當(dāng)前推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式存在的問題及對策建議

冀憲河

政府和社會資本合作（PPP）指政府和社會資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。與傳統(tǒng)的政府采購直接提供公共物品和市場機(jī)制提供相比，PPP模式能夠優(yōu)化資源配置、控制項目建設(shè)運(yùn)營的成本，減輕政府財政支出壓力，發(fā)揮政府資金杠桿作用，有效提升公共物品供給效率、質(zhì)量和服務(wù)水平。推廣運(yùn)用PPP模式，是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”的重大決策部署，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點的重要改革舉措。

山東省委、省政府對推廣運(yùn)用PPP模式高度重視，省級層面出臺了系列支持政策措施，各級各有關(guān)部門積極探索、主動作為，加大工作推進(jìn)力度，全省PPP工作成效顯著。截至2016年底，全?。ú缓鄭u市）儲備并納入全國PPP綜合信息平臺的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目個數(shù)和概算投資額均居全國第二位，簽約落地進(jìn)入執(zhí)行階段項目數(shù)居全國第一位，一批項目建成并投入運(yùn)營。各級各部門在探索實踐中形成了一些行之有效的經(jīng)驗做法。工作中，相關(guān)部門強(qiáng)化了規(guī)范管理，出臺《創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，財政部門制定了物有所值評價和財政承受能力論證指引及報告模板、操作指南、合同指南、業(yè)務(wù)操作手冊等制度規(guī)范，形成了涵蓋PPP全生命周期的管理制度。多數(shù)市縣設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)。發(fā)改、財政建立起覆蓋省、市、縣三級的項目庫。強(qiáng)化了試點示范。4個項目入選財政部第二批示范項目，47個項目入選全國第三批示范項目，72個項目納入國家發(fā)改委項目庫。榮成市、武城縣、鄆城縣列入國家縣城深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點縣，涌現(xiàn)出“寧陽模式”“禹城經(jīng)驗”等示范典型。強(qiáng)化了項目落地。設(shè)立總規(guī)模1200億元的PPP發(fā)展基金。制定PPP項目獎補(bǔ)政策，由省級預(yù)算連續(xù)兩年分別安排1億元，對PPP工作先進(jìn)地區(qū)和項目給予獎補(bǔ)。爭取國家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于PPP項目前期工作經(jīng)費(fèi)和試點縣市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

一、存在的主要問題和制約因素

各地普遍反映，工作推進(jìn)中面臨著PPP法律法規(guī)不健全、融資難融資貴、配套政策不完善、專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才缺乏等諸多問題，不同程序制約著PPP工作的持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展。反映較為集中的問題還有：

一是對PPP認(rèn)識和理解有偏差。一些地方在推廣PPP模式時，過分強(qiáng)調(diào)資金問題，僅將其作為一種融資手段，背離了PPP模式的本意。有的推動PPP項目急切，不管項目適不適合都往PPP的籃子里裝，存在用“保底承諾、到期回購、明股實債”等方式吸引社會資本的“偽PPP”項目，長遠(yuǎn)看增加了政府債務(wù)。

二是重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目少。從調(diào)研情況看，盡管我省入庫項目數(shù)量多、總投資規(guī)模大，但從項目分布區(qū)域看，大多集中在市縣層級；從項目體量看，單個投資額度偏小，以第三批示范項目為例，我省入選項目多數(shù)在3億元至10億元，最大的57億元，平均體量12億元，遠(yuǎn)低于排名二、三位的云南、河北43億、55億的平均體量；從項目分布領(lǐng)域看，多集中在市政工程、保障性住房、生態(tài)環(huán)保、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，在省級層面以及城市軌道交通、高速公路、機(jī)場、地下綜合管廊、重大水利建設(shè)等重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，還缺少具有較強(qiáng)示范帶動效應(yīng)的重大項目。主要原因有：一些體量大的項目，大多數(shù)民營資本干不了；一些營利前景好的項目，要么不對民營資本開放，要么地方國企壟斷了；還有一些項目建設(shè)緊迫，等不起走PPP程序從策劃到落地近1年的時間。

