公共財(cái)政的倫理學(xué)解讀

王趙銘

(解放軍軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430035)

公共財(cái)政的倫理學(xué)解讀

王趙銘

(解放軍軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430035)

公共財(cái)政在人類(lèi)社會(huì)生活中占據(jù)極其重要的地位，然而，當(dāng)前的公共財(cái)政飽受質(zhì)疑，公共財(cái)政預(yù)算中的“尋租”等惡性官場(chǎng)生態(tài)。因此，呼喚公共財(cái)政倫理成為必然選擇，探尋公共財(cái)政中的倫理道德，對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行道德哲學(xué)的思索顯得尤為重要。本文的目的在于探討公共財(cái)政倫理產(chǎn)生的背景，繼而提出對(duì)公共財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行倫理規(guī)制的原則建議，希望有助于構(gòu)建公共責(zé)任型公共財(cái)政倫理體系。

公共財(cái)政;公共道德責(zé)任;倫理;公平

財(cái)政的概念，學(xué)界至今沒(méi)能達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，財(cái)政，也叫“國(guó)家財(cái)政”，是以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而公共財(cái)政，則是國(guó)家或政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政收支活動(dòng)，它是一種建立在社會(huì)基本價(jià)值觀基礎(chǔ)上的財(cái)政制度。隨著公共需求的快速增長(zhǎng)，公眾日益迫切地要求公共財(cái)政為他們提供更好的更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，同時(shí)也迫切期望建設(shè)一個(gè)公開(kāi)、透明的公共財(cái)政。這就需要我們進(jìn)一步規(guī)范公共財(cái)政主客體之間的關(guān)系，從道德哲學(xué)方面對(duì)公共財(cái)政行為進(jìn)行分析和解讀，幫助我們更為準(zhǔn)確地理解和把握公共財(cái)政的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上提出公共財(cái)政倫理的規(guī)范建議。

一、公共財(cái)政的倫理訴求

倫理學(xué)以道德現(xiàn)象為研究對(duì)象，不僅包括道德意識(shí)現(xiàn)象，而且包括道德活動(dòng)現(xiàn)象以及道德規(guī)范現(xiàn)象等。倫理學(xué)將道德現(xiàn)象從人類(lèi)活動(dòng)中區(qū)分開(kāi)來(lái)，探討道德的本質(zhì)、起源和發(fā)展，道德水平同物質(zhì)生活水平之間的關(guān)系，道德的最高原則和道德評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，道德規(guī)范體系，道德的教育和修養(yǎng)，人生的意義、人的價(jià)值和生活態(tài)度等問(wèn)題。其中最重要的是道德與經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)生活的關(guān)系、個(gè)人利益與整體利益的關(guān)系問(wèn)題。

(一)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求

社會(huì)轉(zhuǎn)型就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)、價(jià)值觀念等發(fā)生深刻變化。我們現(xiàn)在往往把轉(zhuǎn)型當(dāng)作加強(qiáng)社會(huì)管理、加強(qiáng)民生工作、民生改善等。事實(shí)上概念是不一樣的，轉(zhuǎn)型是一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題，一般的民生工程是一個(gè)戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題。從社會(huì)學(xué)的研究上來(lái)看，人類(lèi)社會(huì)就是一部社會(huì)變遷的進(jìn)步史，社會(huì)變遷是一個(gè)緩慢的過(guò)程，而轉(zhuǎn)型就是社會(huì)變遷當(dāng)中的“驚險(xiǎn)一跳”，就是從原有的發(fā)展軌道進(jìn)入到新的發(fā)展軌道。我們這個(gè)社會(huì)是由13億人口組成的，其中的城鄉(xiāng)差距、貧富差距、文化和教育的差距，是不容否認(rèn)的客觀存在，平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從這個(gè)軌道轉(zhuǎn)到那個(gè)軌道，將會(huì)對(duì)人們的思想觀念、生產(chǎn)方式和生活方式等帶來(lái)全新的變化。

財(cái)政是現(xiàn)代公共體系運(yùn)行的血液，是國(guó)家履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)督手段。因而，社會(huì)轉(zhuǎn)型而帶來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)型顯得尤為重要。目前，財(cái)政正在逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，催生著新的財(cái)政形態(tài)，而財(cái)政形態(tài)的轉(zhuǎn)變又對(duì)公共財(cái)政倫理提出了新的要求:以滿(mǎn)足社會(huì)公眾需要為根本目的，通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，劃清政府與市場(chǎng)的界線(xiàn)，不斷增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力等等。實(shí)施公共財(cái)政文化戰(zhàn)略，建立公共財(cái)政倫理規(guī)范，構(gòu)建公共財(cái)政倫理價(jià)值體系，用社會(huì)主義財(cái)政倫理觀引領(lǐng)財(cái)政文化建設(shè)，已經(jīng)成為公共財(cái)政管理的重大課題。

