張掖市推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的探索與實(shí)踐

劉德文+何延生+田燕妮+吳文澤

一、研究背景

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其整體走向是“去兩頭、留中間”，即對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其撤銷或轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。而生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革作為三類改革中的“硬骨頭”，難度最大，阻力最多，情況最復(fù)雜，如何穩(wěn)步推進(jìn)改革是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制部門需要深入研究和實(shí)踐的一個(gè)重要課題。本文通過總結(jié)張掖市開展生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的探索實(shí)踐，深入分析影響改革的主要問題和困難，提出了進(jìn)一步深化改革的對策建議，為后續(xù)事業(yè)單位改革工作提供借鑒參考。

二、主要實(shí)踐

近年來，張掖市認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、省關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的部署要求，在抓好事業(yè)單位分類工作的同時(shí)，不等不靠，先行試點(diǎn)，積極探索開展生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革工作。通過轉(zhuǎn)換試點(diǎn)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，探索生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的人事、社保、財(cái)政及資產(chǎn)處置等相關(guān)配套政策措施，逐步實(shí)現(xiàn)退出事業(yè)單位管理。

（一）嚴(yán)格政策，夯實(shí)基礎(chǔ)。多年來，張掖市始終堅(jiān)持把嚴(yán)控編制作為推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)性工作，提請以市委辦、市政府辦名義印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員調(diào)整補(bǔ)充工作的通知》，明確規(guī)定不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，不再新增自收自支事業(yè)編制。凍結(jié)自收自支事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn)。嚴(yán)格日常管理，破解單位編制“一定終身”的瓶頸，通過改制一批、核減一批等方式，持續(xù)控制從事生產(chǎn)經(jīng)營職能和自收自支事業(yè)單位規(guī)模。依托組建不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)時(shí)，整合撤并國土、房管部門市土地評審登記中心、市房產(chǎn)信息中心等4個(gè)自收自支事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)設(shè)置合四為一；探索將張掖市公路工程局、張掖玉米原種場等單位改為企業(yè)化管理，收回、核減事業(yè)編制245名；嚴(yán)格自收自支單位編制管理，人員編制實(shí)行“減員一人，核減一名”的辦法，核減市水利水電工程局等6個(gè)單位的自收自支事業(yè)編制123名。通過從嚴(yán)控制承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營職能和自收自支事業(yè)單位編制規(guī)模，從源頭上為推進(jìn)改革減輕壓力。

（二）摸底調(diào)研，尋找路徑。結(jié)合事業(yè)單位分類工作，組織人員對初步劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類的35個(gè)事業(yè)單位，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)資質(zhì)、經(jīng)費(fèi)收支、資產(chǎn)狀況、人員年齡結(jié)構(gòu)、工資福利水平以及社會(huì)保險(xiǎn)交納等方面詳細(xì)調(diào)查摸底，深入調(diào)研座談，再次精細(xì)分類定性，研究擬定改革路徑：第一類是競爭有力型。這類單位技術(shù)強(qiáng)、資質(zhì)硬、資產(chǎn)優(yōu)、具備一定市場競爭力，生產(chǎn)經(jīng)營效益好，但數(shù)量很少，市級僅有甘蘭水利水電設(shè)計(jì)院?？商剿鳁l件，改制為企業(yè)，轉(zhuǎn)換管理和經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)一步釋放活力。第二類是“紅頂”依賴型。具備一定的技術(shù)能力和資質(zhì)，市場競爭能力弱，長期憑借自身“紅頂”優(yōu)勢，依附政府或主管部門承攬一些壟斷業(yè)務(wù)或系統(tǒng)內(nèi)的工程，這類單位數(shù)量也比較少，代表性的有張掖市土地規(guī)劃設(shè)計(jì)院、張掖市水利水電工程局等。這類單位要增強(qiáng)職工的壓力感，解除吃“大鍋飯”思想，激發(fā)市場競爭活力，轉(zhuǎn)向中介服務(wù)組織或私營企業(yè)。第三類是項(xiàng)目供給型。張掖市初步劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類單位的大部分屬于這一類，單位規(guī)模小、缺乏參與市場競爭必要的資質(zhì)條件，長期依托主管部門項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)供給，職能弱化、有少量人員。對于這類單位可嘗試采取清理、整合、撤并、轉(zhuǎn)賣私人、轉(zhuǎn)變所有制關(guān)系注冊私營企業(yè)等辦法進(jìn)行改革；第四類為困難復(fù)雜型。經(jīng)營困難、人員和債務(wù)較多、情況復(fù)雜的單位，不穩(wěn)定因素多，如張掖賓館等，可實(shí)行歇業(yè)破產(chǎn)，避免改制后無法運(yùn)營。

