遏制財政管理尋租的倫理制度探究

吳彩虹，全承相

(湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205)

財政管理尋租是一種制度性腐敗，是通過公權力來侵蝕公共財政利益，是一種典型的假公濟私行為。財政管理尋租主要包括公共財政預算中的腐敗、公共財政收入的腐敗以及公共財政支出的腐敗。防止財政管理尋租是一項系統(tǒng)而十分復雜的工程，傳統(tǒng)的方法是通過健全法律法規(guī)(“他律”)來震懾和懲治犯罪。從現(xiàn)實的情況來看，取得了十分顯著的成效，但是財政管理尋租案件仍然很多，不能從根本上杜絕腐敗。要真正防止財政管理尋租的發(fā)生，還需要加大公共財政管理倫理規(guī)范建設(“自律”)，只有把反對財政管理尋租的他律和自律機制結合起來，才能真正鏟除和遏制財政管理尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

一、加強公共財政管理倫理規(guī)范建設是遏制財政管理尋租的客觀要求

公共財政管理倫理是調控公共財政管理主體行政行為的倫理意識和倫理規(guī)范的總和。公共財政管理都是在公共財政管理主體的控制下進行的，公共財政管理主體的倫理素養(yǎng)必然制約和影響公共財政管理各要素，抑制財政管理尋租，對于凈化公共財政使用環(huán)境，合理理財、規(guī)范理財、高效理財具有十分重要的意義。

第一，加強公共財政管理倫理規(guī)范建設可以使公共財政管理主體更好地樹立勤政廉潔的意識。“只有擁有正義美德的人，才能了解如何運用法則。”［1］公共財政管理者就是對公共預算資金、公共財政收入資金以及公共財政支出資金的分配，手中擁有一定的自由裁量權。要從根本上遏制財政管理尋租的發(fā)生不僅需要按照相關的法律法規(guī)嚴格辦事，使公共財政管理主體不敢去腐敗，同時更要加強公共財政管理倫理規(guī)范建設，用倫理的自律機制來約束公共財政管理主體樹立勤政務實、廉潔奉公的意識，使公共財政管理主體不想去腐敗。

第二，加強公共財政管理倫理規(guī)范建設可以更好地牽制公共財政管理主體的“經濟人”特性。公共財政管理主體具有雙重人格特點，即個人人格和公共財政管理主體人格，以布坎南為代表的公共選擇理論學派以“經濟人”的假設為前提，解釋了行政人員作為普通的個體，也有自己的動機、愿望和偏好，亦即有自身利益需求。而作為履行國家公職的公共財政管理主體，在從事公共財政管理的過程中客觀上要求完全拋開自己的內在利益，完全做到大公無私。但是，人天生具有自私性，在公共財政管理活動中，一旦個人拋開了公共利益，一味追求個人利益，那么財政管理尋租就應運而生了。預防這種情況的出現(xiàn)，建立一套完整而獨特的行政倫理規(guī)范必不可少。

二、引起財政管理尋租的倫理原因分析

公共財政管理部門作為政府綜合經濟管理部門，掌握著公共財政資金的分配權，成為容易滋生腐敗的部門。資金分配使用的管理過程，也容易成為滋生腐敗的環(huán)節(jié)。［2］引起財政管理尋租的原因是多方面的，而行政倫理規(guī)范約束力不強也是引發(fā)財政管理尋租的重要原因。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公共財政管理主體的“經濟人”特性

“經濟人”一詞是隨著古典經濟的興起而產生的，亞當·斯密在其《國富論》一書中說到“我們每天所需要食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算”［3］?！敖洕恕敝饕奶匦跃褪亲岳浴，F(xiàn)代公共選擇理論主張，政府官員并不具有更多的“利他”意識，他們有一系列的偏好，在做出決定時總是尋求最大可能的收益和最低的成本，這種追求個人或團體效應最大化的自利性表現(xiàn)在政治家、官員為社會提供某種角色或服務的時候，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化［4］。公共財政管理主體作為政府官員中的一部分也不例外。他們在公共財政預算、公共財政收入、公共財政支出方面，也會為自己或者自己部門追逐公共財政資金，隨著公共財政管理主體自我意識的增強，他們在追求自身利益最大化的過程中，很可能導致公共財政部門自身利益的偏離和錯置。公共財政管理主體的“經濟人”特性如果得不到及時的限制，就很有可能制造出財政管理尋租等案件的發(fā)生。

2.公共財政管理主體的利益協(xié)調機制不完善

美國著名的政治經濟學家布坎南說：當一個人被他自己的利益所驅使的行動影響他人的利益的時候，就出現(xiàn)沖突［5］。受市場經濟的影響，目前我國已逐步形成了一個以利益導向為核心的社會評價系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)里，由于缺乏完善的公共財政管理倫理道德的約束，人們都盡最大可能依靠各自的資源和優(yōu)勢來獲得個人利益的最大化，當前這種追求利益最大化的本性必然要在公共財政管理主體行使公共財政管理權力的過程中體現(xiàn)出來。當公共財政管理主體在一味地追求自身利益最大化的同時，忽視了對自我的勤政廉潔的倫理道德教育，再加上目前我國的公共財政管理和監(jiān)督制度還不完善，公共財政管理主體為了獲得更多的經濟收入，便很容易利用手中管理公共財政的權力擠占、挪用、貪污公共財政資金，從而引發(fā)財政管理尋租。

