創(chuàng)新政府購(gòu)買服務(wù)的濱州實(shí)踐

宋國(guó)棟

近年來，政府購(gòu)買服務(wù)已成為處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措。濱州市結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，依托政府購(gòu)買服務(wù)范圍審核等具體工作，科學(xué)配置公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)間的合理定位和良性互動(dòng)。

一、政府購(gòu)買服務(wù)的基本情況

（一）政府購(gòu)買服務(wù)體系和制度框架

從2003年黨的十六屆三中全會(huì)“允許非公資本進(jìn)入法律法規(guī)沒有禁止進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域”開始，到2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策“鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”，政府購(gòu)買服務(wù)的政策指向愈加明晰。到黨的十七屆五中全會(huì)明確提出“要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)”，再到2013年7月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專題研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)事宜，政府購(gòu)買服務(wù)工作正式步入前臺(tái)。

隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月26日頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署。明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。財(cái)政部、民政部、工商總局《關(guān)于印發(fā)〈政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）〉的通知》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）對(duì)購(gòu)買服務(wù)的主體、服務(wù)事項(xiàng)與目錄管理、購(gòu)買方式、流程、預(yù)算等內(nèi)容作了全面規(guī)定。近年來，國(guó)務(wù)院辦公廳又相繼出臺(tái)了關(guān)于在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理、推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)、深化投融資體制改革等方面，采用和加大政府購(gòu)買服務(wù)力度的相關(guān)規(guī)定。2014年1月開始實(shí)施的《山東省政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)辦法》為推動(dòng)和促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)快速、健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和法制保障。事實(shí)上，這些要求和規(guī)定從整體上完善了政府購(gòu)買服務(wù)的體系和制度框架，確保了政府購(gòu)買服務(wù)從“紙面”到“地面”的順利落地。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵和外延

從內(nèi)涵上說，政府購(gòu)買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。

從廣義上講，政府購(gòu)買服務(wù)是指將原來由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)主體來完成，并根據(jù)社會(huì)組織或市場(chǎng)主體提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，即“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購(gòu)買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

從外延上看，在“企業(yè)為主、政府引導(dǎo)”的投融資體制改革以及“應(yīng)買盡買”的政府購(gòu)買服務(wù)改革的背景下，基于創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式、加快建設(shè)服務(wù)型政府的改革目的需要，政府購(gòu)買服務(wù)已從傳統(tǒng)意義上的基本公共服務(wù)層面，逐步擴(kuò)展到城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲(chǔ)備、農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)一體化服務(wù)以及連片開發(fā)等更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)的形勢(shì)需要與目標(biāo)價(jià)值

政府購(gòu)買服務(wù)把政府公共服務(wù)的分配者角色同生產(chǎn)者剝離開來。由政府分配公共服務(wù)，以保證公共服務(wù)領(lǐng)域基本方向和公平正義；由市場(chǎng)生產(chǎn)公共服務(wù)或產(chǎn)品，以保證公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)與效率，從而較好地體現(xiàn)公平與效率的高度統(tǒng)一。通過制度和長(zhǎng)效機(jī)制，將政府購(gòu)買服務(wù)趕進(jìn)“籠子”，幫助政府從傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)者向組織監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，能有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，提供公共服務(wù)供給水平和效率，解決公共服務(wù)短缺問題，對(duì)老百姓、政府都是“惠而不費(fèi)”的好事。

二、政府購(gòu)買服務(wù)的成效與經(jīng)驗(yàn)

（一）主要成效

2016年，濱州市市直共有60個(gè)部門（購(gòu)買主體）申報(bào)政府購(gòu)買服務(wù)390項(xiàng)，其中購(gòu)買項(xiàng)目246項(xiàng)，購(gòu)買崗位144個(gè)。經(jīng)嚴(yán)格審核，由編辦提交，經(jīng)編委研究，通過市直33個(gè)部門政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目33項(xiàng)，既涵蓋公共交通運(yùn)輸、公共教育、公共文化、人才服務(wù)等基本公共服務(wù)事項(xiàng)，也包含法律援助、慈善救濟(jì)、公益服務(wù)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)，涉及5大類21款33項(xiàng)的購(gòu)買服務(wù)，項(xiàng)目概算總額達(dá)249.79億元，融資額達(dá)110多億元，其中項(xiàng)目概算投資額或擬貸款額超億元的項(xiàng)目11個(gè)，購(gòu)買崗位362個(gè)（部分項(xiàng)目通過崗位實(shí)現(xiàn)），均已納入2016年度政府財(cái)政預(yù)算。

從購(gòu)買服務(wù)類型上看，在2016年市直部門（單位）申報(bào)的390項(xiàng)購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)中，基本公共服務(wù)45項(xiàng)，占11.54%；社會(huì)管理型服務(wù)26項(xiàng)，占6.67%；行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)9項(xiàng)，占2.31%；技術(shù)性服務(wù)23項(xiàng)，占5.89%，政府履職所需輔助性事項(xiàng)達(dá)272項(xiàng)，占69.74%；其他服務(wù)事項(xiàng)15項(xiàng)，占3.85%。

（二）主要做法

1.注重協(xié)調(diào)配合、規(guī)范引導(dǎo)。一是做好政府購(gòu)買服務(wù)與機(jī)構(gòu)編制管理相銜接。統(tǒng)籌考慮購(gòu)買主體現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、編制和人員的實(shí)際情況，能通過政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)，不再增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加編制。努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制與政府購(gòu)買服務(wù)的同步調(diào)整，堅(jiān)決防止一邊購(gòu)買服務(wù)，一邊養(yǎng)人辦事的“兩頭占”現(xiàn)象的發(fā)生。二是做好與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)。編制部門“依”指導(dǎo)目錄、“看”服務(wù)范圍、“審”履職實(shí)際，財(cái)政部門見文列預(yù)算、核專項(xiàng)、批投資。

2.注重問題導(dǎo)向，破解難題。一是解脫和釋放了政府無形的手。過去，一些不需要由政府直接提供的公共服務(wù)，政府直接管了，結(jié)果是政府該管的沒管好，又管了很多不該管、管不了也管不好的事情。通過推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)和范圍審核，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，改變了政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，減輕政府壓力，提高政府效率。二是規(guī)范政府用工行為。近年來，伴隨著機(jī)構(gòu)編制管理制度的進(jìn)一步健全和規(guī)范，在編制總量有限的境遇中，部分單位臨時(shí)用工情況有所顯現(xiàn)，特別是在教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域尤為突出。通過政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)和實(shí)施，對(duì)部門、單位招聘的政府雇員和所屬事業(yè)單位自行招聘的臨時(shí)用工行為起到了良好的引導(dǎo)和規(guī)范。僅2016批復(fù)的政府購(gòu)買服務(wù)崗位中，規(guī)范用工行為268個(gè)。三是明確政府購(gòu)買服務(wù)主體不明確和有關(guān)情形解決辦法。按照要求，政府購(gòu)買服務(wù)的主體應(yīng)是經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位等，而實(shí)際工作中，各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)主體地位不夠清晰和明確，為確保各項(xiàng)重點(diǎn)民生事業(yè)順利開展，濱州市對(duì)相關(guān)業(yè)態(tài)進(jìn)行了集中和規(guī)范，例如，對(duì)涉及多個(gè)縣區(qū)、開發(fā)區(qū)、園區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村公路生命安全防護(hù)工程和危橋改造、解決中小學(xué)大班額等項(xiàng)目，分別指定市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市交通運(yùn)輸局、市教育局作為購(gòu)買服務(wù)主體。