試析地方公共財政預(yù)算的決策機(jī)制

何歡

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京 100070；2.上海市嘉定區(qū)婦幼保健院上海 201821）

一、公共財政與公共財政預(yù)算的概述

簡單來說，國家財政指的是國家將一部分社會資源投放到市場上，為群眾提供一些公共物品和服務(wù)，滿足社會公眾需要的分配活動或者經(jīng)濟(jì)行為，主要包括兩部分內(nèi)容：一是財政收入，二是財政支出。而公共財政預(yù)算指的是政府對于公共財政收支問題進(jìn)行規(guī)劃，呈現(xiàn)出計劃性、法律權(quán)威性、政治程序性的特征。公共財政有其獨特的功能，具體體現(xiàn)在以下三個方面：（1）資源配置功能。對于市場上不提供的產(chǎn)品，應(yīng)該由政府通過財政預(yù)算來提供，以此來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)資源，比如，政府相關(guān)部門可以通過財政支出和稅收手段來合理配置社會資源。（2）收入分配職能。相關(guān)政府部門可以制定合理的稅收制度和轉(zhuǎn)移支付制度，來調(diào)節(jié)高收入人群和低收入人群之間的差距。對于一些低收入的群體，政府可以給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以此來縮小高收入人群和低收入人群之間的差距。（3）保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的職能。政府相關(guān)部門通過公共財政的精確預(yù)算來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解經(jīng)濟(jì)波動，以此來保證國內(nèi)的物價穩(wěn)定，這有利于保障人們的生活水平。

二、地方公共財政預(yù)算的決策框架和決策機(jī)制

地方公共財政預(yù)算的決策機(jī)制主要包括正式?jīng)Q策機(jī)制和非正式?jīng)Q策機(jī)制，通過這些決策機(jī)制來規(guī)范參與者的行為，以此構(gòu)成我國財政預(yù)算的決策框架。目前，地方財政預(yù)算決策的制定主要包括以下五個方面：一是收入。政府是給社會提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的部門，要想獲得生產(chǎn)資源，就需要花錢購買，一進(jìn)一出就形成了公共財政支出，公共財政支出的基礎(chǔ)是公共財政收入，同時也是實現(xiàn)政府職能的條件。二是支出。政府對于需要提供的社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的總量提前進(jìn)行規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益的原則、公平原則和穩(wěn)定原則來確定公共財政預(yù)算，這有利于提升資源配置水平。三是過程。公共財政預(yù)算的制定工作所涉及的部門比較多，比如制定預(yù)算部門、監(jiān)督預(yù)算部門、財政收入與支出部門等，各個部門在公共財政預(yù)算制定過程中，都發(fā)揮著自己的作用。同時，政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來制定公共財政預(yù)算計劃，以此來提升公共財政預(yù)算計劃的有效性。四是執(zhí)行。在公共財政決策后，政府應(yīng)該執(zhí)行公共財政預(yù)算計劃，利用法律的有效手段來保障公共財政預(yù)算計劃能夠順利實施。五是平衡性。公共財政預(yù)算決策主要目的就是為了平衡經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展之間的關(guān)系，降低通貨膨脹或者通貨緊縮出現(xiàn)的頻率。政府部門在實施公共財政預(yù)算后，要結(jié)合各地實際情況進(jìn)行調(diào)整和完善，確保公共財政預(yù)算能夠與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實經(jīng)濟(jì)狀況相符。

政府部門、各大企業(yè)、社會群眾，在公共財政預(yù)算過程中發(fā)揮著直接或間接的作用，不同參與群體的出發(fā)點不同，就會有不同的觀點，因此必須對各個參與群體的觀點進(jìn)行協(xié)調(diào)。具體體現(xiàn)在以下方面：一是立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)是公共財政預(yù)算決策過程中的參與者之一，主要是指憲法或其他法律授予的財政審批與監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。二是政府機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)在公共財政預(yù)算決策過程中起到非常重要的作用，一般來說，政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況提交預(yù)算報告，通過公共財政預(yù)算來履行政府的各項職能。三是核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)指的是政府機(jī)構(gòu)中專門的預(yù)算部門，這一部門最主要的職責(zé)就是審核各級主管部門提交的預(yù)算申請，再根據(jù)實際情況來分配資金，從而避免出現(xiàn)資源浪費的現(xiàn)象。如果在審核預(yù)算的過程中，發(fā)現(xiàn)不合理現(xiàn)象，應(yīng)該及時取消或消減這方面的預(yù)算，以此來提升公共財政預(yù)算審批的有效性。四是主管部門。這里的主管部門是最初提出公共財政預(yù)算的機(jī)構(gòu)，在公共財政預(yù)算決策過程中，常常扮演預(yù)算申請和申請辯護(hù)的角色。五是利益群體。利益群體在公共財政決策過程中有著極其重要的作用，許多利益群體對于多方利益的追求，常常會導(dǎo)致公共財政預(yù)算增長。六是公民。公民在公共財政決策過程中起到間接的作用，政府部門可以通過正式或非正式的渠道來收集民意，在制定公共財政預(yù)算的過程中，充分考慮公眾的意見，從而滿足公民的需求。

