規(guī)范政府購買服務(wù)崗位的實(shí)踐與探索

李仁智+楊桂燕

推進(jìn)政府向社會購買公共服務(wù)是黨的十八屆三中全會做出的一項創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、降低行政成本、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力的重要決策。近年來，各地立足實(shí)際，相繼出臺了政府向社會購買服務(wù)實(shí)施辦法。省里以及淄博市也相繼出臺了《政府向社會力量購買服務(wù)實(shí)施辦法》和《政府購買服務(wù)范圍審核辦法》，明確了“誰來買，買什么，向誰買，怎么買”的問題。但是，政府購買服務(wù)崗位作為政府向社會力量購買服務(wù)的一種形式，省、市實(shí)施辦法都沒有做出具體的規(guī)定。對“誰能買，買多少，按什么程序買，買來之后怎么管”的問題，沒有具體的文件規(guī)定和遵循規(guī)范。為有效解決這些問題，桓臺縣立足工作實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，制定形成了一套政府向社會力量購買服務(wù)崗位的工作機(jī)制和工作規(guī)范。

一、背景動因

政府向社會力量購買服務(wù)崗位是指政府購買服務(wù)崗位主體（以下簡稱“購買主體”）向符合條件承接政府購買服務(wù)的主體以合同形式聘用不擔(dān)任行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力，從事技術(shù)性或輔助性崗位工作的人員。政府購買服務(wù)崗位是政府購買服務(wù)的一種特殊形式，其實(shí)質(zhì)是一種規(guī)范的編外用工行為。長期以來，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位對編外用工隨意招、隨意用的現(xiàn)象比較突出，編外用工不規(guī)范的問題成了困擾各級政府的一個亟需解決的問題。為此，我們對全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工情況進(jìn)行了調(diào)查摸底，經(jīng)過調(diào)查，主要存在以下問題：一是審核審批主體不規(guī)范。部門（單位）想聘用編外用工，有的經(jīng)過了縣政府或相關(guān)職能部門批準(zhǔn)，有的未經(jīng)批準(zhǔn)；有的有政府領(lǐng)導(dǎo)的明確批示依據(jù)，有的則沒有任何依據(jù)。二是經(jīng)費(fèi)列支渠道不規(guī)范。有的納入財政預(yù)算安排，有的是擠占部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)，有的則是通過非稅收入來解決。三是工資待遇不統(tǒng)一。不同崗位人員工資待遇差別較大，有的月工資1000元左右，有的3000元以上。工勤崗位人員工資較低，管理崗位人員工資居中，專技崗位人員工資最高，即使同一崗位，不同單位工資待遇也不相同，工資待遇存在著差異化，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。四是用工方式不規(guī)范。有的簽訂了勞動合同，有的未簽訂合同；即使簽訂了勞動合同，方式方法也不一致，有的是部門（單位）直接跟聘用人員簽訂合同，有的是通過勞務(wù)派遣的方式簽訂合同；另外，繳納保險也不統(tǒng)一。

編外用工的不規(guī)范，不僅給編制使用管理和資源配置帶來了困難，任其發(fā)展下去也必然會加大財政開支。近年來，在上級部門“嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制，財政供養(yǎng)人員只減不增”的規(guī)定下，很多機(jī)關(guān)事業(yè)單位紛紛向縣政府申請購買服務(wù)崗位來解決編內(nèi)人員不足的問題。縣政府認(rèn)為，把本應(yīng)政府承擔(dān)的臨時性、階段性公共服務(wù)事項或輔助性、技術(shù)性工作任務(wù)，通過購買服務(wù)的方式交由社會力量來承擔(dān)，是降低行政成本，化解編制資源供需矛盾的有效舉措，但是必須本著精簡節(jié)約的原則，既要積極倡導(dǎo)，又要有序推進(jìn)、嚴(yán)格控制，必須有一個規(guī)范推進(jìn)的程序和辦法。正是基于這樣一個背景動因，按照縣委、縣政府的要求，桓臺縣編辦在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，聯(lián)合財政、人社部門根據(jù)省、市《政府向社會力量購買服務(wù)實(shí)施辦法》和《政府購買服務(wù)范圍審核辦法》，研究制定了《政府向社會力量購買服務(wù)崗位實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

二、主要做法

針對政府購買服務(wù)崗位不規(guī)范問題，《辦法》對政府購買服務(wù)崗位的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、管理等做了明確界定。

一是明確了購買服務(wù)崗位的適用范圍。即明確購買主體是全縣各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織也可根據(jù)實(shí)際需要通過政府購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。

