發(fā)揮好農(nóng)村土地流轉中的政府作用

郭棟+邸敏學

〔摘要〕 就農(nóng)村土地來說，基層政府既是所有者，又是管理者，在土地流轉中的地位十分特殊。要保證土地流轉健康順利地推進，必須發(fā)揮基層政府的作用。實踐表明，基層政府作用的發(fā)揮，一要以農(nóng)民愿望為前提，以農(nóng)民自愿為基礎，充分尊重農(nóng)民意愿；二要發(fā)揮保障和服務作用，盡力維護農(nóng)民利益；三要在土地流轉初期和中期分別發(fā)揮主導和引導作用，采用適當、適度的方法。

〔關鍵詞〕 土地流轉，基層政府，農(nóng)民意愿，農(nóng)民利益

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0122-05

農(nóng)村土地流轉盡管已有多年的實踐，但存在的問題還是不少，尤其是在基層政府發(fā)揮作用方面還有待繼續(xù)探討。通過對湖南省益陽市、陜西省楊凌區(qū)及山西省太谷縣等地的調查，筆者認為，基層政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，在土地流轉中的地位十分特殊，既要保證集體的利益，又要保證農(nóng)民的利益，作用非同小可。在土地流轉過程中，基層政府作用的發(fā)揮要建立在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，以農(nóng)民愿望為前提，以保護農(nóng)民利益為基礎，介入方式要適當、適度。

一、政府作用的發(fā)揮要充分尊重農(nóng)民意愿

基層政府在土地流轉中作用的發(fā)揮，要以充分尊重農(nóng)民愿望為前提。農(nóng)民愿望可以用兩個關鍵詞來描述，一個是農(nóng)民自愿，一個是農(nóng)民意愿。農(nóng)民是否愿意流轉土地，取決于土地流轉的價格是否合理，土地流轉的時間長短。所謂自愿，就是土地承包經(jīng)營權的流轉，應建立在農(nóng)戶自愿基礎上，任何組織和個人不得強迫或阻礙農(nóng)戶流轉土地 〔1 〕，農(nóng)民對承包的土地依法擁有承包期內的使用權、收益權和流轉權，依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等流轉收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人也不得截留、扣繳。自愿和意愿是相互關聯(lián)的兩個概念，首先要有意愿，然后才能自愿，二者具有同一性。如果沒有意愿，也不自愿，絕對不能強迫。

（一）以農(nóng)民意愿為前提

土地流轉是中央在新的歷史條件下對農(nóng)地經(jīng)營方式的改革，這一改革仍然要依照鄧小平在改革開放之初所說的，我們的政策要看人民滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應、高興不高興。人民或者說農(nóng)民滿意、贊成、答應、高興就推行，反之，再好的政策也要拒絕執(zhí)行。加快土地流轉是手段，增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是目的。解決“三農(nóng)”問題的意見、建議、舉措，都要圍繞這個目的而展開。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其內容可以歸納為三權分置（土地所有權、承包權、經(jīng)營權）、確權登記、有序流轉、適度規(guī)模、家庭基礎、農(nóng)民自愿、農(nóng)地農(nóng)用、鼓勵種糧。并指出，基本方向是三權分置，確權登記是路基，有序流轉和適度規(guī)模是軌道，家庭基礎是根本，鼓勵種糧是目標，而農(nóng)民自愿和農(nóng)地農(nóng)用則是底線，是不能觸碰的底線，任何人觸碰了這個底線，都要叫停，因為他違背了土地是農(nóng)民的根本這個原則，違背了農(nóng)民滿意這個原則，違背了農(nóng)民的意愿，損害了農(nóng)民的利益，是農(nóng)民不贊成、不答應、不高興的。由于涉及農(nóng)民最基本的生計問題，利益關系復雜，土地征占、土地流轉產(chǎn)生的糾紛涉及了土地權益和補償?shù)确矫妫菀滓l(fā)社會矛盾，關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定問題。盡管土地流轉是中央為了增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、現(xiàn)代化目標而提出的切實可行的辦法，但是有的農(nóng)民思想轉變不過來，抱著看一看等一等的態(tài)度。在這種情況下，中央特別強調了農(nóng)民愿望的問題，把這個問題上升到政策高度提出來，充分表達了中央對土地流轉的重視，對維護農(nóng)民權益的重視。

