淺談我國(guó)土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響

史晨菲

摘要：近些年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)一直處于快速發(fā)展中，房?jī)r(jià)地價(jià)相伴攀升，高企的房?jī)r(jià)已成為社會(huì)熱點(diǎn)問題之一，引起多方關(guān)注和討論。本文通過分析地方政府實(shí)行土地財(cái)政的原因，以及房?jī)r(jià)與土地財(cái)政之間的關(guān)系，試圖揭示中央政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策難以真正奏效的深層原因。最后，針對(duì)緩解土地財(cái)政所帶來的問題提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；房?jī)r(jià)；房地產(chǎn)市場(chǎng)；調(diào)控

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2016）036-000023-01

自1998年終結(jié)福利分房政策以來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入商業(yè)化時(shí)代，其發(fā)展勢(shì)頭迅猛，引起世人關(guān)注。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2000年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資額為4984億元，2014年即達(dá)到95035億元，15年間增長(zhǎng)了近19倍。隨著商品房?jī)r(jià)格逐年攀升，高企的房?jī)r(jià)已成為社會(huì)熱點(diǎn)問題之一，許多大城市尤其是北上廣深等一線城市出現(xiàn)了大批“蟻?zhàn)濉?、“房奴”，產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。目前，中央政府也認(rèn)識(shí)到房?jī)r(jià)過高帶來的負(fù)面效應(yīng)，開始著力解決房?jī)r(jià)問題，并相繼出臺(tái)一系列房?jī)r(jià)調(diào)控政策。但是，人們看到調(diào)控的實(shí)際結(jié)果卻是收效甚微，已陷入越調(diào)越漲的怪圈。人們?cè)诓粩嗟乃妓骱吞骄窟^程中，發(fā)現(xiàn)地方政府的土地財(cái)政是催生房?jī)r(jià)居高不下和中央政令落實(shí)無效的根源所在。

一、土地財(cái)政產(chǎn)生的原因

土地財(cái)政是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出的行為。土地財(cái)政包含兩部分。一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅，等等。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金，等等。目前地方政府看重的主要是土地出讓金，其占地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的比重已達(dá)百分之四五十。

1994年國(guó)家分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅及共享稅，其中，稅源廣、稅基厚的主體稅種劃歸中央或設(shè)為共享，而地方稅大都是稅源分散、征收困難的小稅種，使得地方稅規(guī)模偏小。在這種情況下，地方政府出現(xiàn)了財(cái)政收入來源減少，相對(duì)收入持續(xù)下降的局面。與此同時(shí)，中央政府卻將事權(quán)下放，地方政府被迫承擔(dān)起與其財(cái)力不相匹配的事權(quán)，只能通過賣地和舉債來應(yīng)對(duì)愈來愈多的公共建設(shè)和公共事務(wù)。比如，2014年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)14.0萬億元，其中，中央財(cái)政收入6.4萬億元，占46%；地方財(cái)政收入7.6萬億元，占54%。同年，全國(guó)財(cái)政支出為15，2萬億元，其中，中央財(cái)政支出2.3萬億元，占15%；地方財(cái)政支出12.9萬億元，占85%。地方與中央的財(cái)政收入幾乎相當(dāng)，但地方財(cái)政支出卻是中央財(cái)政支出的近六倍，由此可見地方政府的財(cái)權(quán)與龐大的事權(quán)很不匹配，存在巨大的財(cái)政資金缺口，這是土地財(cái)政產(chǎn)生的根本原因。

現(xiàn)行的政績(jī)考核制度也是催生土地財(cái)政的重要原因之一。在我國(guó)，地方GDP表現(xiàn)如何是衡量地方官員政績(jī)和升遷的唯一指標(biāo)。為了GDP能有較快增長(zhǎng)，地方政府會(huì)把大量的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面能更好地對(duì)外招商引資，另一方面能帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，有效拉動(dòng)內(nèi)需?；蛘?，地方政府不斷地進(jìn)行土地開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策來吸引各個(gè)投資者投資本地。然而，資金的數(shù)量是有限的，僧多粥少，大量地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的投資，民生方面的投資就必然相應(yīng)減少，而民眾對(duì)政府的意見，也就不斷地在積累。地方政府面臨著發(fā)展社會(huì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重壓力，在這種情況下，為擺脫自身困境，很自然地走上了土地財(cái)政這條“康莊大道”。

二、土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響

在土地財(cái)政的具體收入構(gòu)成中，對(duì)房產(chǎn)價(jià)格影響最大的是土地出讓收入。據(jù)相關(guān)報(bào)道，目前地價(jià)和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達(dá)8成。1999-2015年，國(guó)有土地出讓金從514億元激增至3.25萬億元，增長(zhǎng)63.3倍，占地方財(cái)政收入的比例從9.2%增加至39.2%。如果將房?jī)r(jià)分解為土地出讓金、稅收、建安成本、公司毛利，通過計(jì)算北京、上海、廣州、深圳等11個(gè)城市2014、2015年的房?jī)r(jià)構(gòu)成，發(fā)現(xiàn)土地和稅收成本占比從2014年的51.6%上升到2015年的56.8%，而建安成本各地差別不大，可見土地價(jià)格顯著影響房?jī)r(jià)。而且，高昂的土地成本最終必然被房地產(chǎn)商施加到房?jī)r(jià)中由消費(fèi)者來承擔(dān)，進(jìn)而推高房?jī)r(jià)。房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展和價(jià)格上漲為土地財(cái)政提供了巨額資金，反過來土地財(cái)政的逐利性又進(jìn)一步推進(jìn)了房地產(chǎn)的發(fā)展。

三、政策建議

土地財(cái)政在客觀上緩解了地方政府的財(cái)政困難，推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些積極的作用必須肯定。不過，土地財(cái)政畢竟有“寅吃卯糧”的味道，助長(zhǎng)了地方政府的短期行為，從長(zhǎng)期來看是不可持續(xù)的。土地財(cái)政不斷推高房?jī)r(jià)，使得廣大百姓望樓價(jià)而興嘆，民生問題也得不到有效解決。因此，須采取有效措施，緩解房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)，逐步擺脫土地財(cái)政的藩籬。為此，本文提幾點(diǎn)建議如下：

1.深化分稅制改革，使地方政府擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，從根本上降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

2.轉(zhuǎn)變地方政府政績(jī)考核方式，不再簡(jiǎn)單以GDP論英雄，加大調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)方面的考核力度。

3.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機(jī)，改變土地供應(yīng)模式。對(duì)于房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。

4.以地方政府的稅收能力作為還本付息的擔(dān)保，適度發(fā)行地方債券，推進(jìn)交通、住宅、教育、醫(yī)療和污水處理系統(tǒng)等公共設(shè)施的建設(shè)。