我國社會智庫健康發(fā)展的幾個思路

劉紅春

〔摘要〕 推進(jìn)我國社會智庫健康發(fā)展，要形成與不同類型的社會智庫相匹配的功能體系與角色定位，從合法身份、稅收優(yōu)惠、組織性質(zhì)認(rèn)知、品牌建設(shè)、財務(wù)人才與技能培訓(xùn)等方面提高資金籌資和財務(wù)管理能力，從“家長式”治理模式、信息公開制度與行業(yè)自律等方面完善內(nèi)部治理機制，以簡政放權(quán)、法律制定、立法銜接為突破口構(gòu)建靈活多樣的主體資格制度，圍繞采購范圍、指導(dǎo)性目錄、購買方式、投標(biāo)機制、財政支持與投入等建立公平公正的市場化運營機制，從監(jiān)督機制、需求引導(dǎo)、激勵機制、評估機制與信息共享等六方面建立監(jiān)督引導(dǎo)機制。

〔關(guān)鍵詞〕 社會智庫，功能體系，內(nèi)部治理機制，主體資格制度，監(jiān)督引導(dǎo)機制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0115-07

目前，我國已形成由高校、社科院、科研院所、黨校行政學(xué)院、黨政部門、軍隊、企業(yè)、社會等多種類型智庫組成的智庫體系 〔1 〕，而社會智庫的形成與發(fā)展較晚，而且僅占5%①的比例。近幾年，中國特色新型社會智庫建設(shè)已得到黨中央、國務(wù)院及全社會的充分重視。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，對社會智庫進(jìn)行了定位，認(rèn)為它是中國特色新型智庫的組成部分；2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過了《關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》，為社會智庫健康發(fā)展提供了指南。當(dāng)前，社會智庫在發(fā)展中還面臨許多問題，需要以清晰和有力的思路舉措，使社會智庫在實現(xiàn)“兩個百年”宏偉目標(biāo)中長足發(fā)展并發(fā)揮重要作用。

一、形成合理的功能體系與科學(xué)的角色定位

社會智庫的功能及價值，是指其通過發(fā)揮民間智力為黨和政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策所能作出的貢獻(xiàn)或是起到的積極作用，尤其是對社會發(fā)展的建設(shè)性功效。但如果不能充分結(jié)合當(dāng)下的社會治理實踐、社會風(fēng)險防范以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求等，進(jìn)行科學(xué)合理的功能識別、劃分與定位，就很有可能會由于功能的錯位或是缺位而“自我邊緣化”或“被邊緣化”，嚴(yán)重影響社會智庫在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建設(shè)性作用的發(fā)揮，甚至還有可能造成一定的負(fù)面效應(yīng)。總而言之，社會智庫具有集正面與負(fù)面功能及風(fēng)險于一身的特點，如果功能定位不明、種類劃分不清就很可能會出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)超出正面效應(yīng)的局面，如目標(biāo)趨同、發(fā)展失衡、智庫異化等。宏觀上智庫的功能包括：向上的功能（規(guī)范有效地向上傳遞決策咨詢信息、及時有效地上傳社會治理問題與訴求及培養(yǎng)社會治理專業(yè)人才）、向下的功能（提供社會治理思想和參與政策制定、培養(yǎng)與輸送應(yīng)用型的社會治理專業(yè)人才）與內(nèi)部的功能（促進(jìn)智庫系統(tǒng)中各有機部分整體性與協(xié)調(diào)性發(fā)展的內(nèi)生力量）。目前，在宏觀上明確社會智庫功能的基礎(chǔ)上，也要在微觀上對其功能與類型進(jìn)行進(jìn)一步的精細(xì)化、規(guī)范化。