（二）以農(nóng)民自愿為基礎

在農(nóng)民的認識中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占有比較重要的位置，這在一定程度上導致農(nóng)民對土地流轉認識不足，顧慮較多，參與土地流轉的意愿不足。因此，基層政府可以采取座談會、討論會等形式，宣傳國家和地方政府關于土地流轉的政策，以及土地流轉能夠給農(nóng)民帶來的利益，解除農(nóng)民思想上對土地流轉的顧慮，從而讓農(nóng)民自愿參與到土地流轉當中來。

在土地流轉實踐中，一些地方在這方面做得比較好。如山西省太谷縣是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，也是全國農(nóng)業(yè)百強縣，土地流轉的實踐經(jīng)驗豐富。政府通過做深入細致的宣傳引導工作，在農(nóng)民自愿的基礎上，積極培育經(jīng)營主體，帶動土地流轉。一是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，充分發(fā)揮這一有效載體在轉變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中的作用；二是扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，實行“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的模式，推進農(nóng)村土地流轉；三是培育發(fā)展種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)園區(qū)等。由于在各種土地流轉方式當中，家庭農(nóng)場經(jīng)營方式完全由農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營，也更能體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，所以家庭農(nóng)場經(jīng)營成為土地流轉的基本方式。

二、政府作用的發(fā)揮要維護農(nóng)民利益

由于基層政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，所以，土地流轉的利益既涉及基層政府，也涉及基層政府轄區(qū)內的農(nóng)民?；鶎诱谕恋亓鬓D中作用的發(fā)揮，應當以農(nóng)民利益最大化為基礎，避免各個部門為了爭奪自身利益參與土地流轉，從而減少農(nóng)村土地流轉的阻礙因素。對于參與流轉的土地，政府需要積極發(fā)揮保障作用，在土地流轉前后都應維護農(nóng)民權益，保障農(nóng)民的利益不受損害。

（一）土地流轉中農(nóng)民權益需要政府發(fā)揮保障作用

2012年2月16日，習近平在中美農(nóng)業(yè)高層研討會上致辭時表示，中國始終高度重視國家糧食安全，把發(fā)展農(nóng)業(yè)、造福農(nóng)村、富裕農(nóng)民、穩(wěn)定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事 〔2 〕。土地流轉的主要目標之一是為了增加農(nóng)民收入，也就是為了“富裕農(nóng)民”?！吨泄仓醒腙P于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》指出，土地使用權的流轉是有償?shù)?。農(nóng)戶的土地收益既包括承包土地直接經(jīng)營的收益，也包括流轉土地的收益。這實際上就是指明，農(nóng)戶收入來自“流轉費+工資”。在土地流轉過程中，要在堅持農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，做到三個適應，即農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化的進程和農(nóng)村勞動力的轉移規(guī)模相適應，要與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，要與農(nóng)業(yè)社會化服務水平相適應，這樣才能實現(xiàn)社會穩(wěn)定的目標，解決土地流轉前后產(chǎn)生的各種糾紛和矛盾。