（三）試點(diǎn)先行，探求方法。在摸清底數(shù)、細(xì)化分類的基礎(chǔ)上，率先在全省開展生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作探索。一是反復(fù)論證，甄選試點(diǎn)。以單位規(guī)模、業(yè)務(wù)資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況、市場競爭力、自身改制意愿等條件為主要參考，前三個(gè)類別的單位各選其一，最終確定具有代表性的甘蘭水利水電建筑設(shè)計(jì)院、張掖市土地規(guī)劃設(shè)計(jì)院和張掖市東灘沙生植被保護(hù)站作為開展轉(zhuǎn)企改制工作的試點(diǎn)單位。二是強(qiáng)化組織，分工協(xié)作。試點(diǎn)工作開展以來，由市分類推進(jìn)事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《市直生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制試點(diǎn)工作方案》，對組織、人社、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、審計(jì)、試點(diǎn)單位及其主管部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。審計(jì)部門對試點(diǎn)單位財(cái)務(wù)收支及資產(chǎn)負(fù)債、損益情況進(jìn)行審計(jì)；國資部門安排第三方對其國有資產(chǎn)進(jìn)行評估；人社、社保、財(cái)政等部門提供改制政策咨詢，協(xié)助測算改革成本；試點(diǎn)單位主管部門牽頭論證確定改制方向，擬定并組織干部職工大會(huì)討論改制方案，做好干部職工思想工作，組織實(shí)施改制工作。三是分類施策，穩(wěn)慎推進(jìn)。由各主管部門牽頭，財(cái)政、人社、審計(jì)和機(jī)構(gòu)編制部門配合，堅(jiān)持分類施策，穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作。目前，三個(gè)單位的轉(zhuǎn)企改制試點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)基本完成。市土地規(guī)劃勘測院正逐步向社會(huì)中介服務(wù)組織過渡。市東灘沙生植被保護(hù)站依托現(xiàn)有苗木資源和專業(yè)技術(shù)人員，注冊成立了張掖綠之韻生態(tài)服務(wù)有限公司，從事園林景觀工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、苗木培育銷售等業(yè)務(wù)，經(jīng)營濕地博物館休閑茶吧，開展市場化運(yùn)作。甘蘭水利水電設(shè)計(jì)院退出事業(yè)單位序列，核銷事業(yè)編制，改制為國有企業(yè)。

三、問題困難

從調(diào)查摸底和改制試點(diǎn)等情況分析，目前在推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革工作中還存在一些問題和困難：

（一）主動(dòng)參改意愿不強(qiáng)。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革中普遍存在主管部門怕失穩(wěn)、單位負(fù)責(zé)人怕失位、單位職工怕失崗的問題。具體來看，又因單位和個(gè)人具體情況不同，對改制態(tài)度不一。以市甘蘭設(shè)計(jì)院改制為例，因財(cái)務(wù)狀況、專業(yè)技術(shù)和資質(zhì)儲(chǔ)備等情況較好，多數(shù)干部職工心里擁護(hù)改革，深知改革是大勢所趨且有利于發(fā)展，但是又擔(dān)心改制轉(zhuǎn)企、減員增效、競爭上崗，會(huì)不會(huì)搬起石頭砸了自己的飯碗？這種寄希望于改革又擔(dān)心危及自身利益的心態(tài)，反映了大部分人的思想情緒。具體到個(gè)體，年輕或?qū)I(yè)技術(shù)能力強(qiáng)的員工對改制比較支持，但年齡較大、臨近退休的同志顧慮較多，擔(dān)心改革后待遇降低，存在抵觸情緒。