首先，確立以研究目標(biāo)和領(lǐng)域為主的分類標(biāo)準(zhǔn)，建議以“應(yīng)用型智庫、專業(yè)型智庫、政策型智庫、策略型智庫、戰(zhàn)略型智庫、學(xué)術(shù)思想庫”來確定社會智庫的具體類型（見表1）。其次，在前述科學(xué)分類的基礎(chǔ)上對社會智庫的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位：專業(yè)性問題應(yīng)對與提供解決問題的對策建議、專業(yè)性問題應(yīng)對與應(yīng)對方案參謀、政策性問題應(yīng)對與政策規(guī)劃參謀、綜合性問題應(yīng)對與應(yīng)用決策參考、戰(zhàn)略思想來源與綜合決策咨詢、創(chuàng)造思想與知識（見表1）。但需要注意的是，這些智庫類型及功能的分類與定位并非“楚河漢界”，在研究領(lǐng)域與主要功能及學(xué)科分化中也有融合交叉，目前這種現(xiàn)象也已呈現(xiàn)出增長的趨勢。而且，從智庫體系和社會智庫的整體發(fā)展趨勢來看，不同類型智庫之間的區(qū)分較為明顯，即還是以自己的主要研究領(lǐng)域和目標(biāo)為主，以領(lǐng)域和目標(biāo)的綜合或交叉為輔。再次，要形成有序競爭與優(yōu)勢互補、突出特色與打造品牌的理念與機制。一方面，在合理的社會智庫體系中，不同類別的社會智庫都要有自己的“專長”，如此便能有效避免重復(fù)研究與無序競爭的局面出現(xiàn)。另一方面，從社會智庫的分類和定位來審視，要提升社會智庫的發(fā)展質(zhì)量，各智庫還需要在明確分工與“痛點”的前提下，突出自身特色，打造出專屬的品牌與口碑。2017年2月6日召開的中央深改組第三十二次會議明確指出，社會智庫必須把社會責(zé)任放在首位，這是由《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》的相關(guān)規(guī)定決定的。該意見指出，社會智庫是“以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構(gòu)” 〔1 〕，因此還需要協(xié)調(diào)好“公益人”②與“私益人”角色定位的沖突。一方面，社會智庫需要在建言獻(xiàn)策中繼續(xù)堅守自己“公益人”的角色定位，秉承“公益價值目標(biāo)”的社會責(zé)任，不破壞社會和諧與穩(wěn)定，與政府形成互補，不節(jié)外生枝等；另一方面，對于“私益人”的角色屬性要自覺地通過完善財務(wù)制度、信息披露制度等來實現(xiàn)合理的“自我克制”，維系“公益人”的角色屬性。此外，還要不斷完善社會智庫的“獨立人格”，加強對政府、企業(yè)等捐贈者以及利益相關(guān)者的支持與包容，以不斷提高社會智庫作為“公益人”“咨政啟民”的效能感，扼制“私益人”的應(yīng)然與實然負(fù)面影響，做好“政策決策的‘建設(shè)者與‘推動者，而不是‘詮釋者與‘批判者” 〔2 〕。最后，各社會智庫可以學(xué)習(xí)國務(wù)院發(fā)展研究中心圍繞政策的研究、解讀與評估以及公共外交打造四位一體“一流智庫”的經(jīng)驗，以社會及相關(guān)領(lǐng)域政策研析、決策咨詢與社會工作三位一體“高端智庫”為功能和角色目標(biāo) 〔3 〕。

二、有效提高資金籌集與財務(wù)管理能力

有學(xué)者提出，目前“智庫發(fā)展資金來源已經(jīng)形成了‘政府+資本的雙核驅(qū)動” 〔4 〕，但該雙核驅(qū)動模式對社會智庫發(fā)展的驅(qū)動效果還有待提高，因受體制機制、社會環(huán)境、社會智庫自身意識及能力等多方面的制約，絕大部分社會智庫的資金籌集與財務(wù)管理能力嚴(yán)重不足，尤其是那些未在民政部門或是工商部門登記注冊的社會智庫，身份的合法性未定或是“營利性”身份，導(dǎo)致其較難獲取企業(yè)資金捐贈和基金會的資助。而且，由于對境外非政府組織活動管理的法治化建設(shè)不斷推進(jìn)，如即將實施的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，導(dǎo)致過去資助社會智庫的境外基金會等也開始停止或是調(diào)整資助領(lǐng)域、范圍與項目，這也對社會智庫的資金籌集能力提出了新的要求。值得注意的是，上述社會智庫的身份現(xiàn)狀使那些可能的捐贈企業(yè)不能獲得免稅待遇，這在很大程度上限制了其資金來源渠道?！镀髽I(yè)所得稅法》確定的優(yōu)惠條件是：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。但是，根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局與民政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》，企業(yè)能夠享受稅收減免的捐贈對象限于依照國務(wù)院制定的《社會團(tuán)體登記管理條例》與《基金會管理條例》，經(jīng)民政部門依法登記、3年內(nèi)未受到行政處罰且符合相應(yīng)評級及收支條件的基金會、慈善組織等公益性社會團(tuán)體?！?〔5 〕224此外，無論是注冊還是未注冊獲得合法身份的社會智庫，都存在內(nèi)部財務(wù)管理能力不足的問題，主要表現(xiàn)在缺乏科學(xué)合理的資金使用規(guī)劃、財務(wù)報銷制度較為隨意、沒有專業(yè)財務(wù)工作人員等方面。