當前我國農(nóng)村土地流轉的模式，主要包括出租與反租倒包、轉讓或者轉包、互換、入股與股份、信托、宅基地換住房、承包地換社保等模式，各種土地流轉模式具有各自的適用范圍和特點，也存在著不足之處。例如，轉讓土地之后，原土地承包關系自行終止，原承包方在承包期內的土地承包經(jīng)營權部分或全部滅失，意味著農(nóng)戶與土地關系的徹底終止，一旦農(nóng)戶需要回歸土地，利益就得不到保障。在反租倒包的土地流轉中，基層政府在中間扮演的不僅是中介角色，也是土地出租者的角色，還要獲得地租，獲得在支付原承包農(nóng)戶租金后的差額部分，成為土地流轉的參與人。在土地股份合作制當中，作為土地的聯(lián)合，土地股份可以分紅，不能抽資退股，不能轉讓，不能買賣，不能抵押；作為土地勞動的聯(lián)合，農(nóng)戶通過勞動獲得工資收入。因此，農(nóng)民所擁有的股權只是“虛股”，屬于殘缺的產(chǎn)權。所以，為了充分體現(xiàn)農(nóng)民的愿望，保障農(nóng)民的利益不受損害，各級政府在土地流轉過程中，要制定相應的措施，充分發(fā)揮對農(nóng)民利益的保障作用。這些措施概括起來就是：在土地流轉過程中，成立縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易中心。在土地確權的基礎上，通過土地資格審查，確定土地流轉的交易方式，簽訂合同。在產(chǎn)權界定、明晰的基礎上，幫助農(nóng)民完成合同簽訂，以法律、法規(guī)的方式維護農(nóng)民權益。如果農(nóng)民權益存在糾紛或者受到損害，縣、鄉(xiāng)、村三級仲裁委員會要進行調解仲裁，解決糾紛問題。

（二）土地流轉中農(nóng)民增收需要政府發(fā)揮服務作用

2004 年中央1號文件《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》強調，農(nóng)民增收問題不僅是重大的經(jīng)濟問題，也是重大的政治問題。農(nóng)民增收是農(nóng)村穩(wěn)定的前提，而農(nóng)村的穩(wěn)定也是農(nóng)民增收的保證，二者具有正相關性。農(nóng)民收入增加了，農(nóng)民就穩(wěn)定了；農(nóng)民穩(wěn)定了，農(nóng)村社會就穩(wěn)定了；農(nóng)村社會穩(wěn)定了，整個國家就穩(wěn)定了。同時，農(nóng)村的穩(wěn)定為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，是農(nóng)民增收的先決條件。從影響農(nóng)民增收的因素來看，農(nóng)村剩余勞動力轉移困難、農(nóng)村集體經(jīng)濟匱乏、城鄉(xiāng)收入差距加大、投資的短缺和投資回報的不穩(wěn)定性都是關鍵因素 〔3 〕。因此，維護農(nóng)村穩(wěn)定的措施應該從這些因素入手，大力推進土地流轉，積極轉移農(nóng)村剩余勞動力，為農(nóng)民增收創(chuàng)造必要的外部條件，在提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提下，積極推進結構調整、拓展農(nóng)業(yè)的廣度和深度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，建設小康社會。

在實踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對于土地流轉的管理或者說貫徹落實，有兩種截然相反的態(tài)度：一是不顧當?shù)貙嶋H，機械執(zhí)行；二是聯(lián)系本地實際，在堅持黨的政策和政府相關規(guī)定的前提下，積極落實。前一種態(tài)度貌似積極，實則有悖中央精神。諸如在丘陵、山區(qū)，抑或是農(nóng)民對承包責任制積極性較高而不愿流轉土地的地區(qū)，就未必要“一刀切”地搞土地流轉。如果不顧農(nóng)民愿望，強制推行就違背了中央精神，要堅決反對。但是，在農(nóng)民種糧積極性不高甚至出現(xiàn)“撂荒”現(xiàn)象的地方，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就要宣傳貫徹中央政府和上級政府關于土地流轉的政策、方針，引導農(nóng)民探索土地流轉，解決中央政府和上級政府在政策貫徹過程中出現(xiàn)的各種問題。