只有真正參與到公共財政預(yù)算過程中，才有可能理解各個參與者之間權(quán)責(zé)分配的狀況。目前，常見的公共財政預(yù)算決策機(jī)構(gòu)有以下幾種：（1）行政主導(dǎo)的預(yù)算。由于政府各部門的權(quán)力分配不同，因此存在立法主導(dǎo)、行政主導(dǎo)、立法與行政相互制約的預(yù)算過程。對于立法主導(dǎo)預(yù)算過程來說，由立法者扮演主導(dǎo)角色，其他行政機(jī)構(gòu)扮演協(xié)助者的角色；對于行政主導(dǎo)的預(yù)算過程來說，由行政機(jī)構(gòu)扮演主導(dǎo)者角色，立法者扮演協(xié)助者角色，由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提交公共財政預(yù)算申請，而立法機(jī)構(gòu)只是批準(zhǔn)行政部門所提交的預(yù)算。（2）多元分散的公共財政預(yù)算權(quán)力。目前負(fù)責(zé)公共財政預(yù)算的責(zé)任人主要是政府和黨委，除此之外，一些參與者通過非正式的渠道對于社會資源的分配提出意見。（3）自下而上的控制預(yù)算。對于自下而上的控制預(yù)算來說，每一個機(jī)構(gòu)從各自預(yù)算請求出發(fā)來制定預(yù)算編制，再由政府相關(guān)責(zé)任人和預(yù)算部門或者立法機(jī)構(gòu)審查。從本質(zhì)上看，我國大多數(shù)公共財政預(yù)算程序都是自下而上的。（4）封閉預(yù)算過程。對于封閉預(yù)算過程來說，整個公共財政預(yù)算決策不對外開放，這不利于保障人民群眾的知情權(quán)，所制定的公共財政預(yù)算計劃有可能與群眾的意愿相悖。

公共財政預(yù)算堅持公平原則、效率原則及效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。公共財政預(yù)算程序分為以下幾個步驟：（1）第一次提交。相關(guān)政府部門收到編制預(yù)算的通知后，結(jié)合今年本部門的支出情況，對明年的支出做出估算，并以報告的形式提交給財政部門。（2）第一次審批。財政部門收到各個部門提交的編制預(yù)算后，安排專門的工作人員對于編制預(yù)算報告進(jìn)行審查，將今年的收入情況與去年的預(yù)算情況、支出情況進(jìn)行比對，在此基礎(chǔ)上要求各個部門兒在財政部門給出的控制數(shù)內(nèi)，重新編制本部門的預(yù)算。（3）第二次提交。在財政部門下達(dá)控制數(shù)后，各個部門根據(jù)控制數(shù)再重新編制本部門的預(yù)算，再次提交給財政部門。由財政部門工作人員負(fù)責(zé)匯編政府預(yù)算，再提交給政府常務(wù)委員會開會討論，報給同級黨委進(jìn)行二次審核。然后由財政部門將政府部門制定的預(yù)算草案報告給人大常委會初審。初審?fù)ㄟ^后，再次召開人大會議，將預(yù)算報告提交給人大會議審議。（4）第二次審批。人大會議審批通過的預(yù)算，由財政部門負(fù)責(zé)各部門批復(fù)通知工作，然后開始執(zhí)行預(yù)算。