有效提高社會智庫的資金籌集能力，讓“政府+資本”的雙核驅(qū)動模式有效助力社會智庫的發(fā)展，除了從主體資格角度解決身份合法性危機外，還要通過對《企業(yè)所得稅法》規(guī)定的稅收優(yōu)惠條件加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以及對《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)問題的通知》（財政部、國家稅務(wù)總局與民政部聯(lián)合印發(fā)）《社會團(tuán)體登記管理條例》與《基金會管理條例》等法律法規(guī)進(jìn)行修改，以保障社會智庫獲得稅收優(yōu)惠。此外，還要在評級及收支等方面進(jìn)行適宜的條件放松，豐富社會智庫資金來源渠道。同時，政府、社會與智庫本身要轉(zhuǎn)變對“非營利組織”不能“營利”的觀念，因“‘非營利性的法律內(nèi)涵是：首先，以營利為目的不是宗旨；其次，利潤不可用于成員間的分配與分紅是組織的法律紅線；最后，組織的資產(chǎn)不可通過任何方式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)” 〔6 〕?？梢?，只要依法成立的“非營利組織”把所得收入用于組織的運行與發(fā)展，而不是分配給個人即是合法的，而這也恰是美國社會智庫資金充沛的重要原因。加強社會智庫的財務(wù)管理能力，除了招募有財務(wù)專業(yè)知識的人員從事內(nèi)部財務(wù)工作外，還應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)社會組織財務(wù)專業(yè)知識，例如到北京恩友信息咨詢有限公司學(xué)習(xí)或邀請其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。另外，社會智庫要樹立“品牌”意識，建立國內(nèi)外各行業(yè)、各地域間的合作機制，加強社會化傳播，不斷提高社會認(rèn)知度、影響力以及國際視野、國際影響力，獲取更多的社會資本，塑造良好的社會捐贈環(huán)境。如可通過建立單獨或合作的媒體運營團(tuán)隊，充分利用新舊媒體，尤其是社交媒體對社會智庫擅長的決策咨詢領(lǐng)域或特色成果進(jìn)行全方位的實時傳播，尤其是要及時、全面、客觀、真實、完整地將決策咨詢參與的運作情況、計劃規(guī)劃與財務(wù)收支等信息公布于眾，特別是對涉及特定受益群體的切身利益，以及政府和社會公眾高度關(guān)注的社會治理中的重大現(xiàn)實熱點問題，將智庫品牌建設(shè)、社會認(rèn)知度與影響力等嵌入智庫運行的全過程。

三、完善內(nèi)部治理機制

由于社會智庫形成與發(fā)展相對較晚，致使社會智庫的內(nèi)部治理機制普遍存在“群體不成熟”的問題，而其中最主要的問題是“家長式”治理模式、信息公開制度與行業(yè)自律等存在嚴(yán)重不足。采用“家長式”治理模式的社會智庫大多由創(chuàng)辦者個人發(fā)起成立。在初創(chuàng)期，規(guī)模小、人數(shù)少，組織創(chuàng)辦者在機構(gòu)運作過程中扮演了多重角色——管理者、決策者、執(zhí)行者等，以一種高度集中權(quán)力的“家長式”治理模式來保證組織的生存與發(fā)展。隨著社會組織的不斷發(fā)展壯大，一方面是員工的民主化管理水平不斷提高，另一方面是創(chuàng)辦者開始逐漸淡出。這會導(dǎo)致社會智庫內(nèi)部管理沖突與領(lǐng)導(dǎo)人有效交接的問題。在信息公開方面，目前主要存在項目信息與財務(wù)信息公開制度不完整的問題，譬如在很多智庫官方網(wǎng)站上看不到涉及決策咨詢研究與成果的具體信息。在自律機制方面，目前作為社會智庫行業(yè)自律主要機制的智庫聯(lián)盟與行業(yè)協(xié)會總體上還是空白。在人才的選拔與培育中，存在專業(yè)性不足、人才流失嚴(yán)重、供給矛盾等問題。此外，也沒有形成有效的“旋轉(zhuǎn)門”機制 ——包括社會智庫在內(nèi)的任何類型智庫的核心專業(yè)人才一般會被吸納到政府決策系統(tǒng)中，直接參與有關(guān)部門的決策 〔7 〕。