在土地流轉過程中，可以由政府在規(guī)劃、運作、籌集資金、引進人才、引進企業(yè)、管理土地，實行自上而下的一站式服務，土地流轉朝著政府主導的方向前進。由于是自上而下的政府主導，易于實現(xiàn)土地流轉，土地流轉面積大，土地流轉效果容易彰顯出來。另外，土地流轉也可以以政府為主，以農(nóng)戶或集體為輔，沒有改變政府主導的性質，只不過農(nóng)戶或集體還有發(fā)揮自主性的空間，實際上已經(jīng)是一種介于政府主導與政府引導之間的行為。在這種模式中，基層政府對土地流轉引導作用的發(fā)揮，以農(nóng)戶或集體為主，以政府引導為輔，具體體現(xiàn)為發(fā)揮對土地流轉的宣傳發(fā)動和引導、宏觀規(guī)劃和服務作用，發(fā)揮對土地糾紛仲裁及建立健全土地流轉交易機構和制度的作用。

三、政府作用的發(fā)揮要注意適當和適度

在土地流轉中，農(nóng)村基層政府應當介入，但這并不等于農(nóng)村基層政府可以越俎代庖，替農(nóng)民作主。也就是說，基層政府介入農(nóng)村土地流轉的方式要適當、適度，要尊重農(nóng)民愿望，堅持農(nóng)民自愿原則，若有農(nóng)民動搖不定，可以對其曉以利害，動員農(nóng)民流轉土地，主導土地流轉，或者引導農(nóng)民流轉土地。

基層政府動員和引導農(nóng)民土地流轉，應該建立在基層政府對于土地流轉的規(guī)劃之下。土地流轉的規(guī)劃決定了基層政府對于土地流轉的主導作用?；鶎诱鲗У耐恋亓鬓D應該符合規(guī)劃要求，否則，其在土地流轉過程中的管理和服務就可能出現(xiàn)偏位、越位、缺位。在基層政府的功能被過分定位在管理和服務的條件下，基層政府的作用也更多地走向引導，主導的作用似乎有逐漸退出的導向。但是事實上，基層政府引導作用的發(fā)揮，離不開主導作用的發(fā)揮，主導和引導在土地流轉的不同情況下各自發(fā)揮著不同的作用。

（一）在土地流轉初期主導土地流轉

在土地流轉初期政府主導作用發(fā)揮的目的有兩個，一是實現(xiàn)土地的有序流轉。實現(xiàn)土地的有序流轉，具體表現(xiàn)在法治化、市場化、收益最大化、社會保障化。湖南省益陽市在最初的土地流轉中，由于農(nóng)村基層政府沒有積極發(fā)揮主導作用，出現(xiàn)土地流轉不規(guī)范，因只有口頭協(xié)議導致無效流轉的比較多，簽訂正式合同的比較少；合同條款模糊的多，約定規(guī)范明確的少，使得土地糾紛難以調處 〔4 〕15。在政府主導下，土地流轉趨于程序化，在充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿的基礎上，政府引導農(nóng)民和企業(yè)簽訂合同，并將合同備份在政府交易中心，既減輕了政府的財政負擔，又減少了政府的工作壓力，農(nóng)民和企業(yè)之間還增加了相互信任，實現(xiàn)了土地的有序流轉。二是發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。益陽市在政策主導的推動上下工夫之后，其優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。目前，益陽市絕大部分流轉的土地是依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動的。黑茶、柑橘、特色水果是安化縣的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，荒山、林地、園地的80%流轉土地正是依托這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動的。截至2016年9月，全市326家龍頭企業(yè)建立基地210個，種植業(yè)標準化生產(chǎn)示范區(qū)51個，標準化規(guī)模養(yǎng)殖場258個。森華林業(yè)、華林實業(yè)等公司基地面積超過10萬畝，盧青天年米業(yè)、天健米業(yè)、德群園林、建初園林、西施生態(tài)、根固農(nóng)業(yè)、阿香柑橘合作社、三益合作社等自建基地均超過5000畝。