二是明確了政府購買服務(wù)崗位的條件和核定標(biāo)準(zhǔn)。政府購買服務(wù)崗位本著精簡節(jié)約的原則，從嚴(yán)控制，原則上在單位有空編、編內(nèi)補(bǔ)充人員不及時、不到位的情況下進(jìn)行購買。用人單位編制已滿，新增臨時性、階段性工作任務(wù)，編內(nèi)人員調(diào)劑確有困難的；因職責(zé)任務(wù)增加，現(xiàn)有在職人員不能保證工作正常開展，增加編制暫時有困難的；上級政策、法律法規(guī)另有要求的，也可以申請政府購買服務(wù)崗位。但是，也同時規(guī)定，政府購買服務(wù)崗位與其購買主體職責(zé)不匹配、不相符的；單位職能弱化，工作任務(wù)明顯不足的；現(xiàn)有在職人員能保證工作正常開展的，不得申請政府購買服務(wù)崗位。

符合政府購買服務(wù)崗位條件的，空編單位購買服務(wù)崗位數(shù)量最多不得突破空編總額，超編滿編單位購買服務(wù)崗位數(shù)量原則上最多不突破部門（單位）編制總量的10%，上級有明確文件規(guī)定的，可實(shí)行一事一議。政府購買服務(wù)崗位實(shí)行限期使用、動態(tài)調(diào)整。政府購買服務(wù)崗位使用有效期一般不超過三年。使用期滿后，政府購買服務(wù)崗位合同自行終止，財政部門停止經(jīng)費(fèi)撥付；購買主體因工作需要繼續(xù)使用的，須按程序重新申報。

三是明確了政府購買服務(wù)崗位審核程序。符合政府購買服務(wù)崗位條件，確需購買服務(wù)崗位的，購買主體于每年3月份或7月份，向機(jī)構(gòu)編制部門提出申請，機(jī)構(gòu)編制部門對政府購買服務(wù)崗位的范圍和目錄進(jìn)行審核并提出初步審核意見，明確購買服務(wù)崗位種類和數(shù)量、使用年限，報經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，書面反饋購買主體，并抄送財政、人社部門。購買主體依據(jù)機(jī)構(gòu)編制部門審核意見向財政部門提報政府購買服務(wù)崗位計劃。財政部門對購買主體提報的購買計劃進(jìn)行審核，結(jié)合機(jī)構(gòu)編制部門審核意見，反饋購買計劃，并抄送機(jī)構(gòu)編制部門和人社部門。

四是明確了政府購買服務(wù)崗位購買程序。政府購買服務(wù)崗位計劃預(yù)算批復(fù)后，購買主體在項目實(shí)施前一個月，向財政部門提報購買服務(wù)崗位項目實(shí)施計劃，詳細(xì)列明具體的購買方式、購買需求等內(nèi)容，經(jīng)財政部門審核同意后執(zhí)行。各購買主體同時為政府購買服務(wù)崗位信息公開的主體，按照信息公開的相關(guān)規(guī)定，在政府購買服務(wù)崗位項目實(shí)施前20個工作日，通過政府采購相關(guān)網(wǎng)站公告其擬實(shí)施政府購買服務(wù)崗位的背景資料、具體項目、采購方式、承接主體資格、具體服務(wù)需求等信息。承接主體確定后，購買主體及時與承接主體簽訂服務(wù)崗位合同，同時報機(jī)構(gòu)編制、人社及財政等部門備案。各購買主體根據(jù)預(yù)算安排和政府購買服務(wù)崗位合同，按照國庫集中支付有關(guān)規(guī)定和撥付程序，將資金直接支付服務(wù)崗位的承接主體。

五是明確了政府購買服務(wù)崗位人員的規(guī)范管理。服務(wù)崗位人員由承接主體負(fù)責(zé)組織招募。政府購買服務(wù)崗位人員采取“誰用人、誰管理”的原則，由各購買主體對服務(wù)崗位人員進(jìn)行日常管理。服務(wù)崗位人員退回、辭職等情況，購買主體應(yīng)在5個工作日內(nèi)通知機(jī)構(gòu)編制、財政和人社部門。工資待遇由財政人社部門根據(jù)《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定和縣財力水平，按不低于縣當(dāng)年度最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定服務(wù)崗位人員工資（含個人承擔(dān)的各項保險費(fèi)用）。有試用期的，試用期間的工資按勞動合同約定工資的80%執(zhí)行，且不得低于縣當(dāng)年度最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

三、主要成效

《辦法》的出臺，既使政府購買服務(wù)崗位工作有了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，又達(dá)到了既控又疏的目的。

一是解決了機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工任性、隨意的問題?！掇k法》出臺后，任何單位使用編外用工都必須按照《辦法》規(guī)定的程序，向機(jī)構(gòu)編制部門提出政府購買服務(wù)崗位申請，說明人員編制和分布情況、現(xiàn)有編外用工使用情況，政府購買服務(wù)崗位依據(jù)、購買崗位種類、數(shù)量、使用年限及主要職責(zé)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位未經(jīng)相關(guān)部門核準(zhǔn)，一律不得擅自聘用使用編外人員。這些規(guī)定的出臺，有效解決了長期以來機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工存在的隨意使用、管理缺失、數(shù)額失控等問題。