完善社會智庫內(nèi)部治理機制應(yīng)做到：首先，在組織發(fā)展的適當(dāng)階段要逐步擺脫傳統(tǒng)的“家長式”模式，建立健全社會智庫現(xiàn)代治理機制，搭建起符合智庫發(fā)展需要的理事會、監(jiān)事會等運行架構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)部治理的規(guī)范化運作。具體運作流程如下：通過民主選舉、職位與職數(shù)的科學(xué)設(shè)置，建立現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)，做到作為決策部門的理事會或董事會、作為執(zhí)行部門的主任或秘書長與作為監(jiān)督部門的監(jiān)事會之間權(quán)責(zé)明確、各司其職、制衡有效；建立健全理事會、會員（代表）大會以及監(jiān)事會制度，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立；按照理事會、常務(wù)理事會的職責(zé)職能，充分發(fā)揮他們的作用；常務(wù)理事會和正副主任、秘書長由全體智庫成員選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)決策部門即理事會或董事會的決策執(zhí)行工作和日常事務(wù)性工作；充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)管職能，監(jiān)督整個智庫的財務(wù)和項目運行情況 〔8 〕154。其次，對社會智庫從業(yè)專職及兼職人員情況、活動開展情況、財務(wù)情況等向社會公眾作出詳細(xì)、及時的披露，特別是向公眾就款項的使用情況作出詳細(xì)說明，切實保障捐贈人的知情權(quán)，接受社會各界的監(jiān)督。最后，總結(jié)與借鑒“中國公益性非營利組織自律行動”的經(jīng)驗，根據(jù)2008年4月出臺的《中國公益性非營利組織自律準(zhǔn)則》的實施情況，從組織的愿景與使命、內(nèi)部治理與項目管理、相關(guān)利益的沖突與協(xié)調(diào)、籌資能力與財務(wù)管理、信息公開與成員管理、不同組織間的合作與協(xié)作等方面建立社會智庫行業(yè)專業(yè)性聯(lián)盟與自律組織。此外，還應(yīng)邀請獨立的第三方機構(gòu)進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果向相關(guān)利益主體及社會公開。

四、構(gòu)建靈活多樣的主體資格制度

社會智庫主體機制即社會智庫的法律主體資格機制，是指成為社會智庫需要具備的法定條件及要辦理的法律手續(xù)或經(jīng)過的法律程序。從賓夕法尼亞大學(xué)“智庫和公民社會研究項目”（TTCSP）發(fā)布的《2014年全球智庫報告》中可以看出，目前世界范圍內(nèi)社會智庫的法律主體資格具有多元化與多樣化的特征或類型：社會團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會）、民辦非企業(yè)組織、基金會、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)及其他。以社會智庫最為發(fā)達(dá)的美國為例，既有社會團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會），如布魯金斯學(xué)會與外交關(guān)系學(xué)會；也有民辦非企業(yè)組織，如戰(zhàn)略與國際研究中心；還有基金會，如卡內(nèi)基國際和平基金會，以及企業(yè)如蘭德公司等 〔9 〕。而在訪談與數(shù)據(jù)收集過程中我們也發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的社會智庫主體資格類型也不外乎這樣幾種：社會團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會）、民辦非企業(yè)組織、基金會、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)等，如社會團(tuán)體類中的天則經(jīng)濟(jì)研究所，民辦非企業(yè)組織類中的中國與全球化智庫、上海華夏社會發(fā)展研究院與中國（海南）改革發(fā)展研究院等，企業(yè)類中的零點研究咨詢集團(tuán)與云南西部智庫策劃有限公司等。但從現(xiàn)有法律制度設(shè)計來看，相對于基金會類、社會團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會）類、民辦非企業(yè)組織類社會智庫而言，取得“營利性”的社會智庫主體資格相對容易，即按照《中華人民共和國公司法》與《中華人民共和國公司登記管理條例》依法完成注冊登記手續(xù)，就可以取得公司或企業(yè)類社會智庫的主體資格。而對基金會類、社會團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會）類、民辦非企業(yè)組織類社會智庫的法律主體資格，現(xiàn)行法律的設(shè)計較為“嚴(yán)苛”。目前政府職能部門對此類社會智庫的合法身份許可，依據(jù)其活動的行政區(qū)域、行政級別，采取非常嚴(yán)格的“準(zhǔn)入制度”，依舊在實行“雙重登記注冊”的標(biāo)準(zhǔn)。雖然黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出 “行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類社會組織，成立時直接依法申請登記” 〔10 〕4，隨后廣東、云南、江蘇等地也開始了試點工作，但是，它們的登記還是沿用“雙重登記注冊”的標(biāo)準(zhǔn)：在成立時需要到國務(wù)院民政部門或縣級以上地方各級人民政府的民政部門登記注冊，且登記注冊的標(biāo)準(zhǔn)較高，對名稱、機構(gòu)、場所、經(jīng)費、章程、人數(shù)、主管部門等要求都極為嚴(yán)格。申請登記注冊之前，還需要“掛靠”到國務(wù)院部委或者縣級以上地方各級政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級政府授權(quán)的組織等“業(yè)務(wù)主管單位”。隨著國家把社會智庫發(fā)展作為一項緊迫任務(wù)進(jìn)行布局，以及社會組織本身蓬勃發(fā)展的具體實際，這種情形被俞可平描述為“宏觀鼓勵與微觀約束并存” 〔11 〕，這不僅不能適應(yīng)社會組織類社會智庫發(fā)展形勢的需要，還會導(dǎo)致社會組織類社會智庫主體管理體制的滯后，即社會智庫的主體資格管理體制不夠科學(xué)，并帶來一定的合法性危機。