政府對土地流轉發(fā)揮主導作用，主要體現(xiàn)在規(guī)劃、組織、政策的制定三個方面。

第一，政府對土地流轉規(guī)劃作用的發(fā)揮。陜西楊凌在土地流轉之前，規(guī)劃先行。楊凌模式的特點是，政府邀請陜西省發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳、西北農(nóng)林科技大學等有關專家深入調研和充分論證，編制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，并按照“一軸、一心、八園”和區(qū)域化布局、規(guī)?；?jīng)營的原則，規(guī)劃布局了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新園、國際科技合作園、農(nóng)業(yè)企業(yè)孵化園、種苗產(chǎn)業(yè)園、標準化生產(chǎn)示范園、科技探索園、農(nóng)產(chǎn)品加工園和物流園等8個功能園區(qū)，然后按照規(guī)劃實施土地流轉。目前楊凌的8.6萬畝土地已經(jīng)流轉了8.14萬畝，占該區(qū)土地總面積的95%以上，應該說楊凌的土地流轉取得了巨大成功。山西太谷縣委、縣政府依據(jù)太谷總體發(fā)展特點，科學規(guī)劃了“一區(qū)三帶”的發(fā)展布局：圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)重點打造平川高效產(chǎn)業(yè)帶、邊山丘陵休閑產(chǎn)業(yè)帶、東南部山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)帶，其中高效產(chǎn)業(yè)帶著力打造孟王線、南循環(huán)、榆長線、國道線四大設施蔬菜片區(qū)。全力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設，實現(xiàn)了區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；l(fā)展，形成了具有競爭力的畜、菜、苗、棗、果特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

第二，政府對土地流轉組織作用的發(fā)揮。陜西楊凌在土地流轉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設過程中，首先成立了中共楊凌示范區(qū)工委辦公室和楊凌示范區(qū)管委會，兩個機構聯(lián)合發(fā)文，于2009年調整了楊凌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設工作領導小組。2008年楊凌示范區(qū)機構編制委員會辦公室又設立了楊凌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設管理中心。楊凌區(qū)人民政府先后發(fā)文成立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園產(chǎn)業(yè)發(fā)展部、“五個萬”工程工作組、楊凌區(qū)設施蔬菜營銷工作領導小組。山西太谷縣委、縣政府成立了土地流轉領導組，負責全縣土地流轉及規(guī)模經(jīng)營的組織指導、統(tǒng)籌協(xié)調，先后出臺了《太谷縣推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作實施方案》《太谷縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉實行辦法》等文件，同時成立了縣土地流轉指導中心，完善土地承包經(jīng)營權確權登記工作，規(guī)范了土地流轉程序。為完善糾紛調處機制，建立了以調解、仲裁為主要途徑的土地承包和流轉糾紛調處機制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地糾紛調解委員會，及時處理土地流轉中出現(xiàn)的農(nóng)戶承包糾紛。

第三，政府對土地流轉政策制定作用的發(fā)揮。在土地流轉中，除了國家制定大政方針外，各地政府也要根據(jù)本地的實際情況制定相關政策，以使本地的土地流轉在正確的軌道上健康發(fā)展。擬訂適合本鄉(xiāng)實際的具體政策措施，組織制定并實施本鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能之一。土地流轉是中共中央、國務院在黨的十八大以后對農(nóng)村改革作出的重大戰(zhàn)略和部署。這項重大戰(zhàn)略和部署能否在每一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）得到不折不扣的貫徹落實，很大程度上取決于各地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的態(tài)度或者說重視程度。各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對土地流轉等黨和中央政府重大決策的態(tài)度及其對具體政策的制定，就是其作為管理者的主要體現(xiàn)。在建立健全示范區(qū)管理機構之后，楊凌各個機構紛紛出臺農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設和土地流轉相關政策，這些政策涉及機制建設和技術體系，在土地流轉中發(fā)揮了巨大的作用。