三、地方公共財政預(yù)算決策機(jī)制中存在的不足

隨著制度建設(shè)越來越完善，我國預(yù)算機(jī)制也取得了一定的進(jìn)展，但是仍然存在一些需要解決的問題。具體如下：（1）地方公共財政預(yù)算決策過程中民意直接參與比較少，公共財政預(yù)算決策最根本的目的，就是為社會提供所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，一定要了解各個參與主體的需求，才能更好地提升社會對于公共財政預(yù)算決策的滿意度。目前公共財政預(yù)算決策，缺少公眾的直接參與，這可能會造成資源的浪費。（2）公共財政預(yù)算決策機(jī)制還不夠完善，導(dǎo)致公共財政預(yù)算決策的效率比較低，中央財政和地方財政之間的關(guān)系不明確，兩者之間責(zé)任和義務(wù)劃分不合理，因此在公共財政預(yù)算決策過程中難免會產(chǎn)生一定的損失。（3）基層人大在公共財政預(yù)算決策過程中體現(xiàn)出一定的局限性，當(dāng)財政部門第二次提交預(yù)算報告時，需要人大代表開會討論和審議。他們關(guān)注最多的是財政問題和實際財政案例，對于財政支出的重視度不夠，從公共財政預(yù)算制定到實際需要花費的時間比較長，整個工作的效率也受到了一定的影響。（4）財政預(yù)算決策程序和具體的執(zhí)行過程，存在一定的不足之處。在制定和執(zhí)行公共財政預(yù)算的時候，沒有考慮時代和社會的發(fā)展變化，導(dǎo)致公共財政預(yù)算靈活度不夠。公共財政預(yù)算在具體執(zhí)行的過程中，過度關(guān)注公共財政預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，對于公共財政預(yù)算決策的程序重視程度不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)政策失效的問題。產(chǎn)生上述問題的主要原因是社會群體對于政府公共財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致一些公共財政預(yù)算決策沒有辦法真正落到實處。公共財政預(yù)算的主要目的就是為了滿足社會發(fā)展的需求，但是并沒有對于具體的社會需求來制定相關(guān)的政策，使得公民參與公共財政預(yù)算決策的積極性不夠。除此之外，許多公民缺乏主人翁的意識，沒有積極主動地去監(jiān)督公共財政政策執(zhí)行過程，導(dǎo)致一些財政政策預(yù)算決策沒有落實下去。

四、完善地方公共財政預(yù)算決策機(jī)制的措施

（一）積極調(diào)整公共財政預(yù)算結(jié)構(gòu)

對于公共財政預(yù)算決策過程來說，人大發(fā)揮著極其重要的作用，人民代表大會的權(quán)利是法律所賦予的，他們按照法律的規(guī)定去討論和審批公共財政預(yù)算。因此，一定要健全人大公共財政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)，充分發(fā)揮人大職能的作用。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實際情況，不斷擴(kuò)大參與第一次審批的主體，綜合考慮各個主體的意見和看法，不斷調(diào)整公共財政預(yù)算內(nèi)容。積極調(diào)整公共財政預(yù)算結(jié)構(gòu)，明確各部門權(quán)利和義務(wù)，將所有與公共財政預(yù)算相關(guān)的內(nèi)容以法律的形式確定下來。

（二）不斷完善公共財政預(yù)算編制機(jī)制

在編制公共財政預(yù)算內(nèi)容的時候，一定要細(xì)化到具體的預(yù)算單位和預(yù)算項目，增強(qiáng)公共財政預(yù)算的透明度，對于所有的預(yù)算支出進(jìn)行有效管理。在安排支出預(yù)算的過程中，將公共財政支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，對于項目支出預(yù)算來說，一定要根據(jù)項目的實際情況，采取項目資金滾動使用的策略，來加強(qiáng)項目資金的管理力度，這有利于提升項目資金的使用效益。

相關(guān)政府部門應(yīng)根據(jù)往年財政支出狀況和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定科學(xué)合理的公共財政預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額。預(yù)算定額應(yīng)根據(jù)具體的財政收入和當(dāng)?shù)氐奈飪r狀況進(jìn)行有效的調(diào)整，這就需要政府各部門不斷優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，為公共財政預(yù)算的編制活動提供有效的支撐。

根據(jù)公共財政預(yù)算外可支配的財力規(guī)模，對財政專項支出項目進(jìn)行有效評估，并以漸進(jìn)的方式推行績效預(yù)算，提升政府公共財政預(yù)算編制的有效性。