當(dāng)前，應(yīng)抓住國家政策頂層設(shè)計的契機以及“簡政放權(quán)”的機遇，嚴(yán)格落實《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，對社會智庫的發(fā)展采取“輕準(zhǔn)入審批、重事后監(jiān)管”的備案式或登記式的主體資格獲取模式。其一，要鼓勵社會主體以多種靈活方式創(chuàng)新社會智庫的組織形式。如可以利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等信息平臺，網(wǎng)聚社會智力資源與暢通建言渠道等；決策部門或職能部門要注意尋找挖掘如知乎網(wǎng)站 ③ 類的“個體智庫”的貢獻(xiàn)，重視發(fā)揮它們的公信力和影響力，并對“知乎網(wǎng)站”或互聯(lián)網(wǎng)項目制聚合等新組織形式給予包容、接納和支持；同時，要重視那些成熟的社會智庫組織形式的創(chuàng)新實驗，并及時將其上升為法律制度加以全面推廣；對于尚不成熟的社會智庫組織形式創(chuàng)新實驗，要寬容試錯并及時調(diào)整，以有效發(fā)揮其作用。其二，要適時修改完善有關(guān)法律規(guī)范。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展?！?〔12 〕8從域外有益經(jīng)驗來看，通過專門性立法，加強社會組織法治化建設(shè)，引導(dǎo)社會組織在法治軌道上有序健康發(fā)展，是世界上許多法治相對發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗與共識。例如，“日本的《特定非營利活動促進(jìn)法》，俄羅斯的《非營利組織法》，新加坡的《社團(tuán)法》，我國臺灣地區(qū)的《社會團(tuán)體法》等等” 〔13 〕。因此，對于社會團(tuán)體、基金會、民辦非企等社會組織類社會智庫，要及時修改主體的概念、范圍、適用領(lǐng)域以及行為種類等，明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍。同時，在今后的立法中不僅要借鑒上述域外有益的立法經(jīng)驗，還要吸納我國學(xué)界有關(guān)的立法建議，如北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心于2013年初在多年研究基礎(chǔ)上撰寫的《中國非營利組織法專家建議稿》?？傊⒎ㄒ鞔_確定社會組織承擔(dān)社會智庫角色與功能的合法性，以避免出現(xiàn)法律風(fēng)險。此外，做好涉及監(jiān)督管理、稅務(wù)與財政等方面優(yōu)惠和相關(guān)程序的立法銜接與修法工作，如進(jìn)一步修訂相關(guān)基本立法，尤其是《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》《社會團(tuán)體登記管理條例》，從法律層面直接改變“雙重管理制度”；加快推動“行業(yè)協(xié)會法”“社會組織法”“公益事業(yè)捐贈法”“中國特色新型社會智庫發(fā)展管理條例”等有關(guān)基本法律法規(guī)的起草與制定工作，盡快形成一套屬于社會組織類社會智庫的法律規(guī)范體系，將社會智庫主體資格的取得與吊銷、引導(dǎo)與管理等相關(guān)工作全面法治化。同時，也應(yīng)加快政策支撐體系建設(shè)，出臺“關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)社會力量興辦中國特色新型社會智庫的若干意見”等。

五、建立公平公正的市場化運營機制

社會智庫運營機制是指社會智庫的思想產(chǎn)品或成果在思想市場中的傳播與購買機制。在中國特色政治經(jīng)濟(jì)體制下，“政府是思想市場培育和發(fā)展的主導(dǎo)者，反映在智庫的發(fā)展上則是一個以政府權(quán)力為中心的多圈層結(jié)構(gòu)，不同類型的智庫因其與權(quán)力中心距離的遠(yuǎn)近而有著不同的比較優(yōu)勢和劣勢，進(jìn)而決定了它們的發(fā)展現(xiàn)狀和路徑” 〔14 〕。鑒于此，《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》明確指出，要建立政府購買決策咨詢服務(wù)制度，“研究制定政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見，明確購買方和服務(wù)方的責(zé)任和義務(wù)。凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。建立按需購買、以事定費、公開擇優(yōu)、合同管理的購買機制，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等多種方式購買” 〔1 〕。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出讓市場在資源配置中起決定性作用，這一全新提法也適用于“思想市場”或是“決策咨詢采納與采購市場”。如果沒有統(tǒng)一開放、競爭有序的思想市場體系，社會智庫運營機制就會出現(xiàn)社會智庫及其決策咨詢建議與意見跟不上或不適應(yīng)形勢的發(fā)展以及缺乏創(chuàng)新等問題。但目前的社會智庫運營機制中，無論是在政府購買決策咨詢服務(wù)還是在資金投入保障力度等方面，雖然有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）《財政部民政部工商總局關(guān)于印發(fā)〈政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）〉》（財綜〔2014〕96號）規(guī)范性法律文件的明確規(guī)定，但還是無法滿足市場化訴求。