（二）在土地流轉中期引導土地流轉

在土地流轉中，基層政府的作用既體現(xiàn)在初期的主導上，也體現(xiàn)在中期的引導上。這些引導主要包括：農(nóng)民以什么方式參與土地流轉；土地流轉的價格怎么合理定位；政府可以提供的土地流轉交易方式和交易程序；在土地糾紛發(fā)生之后，應該通過什么途徑解決糾紛；土地流轉之后，基層政府能夠為農(nóng)民提供什么服務；等等?；鶎诱窃诒Ｕ限r(nóng)民利益的基礎上，通過正確引導提高土地流轉的有效性。

在土地流轉過程中之所以需要政府引導，主要原因在于以下三方面：一是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展程度低，需要引導。新中國成立以來，我國長期重視工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，使得后者的發(fā)展長期落后于前者的發(fā)展。當工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展就提到日程上來，但是因其發(fā)展起步較晚，計劃經(jīng)濟的影子長期影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的自主發(fā)展，導致農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展程度較低。由于農(nóng)村承包經(jīng)營權流轉市場不健全，農(nóng)民的文化水平和個人素質也相對較差，基層政府應該發(fā)揮引導作用。二是土地流轉中需要基層政府調控。在土地流轉中期，雖然由過去的政府主導變成了政府引導，但是不等于政府可以完全退出。政府的參與有利于保障農(nóng)民的權益，保障農(nóng)地農(nóng)用，堅持土地集體所有的經(jīng)營方式。政府的積極引導，從要素來看，主要是搭建土地流轉的信息化平臺，提供土地流轉之后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息，制定有關政策和法律，構建農(nóng)村經(jīng)濟社會的保障體系等。另外，政府的引導還體現(xiàn)在項目和資金的支持上，將科技成果轉化為生產(chǎn)力，幫助企業(yè)發(fā)展壯大。三是作為弱勢群體的農(nóng)民需要政府來維護其利益。為了提高生產(chǎn)力，土地流轉之后，工商資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，能夠注入農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需的資金、技術、信息和人才，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益和效率，但是也容易擠占農(nóng)民的利益空間。而土地是農(nóng)民的命根子，土地流轉之后，除了會種地沒有其他技能的農(nóng)民，將無法適應新的生存環(huán)境。農(nóng)地農(nóng)用可以將工商資本與農(nóng)民的利益和意愿捆綁在一起，形成利益共同體，可以給農(nóng)民一個生存的空間，讓農(nóng)民心里踏實，可以在土地上繼續(xù)打工，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作。而在這個過程中，農(nóng)民是弱勢群體，需要基層政府發(fā)揮引導作用，保障土地流轉之后農(nóng)民的根本利益。

在調查中我們發(fā)現(xiàn)，陜西楊凌土地流轉機構經(jīng)歷了區(qū)鎮(zhèn)指導村土地銀行流轉、土地流轉協(xié)會管理，以及組建土地流轉服務有限公司（土地銀行）三個發(fā)展階段。村土地銀行是在村支兩委會領導下由農(nóng)民自發(fā)成立的一種公益性農(nóng)村經(jīng)濟組織，主要是為地方提供土地流轉服務。首先是“存地”，村土地銀行與農(nóng)戶簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權委托流轉協(xié)議書》，把農(nóng)戶分散的土地承包經(jīng)營權集中到村土地銀行；其次是“貸地”，村土地銀行與入園企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同》，將土地對外流轉；最后，村土地銀行按合同約定收取地租并兌現(xiàn)到戶。2013年，楊凌成立了區(qū)土地流轉協(xié)會，負責對全區(qū)41家土地銀行進行管理和規(guī)范化建設，督促鎮(zhèn)、村做好土地流轉管理、地租收繳與發(fā)放、矛盾糾紛調處等工作。同時，開發(fā)了土地流轉管理系統(tǒng)，使楊凌區(qū)土地流轉工作實現(xiàn)了科學化、系統(tǒng)化管理。

