于劣勢。所以，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督，對(duì)于解決政府內(nèi)部的信息不對(duì)稱問題，就變得十分重要。主要表現(xiàn)為對(duì)各部門的財(cái)政支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，在準(zhǔn)確及時(shí)把握財(cái)政資金“來龍去脈”的同吋，督促各預(yù)算單位科學(xué)合理地使用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效果.這種不對(duì)稱信息主要表現(xiàn)在： ①：極力擴(kuò)大自己可支配資金的范圍：例如隱瞞財(cái)政收入，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外，擅自設(shè)立基金和收費(fèi)項(xiàng)目，把應(yīng)繳中央財(cái)政的稅款收入混庫繳入地方財(cái)政，設(shè)帳外帳和私設(shè)小金庫等；②：隨意使用財(cái)政資金：將財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為己用，動(dòng)用財(cái)政資金搞期貨、股票和房地產(chǎn)交易并從中牟利，向財(cái)政尋租者提供一定的投資或增加預(yù)算等；③：弄虛做假，謊報(bào)政績：有些地方上的領(lǐng)導(dǎo)為了標(biāo)榜自己的政績，采取各種手段弄虛做假，謊報(bào)政績。

（一）提高公眾在財(cái)政資金使用的參與度

在選擇評(píng)價(jià)方時(shí)，應(yīng)將評(píng)價(jià)方與社會(huì)公眾相結(jié)合，提高人民群眾的參與度。人民群眾作為納稅人，將稅收無償?shù)恼骼U給國家，作為財(cái)政資金用于公共財(cái)政建設(shè)，人民群眾可以看做是財(cái)政資金的所有者，而政府則進(jìn)行財(cái)政資金的使用，政府部門應(yīng)為財(cái)政資金的經(jīng)營者。作為財(cái)政資金的所有者，人民群眾希望將財(cái)政資金的使用效益最大化，而政府作為財(cái)政資金的使用者，有的官員則由于貪污腐敗，希望得到的是自身利益最大化，則財(cái)政資金的使用者與經(jīng)營者之間的利益發(fā)生沖突，而財(cái)政資金的使用權(quán)在政府手中，政府在使用財(cái)政資金時(shí)，并不會(huì)考慮到社會(huì)公眾的利益。這就是財(cái)政資金使用的內(nèi)部人控制問題。

（二）引入第三方評(píng)價(jià)，使得績效管理具有客觀性

評(píng)價(jià)方的選擇對(duì)于財(cái)政績效管理而言是非常重要的。引入第三方評(píng)價(jià)，使得評(píng)價(jià)方對(duì)于財(cái)政資金的使用具有客觀性，這就使得第三方的選擇就顯得尤為重要：既要與該政府無任何的聯(lián)系，也要防止政府對(duì)第三方實(shí)施賄賂，在客觀條件下，第三方代表的是人民群眾的利益，有了人民群眾參與評(píng)價(jià)，會(huì)對(duì)財(cái)政資金的使用效率的提高帶來極大的好處。

三、建議

（一）績效監(jiān)督貫穿績效管理全過程

從績效預(yù)算到績效評(píng)價(jià)，都應(yīng)將績效監(jiān)督貫穿與此?？冃гu(píng)價(jià)可以分為績效評(píng)審，績效跟蹤和綜合問效。在績效評(píng)審中，通過對(duì)申請資金的項(xiàng)目績效預(yù)算開展財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算分配的重要依據(jù)，即是將預(yù)算編制改革和財(cái)政支出績效管理有機(jī)結(jié)合的有效手段，以此完善和規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制水平與質(zhì)量，對(duì)于提高預(yù)算分配決策水平和公共資金使用效果的重要性顯而易見。而在績效跟蹤中，以事前績效編審環(huán)節(jié)所確定的績效目標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過采集，核查數(shù)據(jù)并采用績效評(píng)價(jià)的方式所進(jìn)行的項(xiàng)目跟蹤監(jiān)管，從而動(dòng)態(tài)的了解和掌握項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度，以保障資金使用效率和項(xiàng)目管理效益的提高。

（二）完善財(cái)政的外部監(jiān)督機(jī)制

我國實(shí)行財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的制度，只是一種事前監(jiān)督與事后監(jiān)督結(jié)合的制度，而向人大提供財(cái)政報(bào)告的是被監(jiān)督者，并且人大的監(jiān)督又往往是在信息嚴(yán)重不對(duì)稱，特別是對(duì)“內(nèi)部人控制”信息知之甚少或一無所知的情況下進(jìn)行的，再加之與有些人民代表要么缺乏必要的有關(guān)知識(shí)，要么缺乏足夠的責(zé)任心，再加上一些客觀因素，往往他們會(huì)存在著“搭便車”的心理，這不利于外部監(jiān)督機(jī)制的建立，所以從實(shí)際效果看并不理想。

（三）加大財(cái)政信息公開與信息化建設(shè)

財(cái)政信息公開的目的就是及時(shí)向人民群眾傳遞財(cái)政管理信息，讓人民群眾及時(shí)了解和掌握財(cái)政管理乃至政府治理的實(shí)際狀況，從而對(duì)財(cái)政管理和政府治理作出公正評(píng)價(jià)，加強(qiáng)彼此的信任，促進(jìn)財(cái)政管理的科學(xué)、透明、高效。加大財(cái)政信息公開建設(shè)與信息化建設(shè)，不僅可以提高財(cái)政資金的使用效率，也可以解決財(cái)政績效管理中的“內(nèi)部人控制”，對(duì)于

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（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）