為此，可借鑒《國家科技決策咨詢制度建設(shè)方案》（2017年2月6日召開的中央深改組第三十二次會議通過）中的有益經(jīng)驗，制定相應(yīng)的規(guī)則，突破思想市場多圈層結(jié)構(gòu)的比較劣勢，讓社會智庫能夠在公開公平的制度環(huán)境下參與政府社會治理決策咨詢業(yè)務(wù)的競爭，即智庫市場競爭，還要允許各類社會智庫發(fā)聲，尤其是提出不同的政策建議，并通過制度化、規(guī)范化管理使之發(fā)展成為常態(tài)化機制。在政府購買決策咨詢服務(wù)與資金投入及保障力度方面，也應(yīng)嚴(yán)格落實“積極財政政策”的要求，聚焦重點與形成合力：一方面，市場化要求有公開、公平、公正的決策咨詢招投標(biāo)機制，只要是智庫提供的決策咨詢成果，都應(yīng)沒有歧視地納入政府采購和購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄中，建議民政部聯(lián)合有關(guān)部門盡快出臺“關(guān)于政府購買社會智庫決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)意見”“關(guān)于政府購買決策咨詢服務(wù)條例”等政策，明確思想產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入機制、標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)則程序（包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)品定價、糾紛預(yù)防與解決）等，以有效創(chuàng)建公正、合理、規(guī)范、可行的思想產(chǎn)品市場。另一方面，建立有效的政策性財政資金支持與投入體系。各級各類社會治理決策機關(guān)和關(guān)聯(lián)部門，要積極通過單獨或聯(lián)合等方式出臺與實施社會智庫建設(shè)和發(fā)展的財政金融支持政策，推進(jìn)多元化、多渠道與多層次資金保障體系的建立，健全經(jīng)費的“托底性保障”和“競爭性支持”有機統(tǒng)一的資金支撐機制，并依據(jù)社會智庫在研究領(lǐng)域、研究方向、類型定位等方面的差異，研究制定科學(xué)合理的資金投入規(guī)則。同時，民政部及有關(guān)職能部門也要著力推進(jìn)社會公益捐贈及其資金管理的制度化與規(guī)范化建設(shè)，不僅要繼續(xù)鼓勵個人、社會組織、企業(yè)及有關(guān)部門通過網(wǎng)絡(luò)眾籌、募捐等新舊方式資助社會智庫的建設(shè)與發(fā)展，還要逐漸放開資金管制④。

六、建構(gòu)立體式監(jiān)督引導(dǎo)機制

社會智庫監(jiān)督引導(dǎo)機制是指民政部門等職能部門規(guī)范和引導(dǎo)社會智庫健康發(fā)展的機制，目的是保證社會智庫把社會責(zé)任擺在首位。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》有關(guān)精神要求，民政部應(yīng)會同社會治理有關(guān)部門研究制定規(guī)范和引導(dǎo)社會力量興辦社會智庫，并確保各類社會智庫遵守國家憲法法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。同時還要通過進(jìn)一步規(guī)范咨詢服務(wù)市場，完善社會智庫產(chǎn)品供給機制，探索社會智庫參與社會治理部門決策咨詢服務(wù)的有效渠道，營造社會智庫多元化、多樣化發(fā)展的良好制度環(huán)境，引導(dǎo)各類社會智庫健康有序發(fā)展。但檢視社會智庫發(fā)展引導(dǎo)與監(jiān)督管理的具體現(xiàn)實以及法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，目前社會智庫監(jiān)督引導(dǎo)機制整體上處于籠統(tǒng)模糊的狀態(tài)。在民政部門等職能部門規(guī)范和引導(dǎo)社會智庫發(fā)展方面，除了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》中171個字的高度抽象概括表述以外，還沒有其他明確的指引計劃或意見。在國家法律法規(guī)監(jiān)督引導(dǎo)方面，不僅沒有專門單行的法律規(guī)范，而且沒有綜合的法律條文，只有部分規(guī)范與引導(dǎo)社會組織的法律條文。如2010年民政部出臺的《社會組織登記檔案管理辦法》規(guī)定：社會團(tuán)體類、民辦非企業(yè)單位類與基金會類社會組織的檔案登記適用本法；2011年3月1日實施的《社會組織評估管理辦法》規(guī)定：經(jīng)各級人民政府民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位評估管理適用本法；2012年10月1日實施的《社會組織登記管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定：對在各級民政部門登記管理機關(guān)登記的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行行政處罰適用本法?？梢?，對于社會組織類社會智庫的發(fā)展來說，目前的法律只從檔案登記、等級評估與行政處罰等方面進(jìn)行了規(guī)制性監(jiān)督與引導(dǎo)，但在質(zhì)量監(jiān)管、過程監(jiān)督、需求引導(dǎo)、激勵機制、智庫評估、信息共享等方面如何進(jìn)行監(jiān)督引導(dǎo)依舊處于“籠統(tǒng)模糊”狀態(tài)。