二是解決了審核主體責(zé)任不明確的問題。過去，單位使用編外用工不知道由哪個部門審核，即使審核也不規(guī)范?！掇k法》出臺后，明確了機(jī)構(gòu)編制、財政、人社部門的相關(guān)責(zé)任以及具體的審核流程。由機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)受理登記，按照省編辦、省財政廳《關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)范圍審核辦法的通知》（魯編辦發(fā)﹝2015﹞4號）規(guī)定和要求，綜合考慮部門（單位）職責(zé)任務(wù)、編制員額、人員招錄（聘用）等情況，審核提出能否買、買什么、買多少的意見。財政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算，向部門批復(fù)購買計劃。人社部門負(fù)責(zé)對服務(wù)崗位人員用工規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督管理。審核主體責(zé)任明確后，既讓有需求的單位明白向誰買、怎么買、誰管理等問題，又讓政府購買服務(wù)崗位有了具體的規(guī)定和遵循規(guī)范，避免了審核部門之間相互推諉。

三是解決了工資待遇不統(tǒng)一問題。為使政府購買服務(wù)崗位人員工資待遇有一個統(tǒng)一的規(guī)范，人社、財政部門配套制定出臺了《關(guān)于確定政府向社會力量購買服務(wù)崗位人員工資待遇指導(dǎo)線的通知》，就政府向社會力量購買服務(wù)崗位的三類人員工資制定了具體的工資指導(dǎo)線，解決了過去工資待遇不統(tǒng)一的問題。一般服務(wù)崗位人員有試用期的，試用期工資參照縣當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放（2016年桓臺縣最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1550元/月·人），轉(zhuǎn)正后此類人員工資最高為1940元/月·人。特殊服務(wù)崗位人員工資在一般服務(wù)崗位人員工資基礎(chǔ)上每月增加補(bǔ)貼300元，即試用期工資為1850元/月·人，轉(zhuǎn)正后工資最高為2240元/月·人。技術(shù)服務(wù)崗位根據(jù)職稱不同，確定的工資標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，初級職稱人員工資參照一般服務(wù)崗位人員工資標(biāo)準(zhǔn)，即試用期工資為1550元/月·人，轉(zhuǎn)正后工資最高為1940元/月·人；中級職稱人員工資在初級職稱人員工資基礎(chǔ)上每月增加300元，即試用期工資為1850元/月·人，轉(zhuǎn)正后工資最高為2240元/月·人；高級職稱人員工資在初級職稱人員工資基礎(chǔ)上每月增加900元，即試用期工資為2450元/月·人，轉(zhuǎn)正后工資最高為2840元/月·人。

四是解決了編外用工管理不規(guī)范的問題?！掇k法》中明確了用工規(guī)范管理問題，并且規(guī)定所有用工一律采取勞務(wù)派遣的方式，人員經(jīng)費(fèi)直接由財政部門撥付給勞務(wù)派遣公司。服務(wù)崗位人員應(yīng)根據(jù)《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定和購買主體的相關(guān)要求，由承接主體與服務(wù)崗位人員簽訂勞動合同。勞動合同的履行和變更、解除和終止等根據(jù)《勞動合同法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。服務(wù)崗位人員與承接主體簽訂勞動合同后，各購買主體應(yīng)及時向機(jī)構(gòu)編制、財政和人社部門備案。機(jī)構(gòu)編制、人社、財政等部門，每年對政府購買服務(wù)崗位項目進(jìn)行評估，形成評估報告。評估結(jié)果，作為結(jié)算購買服務(wù)崗位資金、編制以后年度政府購買服務(wù)崗位項目預(yù)算等方面的重要參考依據(jù)。目前，桓臺縣已在安監(jiān)、環(huán)保、住建、工商、食藥監(jiān)等部門和領(lǐng)域?qū)嵤┝讼蛏鐣α抠徺I服務(wù)崗位計劃，涉及崗位80多個。自實(shí)行政府購買服務(wù)崗位以來，有效緩解了機(jī)構(gòu)編制剛性約束與剛性需求之間的突出矛盾，有效規(guī)避了機(jī)關(guān)事業(yè)單位使用編外用工存在的風(fēng)險，較好地解決了使用編外用工方面的管理與監(jiān)督缺失等一系列問題，將政府購買服務(wù)崗位工作納入了制度化、規(guī)范化的良性軌道。

關(guān)鍵詞：購買服務(wù) 編外用工 編制管理