（二）部門協(xié)同配合不夠。在推進(jìn)改制試點(diǎn)工作過程中，雖然對組織人社、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政審計(jì)等相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。但在實(shí)際工作過程中，因思想認(rèn)識不一、運(yùn)用執(zhí)行政策協(xié)同性不夠，維穩(wěn)壓力較大等原因，對相關(guān)部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，仍需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，部門間的協(xié)同配合不夠緊密，有時(shí)存在推諉扯皮的現(xiàn)象。

（三）配套政策不同步。缺乏統(tǒng)一的頂層政策設(shè)計(jì)，導(dǎo)致不同時(shí)期改革政策不一致，容易引起攀比。如前兩年張掖市的文藝院團(tuán)和廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企改制等工作中，實(shí)行“老人老辦法”，改制前已退休人員比照事業(yè)人員實(shí)行事業(yè)人員退休制度。在此次試點(diǎn)工作中，因相關(guān)配套政策不同步，已退休人員也須執(zhí)行企業(yè)勞動(dòng)制度。事業(yè)人員和企業(yè)人員的待遇特別是退休后待遇差別大，導(dǎo)致參改單位人員心理失衡，對改制工作產(chǎn)生抵觸情緒。在前期調(diào)研中，僅事業(yè)和企業(yè)退休人員在喪葬、撫恤金等方面四五倍的差距，讓參改單位工作人員對改制工作存在抵觸情緒。

四、對策建議

推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的“硬骨頭”，在思想上和政策上都應(yīng)做好充分準(zhǔn)備，統(tǒng)籌推進(jìn)，分類施策，力戒大而化之、條件不具備強(qiáng)推硬改。

（一）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，提振改革信心。生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位改革目的是“激發(fā)單位活力，促進(jìn)更好發(fā)展”，“從根本上維護(hù)干部職工的切身利益”也是一條重要原則。這些都需要把宣傳政策、做好思想政治工作貫穿改革全過程，最大限度爭取改革單位干部職工的參與支持。在改制初期，圍繞改革的重要意義和政策解讀，運(yùn)用各種新聞媒體，多角度、全方位開展宣傳活動(dòng)，努力營造輿論氛圍，增強(qiáng)廣大職工的心理承受能力和認(rèn)知能力，讓他們解除顧慮、理解改革。在改革過程中，特別是在方案制定中要堅(jiān)持走群眾路線，相信群眾、依靠群眾，調(diào)動(dòng)職工的改革積極性，增強(qiáng)改革參與意識；要積極發(fā)揮黨組織思想政治工作優(yōu)勢，深入細(xì)致開展思想教育，讓職工消除各種認(rèn)識誤區(qū)，最大限度的減少改革阻力，增強(qiáng)改革信心。

（二）堅(jiān)持分類施策，找準(zhǔn)改革路徑。目前生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，因具體情況不同，改革的途徑也不盡一致。在推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革過程中，要充分考慮單位之間的差異和實(shí)際狀況，精心制定改革方案，采取多種形式分類推進(jìn)，而不是簡單地轉(zhuǎn)為企業(yè)。對于前文提到的競爭有力型的單位，可通過出售或改組等方式積極推進(jìn)改制，轉(zhuǎn)換管理和經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行規(guī)范化的公司制改組；對于“紅頂”依賴型的單位，要逐步與主管部門“脫鉤”，切斷其“紅頂”優(yōu)勢，增強(qiáng)參與市場競爭意識，逐步推向中介組織或股份合作制、合伙制企業(yè)或有限責(zé)任制企業(yè)；對于項(xiàng)目供給型單位，要逐步“斷奶”，主管部門逐年減少經(jīng)費(fèi)供給，對其職能進(jìn)行分析剝離，通過采取政府購買服務(wù)、人員轉(zhuǎn)崗安置，單位清理整合撤并、兼并重組、轉(zhuǎn)賣私人、租賃出售等多種形式經(jīng)營；對暫時(shí)不具備條件、情況復(fù)雜的第四類單位，可通過企業(yè)兼并、資產(chǎn)優(yōu)化等多種渠道進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，待經(jīng)營效益好轉(zhuǎn)、人員逐步消化或能夠接受身份轉(zhuǎn)換后再改制到位。