三是民營資本進(jìn)入隱形障礙多。不少民營企業(yè)反映，相對國企而言，民企參與PPP項目依然存在一些隱形障礙，想?yún)⑴c優(yōu)質(zhì)PPP項目難度更大。主要原因：在當(dāng)前社會信用體系、容錯糾錯機(jī)制尚不健全的形勢下，一些地方考慮減少失敗風(fēng)險、避免國有資產(chǎn)流失等原因，在篩選社會資本時往往會優(yōu)先考慮國企或民營上市公司，并在一些項目方案設(shè)計中通過設(shè)置排他性條款自動過濾民企。同時，考慮到配套激勵政策不明朗、擔(dān)憂政府政策變更、換屆不兌現(xiàn)承諾等因素，民營企業(yè)觀望者多。

四是項目運(yùn)作管理機(jī)制不清晰。目前財政部和國家發(fā)改委都在推進(jìn)PPP工作，并分別建立了各自的管理體系。2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議厘清了各部門職責(zé)，明確由發(fā)改委牽頭做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP有關(guān)工作，財政部牽頭做好公共服務(wù)領(lǐng)域PPP工作。但兩部門通知中，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域，且存在較大權(quán)責(zé)重疊。盡管我省發(fā)改、財政密切配合、通力協(xié)作，但目前推進(jìn)過程中職責(zé)不夠明確、要求不盡一致、工作合力不強(qiáng)的問題依然存在。部分地區(qū)雖探索建立了部門聯(lián)動機(jī)制，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，項目論證不充分、“重復(fù)審批”等問題還較為突出，大大延長了項目談判時間、增加了交易成本，也為項目后期建設(shè)運(yùn)營埋下隱患。

五是融資渠道不暢通。由于PPP項目公司成立時間短、經(jīng)營業(yè)績有限、有效資產(chǎn)抵押物少、成長過程中不確定因素多，以項目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保進(jìn)行“有限追索”的融資方式，在實際操作中很難被金融機(jī)構(gòu)接受，貸審程序比較復(fù)雜，融資難度很大。以某市一個教育類PPP項目為例，該項目申請貸款時，銀行要求提供土地和校舍抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押、雙方股東無限連帶責(zé)任擔(dān)保、自然人股東及家人無限連帶責(zé)任擔(dān)保在內(nèi)的幾乎所有可用的增信方式。有的金融機(jī)構(gòu)還要求出具相關(guān)的“人大決議”和財政“承諾函”，要求將PPP項目還款來源列入中長期財政預(yù)算。

六是各地統(tǒng)一劃定10%的財政支出紅線不實事求是。財政部對財政可承受能力進(jìn)行量化控制，規(guī)定“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。這一比例對規(guī)范地方投資行為、控制財政風(fēng)險作用明顯，但對于建設(shè)一些規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目有時也過于僵化。部分市縣反映，各地對PPP模式的需求程度不一樣，統(tǒng)一劃定這一比例可能造成新的不公。一些財政困難縣對采取PPP模式“補(bǔ)短板”的需求迫切，而受10%比例限制，難以滿足實際需要。而財政富?？h傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)需求已趨飽和，卻能拿出更多財力投入建設(shè)，發(fā)展優(yōu)勢進(jìn)一步擴(kuò)大，可能使富者愈富、窮者愈窮，不利于區(qū)域均衡發(fā)展。

二、加快推廣運(yùn)用PPP模式的對策建議

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP是積極財政政策的重要工具之一，是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)建立聯(lián)審機(jī)制。一是借鑒河北、黑龍江、云南等省做法，建立由常務(wù)副省長牽頭，省發(fā)展改革委、省財政廳以及各行業(yè)管理部門為成員的省推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省PPP工作。聯(lián)席會議主要負(fù)責(zé)制定全省推進(jìn)PPP重大政策措施；審議由省發(fā)展改革委或省財政廳初審?fù)ㄟ^的PPP項目實施方案；協(xié)調(diào)解決PPP工作推進(jìn)中遇到的重大困難和問題；建立各部門PPP項目信息互通反饋機(jī)制。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省發(fā)展改革委和省財政廳，辦公室主任由省政府分管秘書長兼任，副主任由省發(fā)展改革委和省財政廳分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。各市、縣（市、區(qū)）政府也要建立相應(yīng)工作機(jī)制，立足當(dāng)?shù)貙嶋H，制定完善推廣PPP模式的政策措施和實施辦法。二是建立PPP聯(lián)審機(jī)制。建立多評合一、統(tǒng)一評審的工作模式，由有關(guān)行業(yè)主管部門，會同項目涉及到的發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、價格、審計、法制、公共資源交易管理等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。必要時可先組織相關(guān)專家進(jìn)行評議或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見，然后再進(jìn)行聯(lián)合評審。聯(lián)合評審中出現(xiàn)爭議無法達(dá)成一致意見的，提交PPP領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定。