(二)財(cái)政諸法的局限

與公共財(cái)政倫理相比較，公共財(cái)政相關(guān)法規(guī)誠(chéng)然是具有重大社會(huì)效用的行為關(guān)系規(guī)范，對(duì)具有重大社會(huì)效用的人際行為關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，并且是一種權(quán)力性規(guī)范，對(duì)人際行為關(guān)系的調(diào)整是高效和有力的。但是，相關(guān)法規(guī)的局限性也是與生俱來(lái)的，它不可能調(diào)整一切人際行為關(guān)系，更不可能涉及一切行為關(guān)系領(lǐng)域。財(cái)政相關(guān)法規(guī)可以調(diào)整收入關(guān)系、管理關(guān)系和支出關(guān)系中的行為;可以調(diào)整財(cái)政預(yù)算關(guān)系、審計(jì)關(guān)系等等行為;也可以調(diào)整財(cái)政采購(gòu)關(guān)系、貸款關(guān)系、投資關(guān)系等行為。盡管財(cái)政相關(guān)法規(guī)可以調(diào)整以上這些有重大社會(huì)效用的行為，但它卻無(wú)法調(diào)整這些關(guān)系中的所有財(cái)政行為。

因此，隨著社會(huì)對(duì)公共財(cái)政管理水平要求的日益提高，公共財(cái)政倫理的功能和作用將日益凸顯，需要財(cái)政諸法與財(cái)政倫理齊頭并進(jìn)，相輔相成，共同參與公共財(cái)政管理活動(dòng)，提高財(cái)政管理的整體水平，更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能。

(三)財(cái)政治理的現(xiàn)狀

公共財(cái)政收入是一種現(xiàn)實(shí)的利益，如同一塊大蛋糕，分給誰(shuí)就意味著誰(shuí)擁有了這部分十分現(xiàn)實(shí)的利益。因此，不僅各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)，同時(shí)社會(huì)各個(gè)階層和群體都對(duì)之偏愛(ài)有加。如果這塊蛋糕分配得公正合理，就有助于公共財(cái)政終極目的的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展;反之亦然。

勿庸諱言，當(dāng)前，公共財(cái)政治理的狀況并不令人十分滿(mǎn)意。各個(gè)國(guó)家由于政體、國(guó)體的不同，歷史文化背景的不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同等等，在公共財(cái)政治理方面，都存在這樣那樣的問(wèn)題和弊端，基本上表現(xiàn)在以下一些方面:一是各類(lèi)財(cái)政腐敗丑聞時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地?fù)p害著公共財(cái)政的形象。二是重大公共財(cái)政項(xiàng)目的立項(xiàng)與投入缺乏科學(xué)的決策程序和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公共財(cái)政投入浪費(fèi)驚人。三是公共財(cái)政分配嚴(yán)重不公平，主要表現(xiàn)為財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)位;地區(qū)間財(cái)政分配貧富不均等等。這些財(cái)政治理的不理想狀況，都在催促著財(cái)政倫理的登場(chǎng)。

二、公共財(cái)政的倫理原則思考

(一)服務(wù)原則

公共財(cái)政尊崇“以公共需要為本”的人本原則。公共財(cái)政權(quán)力是一種公共權(quán)力，“公共性”是最鮮明的特征。則公共財(cái)政倫理權(quán)力觀的核心就應(yīng)該是以德用權(quán)、為公理財(cái)、為民服務(wù)。公共財(cái)政部門(mén)要以“為公理財(cái)、為民服務(wù)”為天職，誠(chéng)心誠(chéng)意地替人民掌好“錢(qián)柜”，它的首要倫理責(zé)任在于根據(jù)納稅人的合理需求提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在公共財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)于危害納稅人利益的地方保護(hù)主義和行政性壟斷行為要堅(jiān)決地予以革除。公共財(cái)政為納稅人服務(wù)并不是簡(jiǎn)單抽象的原則，而是體現(xiàn)在公共財(cái)政管理體制、公共財(cái)政運(yùn)作機(jī)制、公共財(cái)政管理者行為中的基本道德理念。公共權(quán)力與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合大大增加了公共財(cái)政部門(mén)腐敗的概率，對(duì)此，公共財(cái)政倫理要求公共財(cái)政部門(mén)必須擺正自己的服務(wù)角色定位，不干涉超越“公共”范圍的市場(chǎng)事務(wù);在公共財(cái)政運(yùn)行的過(guò)程中，加速?gòu)墓芾碚叩椒?wù)者的角色轉(zhuǎn)變;公共財(cái)政管理者個(gè)人也應(yīng)該樹(shù)立尊重納稅人權(quán)利的意識(shí)，牢固確立為納稅人服務(wù)的職責(zé)操守。

(二)公正原則

以羅爾斯為代表的義務(wù)論者認(rèn)為:“在選擇政府行為的倫理原則中，具有道德理性的個(gè)人可以從普遍的正義感出發(fā)，考慮社會(huì)的公正要求，選擇有利于最低受惠者的公正與平等原則，即正義原則?！边@一倫理原則要求決策者首先考慮社會(huì)公正與平等要求。政府的責(zé)任就在于給公民以人性的關(guān)懷，既要保護(hù)強(qiáng)者的發(fā)展權(quán)，又要保障弱者的生存權(quán)，有效防止勞動(dòng)成果分配不均和由此產(chǎn)生的貧富差距擴(kuò)大。從它的產(chǎn)生之日起，就肩負(fù)著維護(hù)正義與公平的使命。