政府的引導作用還體現(xiàn)在提高流轉效率，促進產(chǎn)業(yè)融合。陜西省楊凌區(qū)為解決土地流轉中存在的農(nóng)民收入偏低、新型經(jīng)營主體對土地的需求增大以及三產(chǎn)融合發(fā)展對土地提出更高要求等問題，示范區(qū)和楊凌區(qū)兩級投入1400萬元，組建了土地流轉服務有限公司。楊凌10家農(nóng)業(yè)科研與教學單位合并，組建了國家“985”和“211”工程的西北農(nóng)林科技大學和國家首批示范性高職院?！獥盍杪殬I(yè)技術學院，聚集了農(nóng)林水等70多個學科、近6000多名科技人員，兩所高校的科研項目圍繞示范區(qū)立項，在示范區(qū)實現(xiàn)成果轉化 〔5 〕。該區(qū)集創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新于一體，已經(jīng)建成企業(yè)孵化園、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新園，新建旱區(qū)作物逆境生物學等國家級重點實驗室2個、省部級研發(fā)平臺19個，累計獲省部級以上科技成果獎勵340項，其中國家級獎勵33項；依托國際科技合作園，逐步實現(xiàn)國際合作，建立了中美食品安全聯(lián)合研究中心等9個國際合作平臺，引進了美國嘉吉集團等22家涉農(nóng)外資企業(yè)；在吉爾吉斯斯坦掛牌設立首個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際合作示范推廣基地，成功簽訂建設中哈農(nóng)業(yè)示范園協(xié)議，啟動建設了中澳果業(yè)畜牧業(yè)合作項目，援建了貝寧農(nóng)業(yè)技術示范中心、埃及農(nóng)業(yè)示范基地等項目，成功構筑了對外友好關系的新平臺。

總之，在土地流轉初期，基層政府要發(fā)揮主導作用。沒有這個主導作用，土地流轉就很難展開，即便展開了，土地紅線卻突破了、農(nóng)業(yè)用途改變了，中國人的飯碗端在別人手上了；在土地流轉中期，基層政府主要發(fā)揮引導作用，協(xié)助農(nóng)民處理好方方面面的關系；在土地流轉后期，主要是擴大市場因素，讓市場在土地流轉中發(fā)揮更大的作用乃至于基礎作用。之所以需要擴大市場因素，主要是因為：首先，土地流轉是以農(nóng)民利益最大化為目的的，農(nóng)民利益要最大化，需要進行適度的規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營需要引入市場要素，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；其次，以擴大市場因素為方向，可以擺脫績效考核和農(nóng)民利益帶來的土地流轉中基層政府的雙重困境，讓基層政府和農(nóng)民實現(xiàn)雙贏，公共利益和個人利益雙豐收；再次，以擴大市場因素為方向，政府可以避免成為土地流轉的參與人，更好地為土地流轉服務，成為管理型、服務型、創(chuàng)新型政府。此外，以擴大市場因素為方向，在建立健全土地流轉市場體系的同時，可以解決農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新和就業(yè)問題，實現(xiàn)多贏局面，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民幸福、農(nóng)村穩(wěn)定。

參考文獻：

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〔2〕習近平.譜寫中美農(nóng)業(yè)互利合作新篇章——在中美農(nóng)業(yè)高層研討會上的致辭〔EB/OL〕. http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-02/17/c_111538612.htm.

〔3〕于傳崗.我國地方政府主導型土地流轉模式：流轉成本與治理績效分析〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011（7）.

〔4〕益陽市農(nóng)村土地信托流轉研究課題組.農(nóng)村土地信托流轉實證研究〔M〕.長沙：湖南人民出版社，2013.

〔5〕羅建平，李 毅，余梅玲.政績考核與農(nóng)民生存：土地流轉中基層政府的雙重困境及突破路徑〔EB/OL〕. http：//www.docin.com/p-1568012798.html.

責任編輯 周 榮