我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

劉永平

摘要：在對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念進(jìn)行了梳理和界定的基礎(chǔ)土，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)必然性，土地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高生產(chǎn)效率的必然要求，為增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距提供了契機(jī)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；主要問題；政府作為

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城市化目標(biāo)的基礎(chǔ)。但我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于相對低效、無序，甚至混亂的狀態(tài)，損害了農(nóng)民利益，也對農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念的梳理和界定

我國土地的“三權(quán)”是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其中所有權(quán)歸國家所有、承包權(quán)歸個(gè)人或集體所有、經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓。筆者所研究的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”，是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，從而獲取一定利益的行為。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)必然性

（一）土地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率的必然要求

我國尚未完全實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為在生產(chǎn)投入方面存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營方式比較落后、信息化程度不高、科學(xué)技術(shù)含量較低等方面的問題，從而導(dǎo)致了在產(chǎn)出方面主要表現(xiàn)為生產(chǎn)效率較低，同時(shí)生產(chǎn)效益也不高。土地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?jīng)營的一條合理的路徑，它可以促進(jìn)資源的合理利用和優(yōu)化配置，能夠產(chǎn)生交易收益效應(yīng)。

（二）土地流轉(zhuǎn)為增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距提供了契機(jī)

西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)普遍證明“只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”，農(nóng)民收入增加困難是目前我國“三農(nóng)”問題存在的一個(gè)比較突出、也是迫切需要解決的難點(diǎn)，筆者認(rèn)為，其主要原因在于農(nóng)村勞動力過多，已經(jīng)超過了有限土地的最大承載能力。而土地流轉(zhuǎn)可以從流出和流入2個(gè)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加的目標(biāo)，因此，合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置，產(chǎn)生交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，從而為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎(chǔ)。

（三）土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)

以戶為單位的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營方式，土地的細(xì)碎化較嚴(yán)重，不僅制約著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使農(nóng)民難以擺脫土地的“束縛”，阻礙農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，不利于城市化的發(fā)展目標(biāo)。土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移提供了2方面的動力，即推力和拉力，加快了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力持續(xù)有效的向城市轉(zhuǎn)移，而土地流轉(zhuǎn)則成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和城市化的雙贏局面的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

（一）法律法規(guī)不明確，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)保障

首先，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏專門的法律規(guī)定，難以對土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行有效的規(guī)范。我國立法機(jī)構(gòu)尚沒有制定一部統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，沒有對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行明確界定，也沒有土地流轉(zhuǎn)的范圍、形式、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、原則和程序、流轉(zhuǎn)合同、價(jià)格和期限、土地的用途、解決爭端的辦法、以及法律責(zé)任等作出詳細(xì)而明確規(guī)定。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)概念的模糊性，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)以及權(quán)利維護(hù)可操作性較差。

（二）農(nóng)村社會保障體系不完善，無法解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂

在我國農(nóng)村，土地對農(nóng)民來說具有特殊的情感和地位，我國農(nóng)村尚未建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會福利、社會優(yōu)撫、社會救濟(jì)和最低生活保障等社會保障體系，養(yǎng)老難、看病難、受教育難等農(nóng)村社會問題一直是農(nóng)民生活中憂慮的問題，成為當(dāng)前制約農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)最主要因素。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會保障體系是否完善仍然是制約農(nóng)民進(jìn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的速度和當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的最關(guān)鍵的因素。

（三）農(nóng)民群眾和地方政府受傳統(tǒng)觀念的制約，土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行難

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，對農(nóng)戶的行為產(chǎn)生重要影響的不僅包括正式的規(guī)章制度，還包括習(xí)俗、慣例和傳統(tǒng)意識形態(tài)等非正式規(guī)制。在個(gè)別地方政府，國家土地流轉(zhuǎn)政策成為其謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績的工具，濫用行政職權(quán)，違背農(nóng)民自愿原則，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[Cal，違反了法律法規(guī)的本意，侵害了農(nóng)民的合法土地權(quán)利，使得土地流轉(zhuǎn)在本來就不了解政策的農(nóng)民那里開展和執(zhí)行更加困難。

（四）制度建設(shè)相對滯后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟

農(nóng)村土地合法、有序的流轉(zhuǎn)需要完善的制度和健康的市場環(huán)境作為保障，但目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)明顯相對落后于實(shí)踐工作，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟亦不能滿足農(nóng)民逐漸增大的土地流轉(zhuǎn)需求。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府作為

（一）制定相關(guān)行政法規(guī)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策體系

為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，政府部門作為相關(guān)法律和政策的具體執(zhí)行者，應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)的行政法規(guī)，以此作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和依據(jù)。

（二）健全農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂

政府部門應(yīng)充分發(fā)揮其社會管理和公共服務(wù)的職能，在農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建中承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)做好保障服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共財(cái)政支出向農(nóng)村社會保障制度傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)的均等化和高效化，尤其是要盡快建立和健全覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)和完善農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度，確保農(nóng)民的最低生活水平；政府部門還應(yīng)做好農(nóng)民的教育和培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民的知識和技能，為剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移提供良好的公共服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)變地方官員的思想和作風(fēng)，引導(dǎo)農(nóng)民形成科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)觀

地方政府官員應(yīng)轉(zhuǎn)變片面的政績觀，樹立以民為本的觀念，消除權(quán)力和商業(yè)合謀，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以損害農(nóng)民的利益來獲取地方經(jīng)濟(jì)的增長。

（四）大力推進(jìn)制度建設(shè)，積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

完善的制度是保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、有序化的基礎(chǔ)。首先應(yīng)明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，對于農(nóng)村耕地、林地、宅基地、住房等制定權(quán)威的、統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，消除不同地區(qū)制度的差異性和不確定性等現(xiàn)象，保護(hù)農(nóng)民所擁有資源的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；二是建立科學(xué)的土地管理制度，應(yīng)針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況對土地使用、流轉(zhuǎn)作出合理的制度安排，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂過程和形式，對土地使用權(quán)交易的價(jià)格、責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行必要的指導(dǎo)和干預(yù)，并為成立專門的利益協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)中的矛盾和糾紛提供便捷的調(diào)解渠道；三是大力扶持和培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，要盡快擴(kuò)大少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)試點(diǎn)地區(qū)的示范效應(yīng)，不斷推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)建立起相對規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，并規(guī)范其市場交易行為，打擊侵害農(nóng)民土地權(quán)利的違法亂紀(jì)現(xiàn)象；四是鼓勵(lì)和支持土地交易組織和市場中介組織的發(fā)育成[`，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供暢通的組織渠道，為農(nóng)民提供及時(shí)的土地流轉(zhuǎn)信息，以便他們找到合適的土地流轉(zhuǎn)對象，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。