建議民政部在《關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》的基礎(chǔ)上，盡快出臺《關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)社會智庫健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2015年開始調(diào)研），從監(jiān)督機制、需求引導(dǎo)、激勵機制、評估機制、信息共享等六個構(gòu)成性要件方面建構(gòu)立體式的監(jiān)督引導(dǎo)機制。在監(jiān)督機制方面，一要參照“ISO9000”管理體系與《中國智庫國際影響力研究報告》的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定并實施社會智庫等級質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系與評估辦法，對社會智庫實行動態(tài)的誠信與質(zhì)量監(jiān)控；二要建立政府及職能部門在登記注冊的事前與事中監(jiān)督、實際運行中的事后監(jiān)督機制，可以“中國智庫索引”（CTTI）為藍(lán)本，創(chuàng)建“社會智庫索引”，為系統(tǒng)監(jiān)督提供基礎(chǔ)保障。在需求機制方面，一要在社會治理中對穩(wěn)定、安全和發(fā)展的新情況、新形勢、重大現(xiàn)實問題決策優(yōu)先建立決策咨詢機制；二要開拓社會治理公共政策問題的交流平臺與空間，將社會智庫建言獻(xiàn)策和論證會、座談會等溝通交流方式常態(tài)化、制度化、規(guī)范化；三要學(xué)習(xí)與借鑒全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室為中宣部牽頭的國家高端智庫創(chuàng)辦《國家高端智庫報告（內(nèi)刊）》、教育部設(shè)立《教育部簡報（大學(xué)智庫專刊）》推動高校智庫建設(shè)的經(jīng)驗，由民政部主辦《社會智庫報告（內(nèi)刊）》，定期選擇各社會智庫投遞的優(yōu)秀決策咨詢報告報送中央有關(guān)部門與領(lǐng)導(dǎo)。在激勵機制方面，一要注重遴選與培育社會智庫領(lǐng)軍人才與發(fā)揮中國（海南）改革發(fā)展研究院、零點研究咨詢集團(tuán)、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、新華都經(jīng)濟(jì)與管理研究院、中國與全球化智庫等典型社會智庫的示范引領(lǐng)作用，通過對社會智庫的口碑、影響力評價進(jìn)行激勵，在社會智庫內(nèi)部建立精神利益與物質(zhì)利益有機結(jié)合的激勵機制，并與社會智庫及其成員的短期績效與長期績效評價結(jié)合起來，從而實現(xiàn)有效激勵；二是民政部可以參照公安部、國家衛(wèi)生計生委創(chuàng)新黨政智庫組織形式、打造智庫共同體的有益實踐，即公安部以所屬院校為基礎(chǔ)成立公安發(fā)展戰(zhàn)略與現(xiàn)代警務(wù)改革兩個研究所，國家衛(wèi)生計生委在“衛(wèi)生發(fā)展研究中心”的基礎(chǔ)上整合了各省市相關(guān)智庫資源創(chuàng)建了“中國衛(wèi)生政策研究網(wǎng)絡(luò)”，由民政部政策研究中心牽頭創(chuàng)新與優(yōu)化社會智庫組織形式、構(gòu)造社會智庫共同體，形成社會智庫整體協(xié)同力。在評估機制方面，借鑒美國以市場尤其是政策市場為主導(dǎo)的評價模式、德國創(chuàng)設(shè)中立第三方機構(gòu)專門評估全國智庫模式、日本和韓國以政府為主導(dǎo)的評價模式，參照賓夕法尼亞大學(xué)編寫全球智庫報告的經(jīng)驗，創(chuàng)立“包括縱向影響力、治理和管理‘三位一體評價，橫向智庫人才、產(chǎn)出、項目、財務(wù)、研究咨詢、傳播溝通‘六要素聯(lián)動評價” 〔15 〕的中國特色評級模式。在信息共享方面，以《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》為契機，進(jìn)一步避免決策咨詢中政府的“信息超載”，打破社會智庫的“信息隔離”，加強信息的深度整合，構(gòu)建兩者間的“信息專報”共享機制，即決策部門通過“專報”及時向社會智庫傳達(dá)決策信息，社會智庫通過“專報”及時向決策部門傳達(dá)所需社會信息。