3.公共財政管理主體的倫理要求缺乏硬約束

過去，我們在公共財政管理倫理建設上，大都是從精神層面上進行號召，忽視了從制度層面來建立倫理運行和保障機制，過于注重公共財政管理倫理的自律，而忽視了他律。這也就導致了我國公共財政管理只有軟約束，而沒有硬約束。但是公共財政管理主體作為公共財政資金的獨立分配者，獨自壟斷了大部分公共財政管理信息。由于官僚主義或盲目服從等不良官僚作風的影響，更由于缺乏嚴密、完整的公共財政管理倫理監(jiān)督制度和法律法規(guī)，加上信息獲取上的不對稱，無法保障公共財政監(jiān)督主體、人民群眾、社會輿論等隊知情權和監(jiān)督權，很難對公共財政管理主體進行完善而又全面的監(jiān)督和約束，公共財政管理權力的軟化很容易造成現(xiàn)實的公共財政管理過程中，公共財政管理道德義務和道德權利在權力運行機制中出現(xiàn)一種彼此分離的現(xiàn)象。這樣，公共財政賄賂、將預算內資金洗成預算內資金、領導干部隨意利用職務消費等腐敗行為就產生了。

三、建立健全行政倫理規(guī)范體系，防控財政管理尋租

我國公共財政管理倫理的發(fā)展與重塑必將在整合和突破的激蕩中產生。要防止和減少財政管理尋租的發(fā)生，那么公共財政管理倫理建設與倫理觀念、制度和監(jiān)督建設必須形成一種良性的互動，以達到公共財政管理主體由“他律”轉向“自律”。

1.引進和培植公共財政管理的新觀念

我國市場經濟的不斷完善，“經濟人”理念的植入并放大，決定了我國公共財政管理倫理建設必須從實際出發(fā)，積極探索公共財政管理的新思路、新舉措。不斷提高公共財政管理主體的道德責任意識，樹立正確的公共財政管理價值取向和科學的公共財政管理倫理觀，在公共財政預算、公共財政收入、公共財政支出的用權過程中，使公共財政管理主體始終站在道德的跑道線上，牢固樹立國家、民族意識，自覺肩負起授權者委托的責任，把謀取公眾利益作為自己的主要任務，將積極的責任內化為個人的信念，樹立大公無私的公共財政管理理念。

2.強化公共財政管理的倫理監(jiān)督機制

公共財政管理倫理是一種公共財政管理領域最基本的控制手段之一，其對社會的約束能力主要靠公共財政管理主體的自覺和自律。但是，公共財政管理主體的自覺和自律的形成不是自發(fā)的，除了需要對其進行教育和培訓以外，還需要強化對其進行倫理監(jiān)督。倫理監(jiān)督是不同于立法、司法、審計等監(jiān)督的獨特監(jiān)督方式，它的方式是靈活多樣的，主要是以倫理評價的方式展開的，這就需要我們建立一張完整的公共財政管理倫理評價細則表，然后通過倫理的社會功能內化為公共財政管理主體的心理行為，從而引起公共財政管理主體產生一定的倫理心理效應和倫理經驗的心理沉淀，這樣就可以實現(xiàn)公共財政管理主體倫理觀念的內在化，促使公共財政管理主體出現(xiàn)隨意揮霍資金時心里產生一種負罪感。同時，我們公共財政部門也可以建立公共財政倫理監(jiān)督機構，以此機構來約束公共財政管理過程中的各種腐敗行為。

3.加強公共財政管理倫理立法

任何制度規(guī)范都是建立在一定的倫理道德基礎上的，都有著倫理道德作支撐。加強公共財政管理倫理建設，我們不僅是從精神層面號召人們要提高防腐拒變能力，更重要的是從制度層面上加以制約人們的貪污、受賄、挪用公款等腐敗行為。加強公共財政管理倫理立法，把基本的公共財政管理倫理精神通過法律規(guī)范和行政制度體現(xiàn)出來，把公共財政管理主體履行職責應具有的公共財政管理倫理法律化、制度化，通過在公共財政管理倫理規(guī)范體系中的公共財政管理主體的職業(yè)倫理素養(yǎng)進行明確規(guī)定，以此建立倫理賞罰機制，“賞善罰惡，必將形成兩個不同的道德場，從而對行政人員的行為發(fā)生道德調控作用。對于一個善于反思的行政人員來說，賞善罰惡不僅會引起一定的道德心理效應和道德經驗的心理積淀，還會引起積極的道德思考，從而強化行政人員的道德意識和道德選擇的能力?！保?］在公共財政資金的征收、分配、使用、監(jiān)督中引入賞罰機制是預防財政管理尋租的重要措施，是加強公共財政管理倫理建設、增強公共財政管理倫理“硬度”和“力度”的重要舉措。

［1］［英］A.麥金太爾.德性之后［M］.北京：中國社會科學出版社，1995.

［2］傅光明.論當前財政部門預防腐敗的重點和措施［J］.中國監(jiān)察，2008，(23).

［3］［英］亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究［M］.北京：商務印刷館，1972.

［4］布坎南.自由、市場和國家［M］.吳良健譯.北京：北京經濟學院出版社，1988.

［5］布坎南.自由、市場和國家——20世紀80年代的政治經濟學［M］.北京：北京經濟學院出版社，1998.

［6］別道學，白萍.論我國行政道德責任制度的優(yōu)化與實現(xiàn)［J］.湖北社會科學，2004 ，(4).