（二）加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃與統(tǒng)籌實施。緊密結(jié)合我省“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真編制政府與社會資本合作發(fā)展規(guī)劃，儲備并實施一批含金量高、社會需求大、行業(yè)前景好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目。在區(qū)域布局上，重點規(guī)劃儲備一批具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的軌道交通、城際快鐵、機(jī)場、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，實現(xiàn)省級項目“零”突破，增強(qiáng)示范帶動能力；同時，推動各地立足實際，重點規(guī)劃儲備一批在本區(qū)域內(nèi)具有重大引領(lǐng)帶動作用的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。在領(lǐng)域布局上，全面落實《創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》，建議由相關(guān)領(lǐng)域主管部門牽頭，有關(guān)部門積極配合，盡快研究出臺分行業(yè)或領(lǐng)域的PPP項目實施操作指南，為全省開展PPP工作提供規(guī)范、精準(zhǔn)的操作遵循。鑒于我省正處在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)烈，建議可優(yōu)先研究出臺城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP模式操作指南，調(diào)動社會資本參與積極性，為新型城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的資金保障，也為PPP模式在各領(lǐng)域全面推廣積累經(jīng)驗。

（三）破除社會資本進(jìn)入的隱形壁壘。發(fā)揮政府在營造公平誠信市場環(huán)境中的導(dǎo)向作用，給予各類投資主體公平參與機(jī)會。招標(biāo)選擇社會資本方時，合理設(shè)定招標(biāo)資格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，不得以不合理的采購條件、過高或無關(guān)的資格條件、過高的保證金等，對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款，對違反者，財政部門不得安排資金和政策支持。積極探索在PPP項目中發(fā)展混合所有制，鼓勵有實力的民營企業(yè)與國有企業(yè)、基金、銀行等通過組成聯(lián)合體等方式共同參與PPP項目。建立合理投資回報機(jī)制，積極探索優(yōu)化PPP項目的多種付費(fèi)模式，采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等多種方式支持項目實施，提高社會資本投資回報，增強(qiáng)項目吸引力。

（四）強(qiáng)化財政承受能力管控。探索建立全省統(tǒng)一的財政承受能力指標(biāo)監(jiān)測體系，由省財政廳對全省PPP項目財政支出責(zé)任進(jìn)行總控，實行省級報批備案、市級統(tǒng)籌和分級風(fēng)險預(yù)警制度，由市級財政部門負(fù)責(zé)對本地區(qū)財政承受能力情況進(jìn)行綜合管控，在全市總體財政承受能力不超過10%紅線的前提下，可根據(jù)各縣（市、區(qū)）PPP開展情況、財政支出等因素合理彈性調(diào)整，對發(fā)展需求迫切、重點扶貧開發(fā)地區(qū)等適當(dāng)上調(diào)比例。對財政承受能力遠(yuǎn)超10%的市縣，省財政廳進(jìn)行預(yù)警，并指導(dǎo)有關(guān)市縣統(tǒng)籌規(guī)劃、有序開發(fā)，有效防范和控制財政風(fēng)險。

（五）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，積極營造良好氛圍。及時全面系統(tǒng)總結(jié)各地典型做法，通過媒體報道、政策解讀、專家論壇等多種方式廣泛宣傳，提高PPP公眾知曉度和社會影響力。堅持業(yè)務(wù)培訓(xùn)與項目實踐相結(jié)合，針對政府、企業(yè)、銀行等各個機(jī)構(gòu)的PPP業(yè)務(wù)骨干，開展更大規(guī)模、更多層次的理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，錘煉專業(yè)人才隊伍，真正實現(xiàn)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。

□作者單位：山東省人民政府研究室

關(guān)鍵詞：PPP模式 問題 對策