（三）統(tǒng)籌各方職能，形成工作合力。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革涉及多個(gè)職能部門，需要強(qiáng)化多部門協(xié)作配合的工作機(jī)制。一要充分發(fā)揮主管部門的主導(dǎo)作用。進(jìn)一步明確主管部門在推進(jìn)改革中的主導(dǎo)作用和主體地位。參改單位主管部門要全面掌握改革單位情況，了解干部職工思想狀況和意見訴求，牽頭確定改革方向，擬訂改革方案，充分征求參改單位干部職工意見建議，提出資產(chǎn)處置、人員安置、社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)、歷史遺留問題解決等方面的具體意見，提請相關(guān)會(huì)議同意后組織實(shí)施。二要充分發(fā)揮財(cái)政部門的牽頭抓總作用。根據(jù)相關(guān)文件精神，財(cái)政部門要在生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革工作中發(fā)揮牽頭抓總作用，從而提高參改單位資產(chǎn)評估、國有資產(chǎn)清理、成本測算等改革核心工作的可操作性。三是充分發(fā)揮相關(guān)部門協(xié)作配合作用。財(cái)政部門負(fù)責(zé)清理核實(shí)固定資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)收支、債權(quán)債務(wù)等情況；人社部門負(fù)責(zé)清理參改單位在職職工及離退休人員和社保繳費(fèi)和相關(guān)政策咨詢等工作；機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)清理參改單位人員編制、職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)運(yùn)行等情況，設(shè)計(jì)改革方向；組織部門負(fù)責(zé)參改單位黨建相關(guān)工作。

（四）強(qiáng)化政策銜接，有序推進(jìn)改革。生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位改革涉及國有資產(chǎn)核查、干部職工切身利益，需要與相關(guān)部門管理政策做好銜接，有序引導(dǎo)改革工作。一要與國有資產(chǎn)管理相銜接。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革，涉及國有資產(chǎn)清理，涉及按照不同的會(huì)計(jì)制度對各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債重新分類建賬，在此過程中要堅(jiān)持“權(quán)屬清晰、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、安全完整”的原則，加強(qiáng)事業(yè)單位改革中的國有資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁隱匿財(cái)產(chǎn)、假造債權(quán)債務(wù)和突擊花錢，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。二要與社會(huì)保障制度相銜接。建議事業(yè)單位改革中，社會(huì)保險(xiǎn)待遇、退休待遇等實(shí)行“老人老辦法”執(zhí)行。原事業(yè)單位在編職工進(jìn)入企業(yè)后，其社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和渠道不變。適當(dāng)放寬退休年齡實(shí)行提前退休，待符合退休條件時(shí)，按有關(guān)規(guī)定辦理退休手續(xù)，享受事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇，保障原事業(yè)單位在編人員的待遇不降低。改企后的單位新進(jìn)人員，執(zhí)行企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度。三要與企業(yè)改制相銜接。要以改制為契機(jī)，盡快清晰定位，制定發(fā)展戰(zhàn)略，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求推進(jìn)改革；積極借鑒成功企業(yè)的經(jīng)營理念，完善內(nèi)部組織職能，強(qiáng)化對員工戰(zhàn)略規(guī)劃、市場營銷、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理等方面的培訓(xùn)，幫助員工逐步樹立危機(jī)意識、風(fēng)險(xiǎn)意識和競爭意識，逐步培養(yǎng)服務(wù)觀念和市場觀念，真正為改制后企業(yè)的發(fā)展搭建良好的體制與機(jī)制平臺。

□作者單位：張掖市編辦

關(guān)鍵詞：張掖市 生產(chǎn)經(jīng)營類 事業(yè)單位 分類改革