另外，可借鑒國外典型社會智庫的“小機構(gòu)、大網(wǎng)絡(luò)”人才選培機制，以完善人才的選拔與培育機制。包括建設(shè)多元化與多層次的人才結(jié)構(gòu)體系，建立科學(xué)合理的人才流動機制；培養(yǎng)領(lǐng)軍人物，注重領(lǐng)軍人物對年輕人的“傳幫帶”機制建設(shè)。在宏觀環(huán)境方面，以中組部、民政部等18個部門于2011 年11月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》（中組發(fā)〔2011〕25號）為契機，把社會智庫人才開發(fā)納入各級政府人才發(fā)展規(guī)劃，制定加強社會智庫人才隊伍建設(shè)意見，健全社會智庫專業(yè)人才的治理體制，創(chuàng)新社會智庫人才的培育選拔、升遷退出、橫向流動、獎勵懲罰機制，推進(jìn)員工的專業(yè)化與職業(yè)化建設(shè)；在微觀方面，社會智庫還應(yīng)結(jié)合自身實際，吸引與團(tuán)結(jié)各類兼職人員與志愿者，尤其是高校、科研機構(gòu)高素質(zhì)研究人才，以及政府部門的專業(yè)技術(shù)人才，形成一支穩(wěn)定良好的兼職人員與志愿者隊伍，努力提升組織領(lǐng)導(dǎo)人及項目官員的素質(zhì)。同時，為了更好地發(fā)揮合作效應(yīng)，政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》的精神與要求，“破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，解放和增強人才活力，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，健全人才順暢流動機制，重點是破除人才流動障礙，暢通黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才流動渠道” 〔16 〕，積極建立國家級研究資源共享平臺，并借鑒美國政府與社會智庫間人才雙向流動的做法，以制度塑造“政府-智庫”新型關(guān)系，探索制定政府與中國特色新型社會智庫間的“旋轉(zhuǎn)門”機制，如可由民政部等相關(guān)職能部門制定“關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)政府與社會智庫人才崗位輪換機制的指導(dǎo)意見”，明確政府與社會智庫人才交流標(biāo)準(zhǔn)，打破公務(wù)員與社會智庫工作人員的身份界限，建立社會智庫成員與政府職員之間科學(xué)、合理的常態(tài)化、專業(yè)化人才互換機制。

中國特色新型社會智庫是打通“社會治理知識”與“社會治理政策”脈絡(luò)的最佳“橋梁”與“媒介”，是聯(lián)通社會與政府的“通道”，是中國特色新型智庫體系的有機組成部分，是支撐黨和政府依法在社會治理領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)與民主決策的必要性智力源泉，是國家加強社會治理能力和社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。但研究發(fā)現(xiàn)，中國特色新型社會智庫建設(shè)面臨來自內(nèi)部與外部兩方面的困境，要以法治思維、法治方式突破這些困境，促進(jìn)社會智庫在法治建設(shè)的大背景下，沿著法治軌道有序健康發(fā)展，以社會治理法治化的政策研究咨詢?yōu)殛P(guān)鍵點，以健全社會智庫內(nèi)部組織形式與治理機制為著力點，以良好制度安排、科學(xué)整體規(guī)劃、合理資源配置、優(yōu)化人才隊伍、優(yōu)化智庫布局、突出優(yōu)勢特色為指導(dǎo)，以社會治理思想創(chuàng)新和智力支持為突破口，努力建設(shè)傾聽公眾、面向社會、服務(wù)政府的中國特色新型社會智庫體系，更好地為法治社會、和諧社會與小康社會建設(shè)與治理工作提供智識支撐。

注 釋：

①清華大學(xué)公共管理學(xué)院相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，中國的智庫機構(gòu)數(shù)目前約為2500個，其中民間智庫約占5%。參見王中銀：《中國智庫機構(gòu)數(shù)約為2500個 民間智庫約5%》，《中華工商時報》2015年1月30日。

②公益人指的是以社會整體利益為自己行為目標(biāo)的個體，與私益人在客觀上達(dá)到社會福利最大化的行為不同，這里是直接在主觀上就以社會福利最大化為目標(biāo)。參見陶傳進(jìn)：《社會公益供給——NPO、公共部門與市場》，清華大學(xué)出版社，2005年，第165頁。

③知乎網(wǎng)站2010年12月開放，2013年3月，知乎向公眾開放注冊。不到一年時間，注冊用戶迅速由40萬攀升至400萬。該網(wǎng)站是一個真實的網(wǎng)絡(luò)問答社區(qū)，社區(qū)氛圍友好理性，連接各行各業(yè)的精英。用戶分享著彼此的專業(yè)知識、經(jīng)驗和見解，為中文互聯(lián)網(wǎng)源源不斷地提供高質(zhì)量的信息。

④如2010年3月1日，《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)機構(gòu)捐贈外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2009〕63號）開始實施。該《規(guī)定》要求：境內(nèi)機構(gòu)接受境外捐贈外匯的，需要進(jìn)行分類管理。這一規(guī)定給眾多因“雙重登記管理體制”而選擇工商部門注冊獲取合法身份的社會智庫取得境外資金援助造成了巨大困難，甚至讓這些有著工商“企業(yè)”性質(zhì)，但屬“非營利”的社會組織類社會智庫面臨“斷糧”危機。參見譚翊飛：《草根NGO遭遇“斷糧”危機》，《南方周末》2010年5月26日。

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責(zé)任編輯 周 榮