正義是合乎社會(huì)成員公共利益的道德和準(zhǔn)則。亞里新多德認(rèn)為，在所有的美德中，只有正義才是“與人為善”。由此可見(jiàn)，正義是人類(lèi)社會(huì)不可或缺的倫理精神和道德原則，因而正義也就自然的成為公共財(cái)政倫理觀的基本內(nèi)涵之一。正義行為是一種可見(jiàn)的實(shí)在的活動(dòng)。公共財(cái)政人員的正義感是確保公共財(cái)政分配公平的前提條件和根本保證。過(guò)去人們一直將公平問(wèn)題看作財(cái)富分配問(wèn)題和社會(huì)制度問(wèn)題，卻忽略了“公共財(cái)政倫理”以及在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期存在著的社會(huì)不公平問(wèn)題，解決這一問(wèn)題已經(jīng)成為公共財(cái)政管理的重要任務(wù)。

對(duì)于公共財(cái)政部門(mén)來(lái)講，應(yīng)該把實(shí)現(xiàn)公平的著力點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面:一是通過(guò)公共財(cái)政制度建設(shè)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供制度保障，如:公共財(cái)政監(jiān)察制度、公共財(cái)政審批制度、失業(yè)保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等等。二是通過(guò)公共財(cái)政的改革創(chuàng)新為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供組織保證。包括改革財(cái)政管理體制、提高行政效率等等。三是運(yùn)用社會(huì)輿論等手段宣傳公共財(cái)政思想。

(三)法律原則

孟德斯鳩在《論法的精神》中就告誡人們:“一條永恒的經(jīng)驗(yàn)是:任何掌權(quán)者都傾向于濫用權(quán)力。它會(huì)一直如此行事，直到受到限制?！痹撛瓌t要求所有公共財(cái)政資金的安排，都必須在憲法規(guī)定的限度內(nèi)進(jìn)行，而且必須隨時(shí)準(zhǔn)備接受違憲審查。在民主社會(huì)中，公共財(cái)政倫理規(guī)范不能夠單純依靠道德自律來(lái)解決，還需要通過(guò)法律制度等強(qiáng)制手段來(lái)解決。事實(shí)上，法律已經(jīng)成為構(gòu)建道德倫理和指導(dǎo)行為規(guī)范的一種重要形式。一般來(lái)講，公共財(cái)政倫理的法治建設(shè)有以下幾種形式:通過(guò)立法使公共財(cái)政倫理制度化、法律化;設(shè)立公共財(cái)政倫理管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施;建立公共財(cái)政倫理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。實(shí)踐證明，這些做法對(duì)財(cái)政倫理規(guī)范起到了較好的作用。

依法理財(cái)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法律體系日趨完善的社會(huì)條件下對(duì)公共財(cái)政管理活動(dòng)的基本要求，是依法行政在公共財(cái)政管理工作中的具體實(shí)踐。公共財(cái)政倫理和公共財(cái)政法治都是人類(lèi)社會(huì)特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)物，兩者相互補(bǔ)充、相輔相成。公共財(cái)政法治是將公共財(cái)政倫理的基本要求、原則和規(guī)范加以條文化，使之成為能夠約束公共財(cái)政主體行為的強(qiáng)制性準(zhǔn)則，為公共財(cái)政部門(mén)依法行政提供可靠的制度保障。

(四)道德原則

公共財(cái)政管理主體對(duì)于公共財(cái)政運(yùn)行具有十分重要的地位，尤其在公共財(cái)政的利益相關(guān)方中間，它對(duì)于調(diào)整好公共財(cái)政領(lǐng)域的相關(guān)利益沖突發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其代表公權(quán)力的決策行為最終決定著公共財(cái)政的公平與效率，因此，公共財(cái)政管理主體履行公共道德責(zé)任尤其必要.這關(guān)系到其他外在的公共責(zé)任約束(行政責(zé)任、法律責(zé)任)能否最終落到實(shí)處。公共財(cái)政管理主體壟斷著集中性社會(huì)資金的分配權(quán)，因此，在相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，它可以通過(guò)這種壟斷性權(quán)力獲得內(nèi)部集團(tuán)的相關(guān)利益，也可以利用這種權(quán)力為自己的升遷鋪平道路。

實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)表明，盡管在現(xiàn)實(shí)的公權(quán)力運(yùn)行中并不乏法律懲治和處罰，然而這些外在的約束似乎并不能阻擋惡性腐敗丑陋事件的發(fā)生。這就要求進(jìn)一步確立和強(qiáng)化公共道德責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)公共財(cái)政主體提高工作效率，從思想源頭上遏制公共財(cái)政腐敗和權(quán)力尋租的滋生。

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2010-08-25