對完善公共財政預(yù)算體系的編制方法，分為以下兩個方面：（1）對公共財政預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格查驗。只有嚴(yán)格查驗公共財政預(yù)算工作所給出的預(yù)算結(jié)果，才能夠保證其預(yù)算的精準(zhǔn)性和可靠性。在對每個公共財政預(yù)算完成審核之后，將其審核結(jié)果交到相應(yīng)的部門展開進(jìn)一步的查驗，對其中存在異議部分進(jìn)行再次審核，在查驗結(jié)果沒有任何異議之后再交由相應(yīng)的負(fù)責(zé)人員進(jìn)行簽字確認(rèn)，最后在負(fù)責(zé)人員確認(rèn)無誤并簽字完成之后，才可以把審核結(jié)果交由相關(guān)的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行最后審核。對于公共財政預(yù)算的負(fù)責(zé)人員來說，必須對相關(guān)財務(wù)支出或者收入當(dāng)中的每一個環(huán)節(jié)，都了然于心，只有這樣才能根據(jù)整個財政項目的實際情況來確保共財政預(yù)算結(jié)果是否可靠，以此來保證整個財政項目的正常開展和開支。（2）健全管理體系。進(jìn)一步健全管理體系，讓公共財政預(yù)算的流程得到全面規(guī)范，讓公共財政項目中對于公共財政預(yù)算管控工作都能夠井然有序，有跡可循。并且根據(jù)工作人員的工作能力和工作效率設(shè)定相應(yīng)的獎罰條款，讓部門內(nèi)部的管理更加合理和完善，同時還能夠充分調(diào)動相關(guān)人員的工作積極性。

（三）完善公共財政預(yù)算執(zhí)行制度

為了保障公共財政預(yù)算能夠落到實處，財政部門應(yīng)根據(jù)年度預(yù)算來制定收入預(yù)算，將收入預(yù)算下發(fā)給各個部門，下屬部門接到收入預(yù)算任務(wù)后，結(jié)合實際情況制定和執(zhí)行收入任務(wù)的方案。在執(zhí)行預(yù)算的過程中，一定要做好日常收入工作，實現(xiàn)預(yù)算收支平衡。

（四）完善公共財政預(yù)算決策機(jī)制

公共財政主要目的是合理配置社會資源，在配置社會資源的過程中，應(yīng)遵循相關(guān)的程序和原則。如果公共財政預(yù)算決策機(jī)制不合理的話，公共財政預(yù)算執(zhí)行很難有效進(jìn)行。因此，要建立良好的公共財政運行體制，從財政支出、財政收入、財政執(zhí)行等角度開展工作，完善各個參與主體的責(zé)任與義務(wù)，充分發(fā)揮政府相關(guān)部門、社會利益團(tuán)體及公民的力量，使公共財政預(yù)算決策機(jī)制能夠有效地運行。

（五）完善法律監(jiān)督機(jī)制

公共財政預(yù)算決策機(jī)制和執(zhí)行需要法律監(jiān)督，在編制公共財政預(yù)算決策機(jī)制的過程中，確保編制人員不會受到個人利益的影響，確保公共財政預(yù)算決策機(jī)制執(zhí)行的有效性。要不斷提升公共財政預(yù)算決策的透明度，積極地回應(yīng)公眾的需求，比如，相關(guān)政府部門可以適當(dāng)公開政府公共財政預(yù)算決策的信息，再結(jié)合公眾的需求來調(diào)整公共財政預(yù)算內(nèi)容。這不僅有利于提升公共財政預(yù)算決策的科學(xué)性，而且還能保障人們當(dāng)家做主的地位。加大宣傳力度，培養(yǎng)公民的主人翁意識，使更多的公民能夠主動參與到公共財政預(yù)算的編制和監(jiān)督過程中，確保公共財政預(yù)算能夠落到實處，提升公民對公共財政預(yù)算的信任度。

（六）進(jìn)一步提升預(yù)算編制人員的職業(yè)素養(yǎng)

對于公共財政預(yù)算工作來說，只有進(jìn)行公共財政預(yù)算的負(fù)責(zé)人員自身所具備的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)足夠充足，才能夠保證他們在進(jìn)行公共財政預(yù)算過程中的工作，能更加符合相關(guān)規(guī)章制度的要求，最后所得出的預(yù)算結(jié)果也能更加精準(zhǔn)可靠。因此相關(guān)部門應(yīng)全面加強(qiáng)對公共財政預(yù)算工作人員專業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)，定期安排他們參與到各種相關(guān)的專業(yè)知識講座中進(jìn)行自我提升，保證他們的工作能力和自我約束能力都能夠獲得進(jìn)一步提升，讓他們的工作質(zhì)量和工作水平都能夠獲得全面的提升。

五、結(jié)語

綜上所述，公共財政預(yù)算決策機(jī)制對于合理分配社會資源、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會公平有著極其重要的作用。目前地方公共財政預(yù)算決策還不夠完善，應(yīng)積極調(diào)整公共財政預(yù)算結(jié)構(gòu)，不斷完善公共財政預(yù)算編制體制、決策機(jī)制、法律監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公共財政預(yù)算人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力，以此來為公共財政預(yù)算決策機(jī)制的完善提供有效支撐。