傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之弊與新型城鎮(zhèn)化之路

蘇萍

摘要：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是發(fā)展中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)社會的主要戰(zhàn)略之一。本文分析了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化及弊端、并提出了以人為本的我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞：以人為本；新型城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類號：F299.21

文獻(xiàn)識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000014-02

新型城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一個(gè)頗具中國特色的概念，是相對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的。黨的十八大以來，中央確立了“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是對我國客觀基礎(chǔ)條件的清醒認(rèn)識和把握。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化及弊端

在工業(yè)化初期階段，我國實(shí)行的是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路。農(nóng)村向城市的發(fā)展是社會分工的必然產(chǎn)物，工業(yè)向城市的集聚是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，商業(yè)向城市的發(fā)展是市場規(guī)律的客觀使然。傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，帶來了產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，還可能落入“中等收入陷阱”——經(jīng)濟(jì)停滯。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在新的經(jīng)濟(jì)形勢下有如下弊端：

1.以經(jīng)濟(jì)為本、以土地為本的理念，忽略了人的關(guān)鍵作用

改革開放以來，我國的政策導(dǎo)向是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。為了GDP更快增長，為了吸引更多外商資金，一些地方政府大搞超前的城市建設(shè)。超前的城市建設(shè)需要大量的資金，一些地方政府通過出讓土地的收益來實(shí)現(xiàn)收支平衡。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。這樣，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化就容易淪落為以經(jīng)濟(jì)為本、以土地為本的經(jīng)營，而忽略了人的關(guān)鍵作用。

2.政府單邊主導(dǎo)，借外力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

良好的新型城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化、市民化為主導(dǎo)，是一種主動的城鎮(zhèn)化。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式中，強(qiáng)調(diào)政府單一主體的主導(dǎo)作用，政府主導(dǎo)模式有時(shí)難以避免自己的先天不足。城鎮(zhèn)化中城郊農(nóng)民群體，往往由于城市建設(shè)用地等，其土地與住宅地被征用，而導(dǎo)致其不得不城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，這是一種被動的城鎮(zhèn)化。也就是說，城鎮(zhèn)化不能靠被征地、被拆遷來表現(xiàn)政府的政績，僅是政府通過政策導(dǎo)向與行政行為的外力推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，難以建立政府、市場、社會與公眾多元主體共同參與和協(xié)調(diào)推進(jìn)的聯(lián)動機(jī)制。

3.以速度取勝，質(zhì)量與速度不相協(xié)調(diào)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基本特點(diǎn)是速度快、質(zhì)量低。以速度取勝的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的空心化，經(jīng)濟(jì)的泡沫化。一些地方簡單推行退二進(jìn)三，第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)因其周期長、創(chuàng)新難、污染大、稅收貢獻(xiàn)少而大大失去了興趣，缺少實(shí)體經(jīng)濟(jì)對第三產(chǎn)業(yè)的支撐，大力發(fā)展沒有根基的服務(wù)業(yè)，其也成為了空中樓閣。這直接導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)難以優(yōu)化升級，不能形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條，也和新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)并進(jìn)、節(jié)約集約的發(fā)展理念是相悖的。

4.城鄉(xiāng)一體化機(jī)制不健全，農(nóng)民工被邊緣化

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體，大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)之一?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的結(jié)果是農(nóng)民工進(jìn)城，卻漂在城市中，被城鎮(zhèn)化直接導(dǎo)致被邊緣化。農(nóng)民工進(jìn)城后在生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育資源配置、醫(yī)療衛(wèi)生條件建設(shè)、安全環(huán)保設(shè)置等實(shí)體性公共物品方面，以及公共服務(wù)（基于公共物品之上的各類無形服務(wù)，如對公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用、對教育資源的享用等）和社會保障（體現(xiàn)在社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置）等方面都無法與城鎮(zhèn)真正地融合，城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的不健全造成農(nóng)民工群體工作在城市而保障卻在農(nóng)村，從而加劇了城鎮(zhèn)化的難度。

二、以人為本的新型城鎮(zhèn)化及發(fā)展路徑

美國著名社會學(xué)家沃思指出：城鎮(zhèn)化意味著鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式發(fā)生質(zhì)變的過程。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度來看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向非農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換的過程，注重經(jīng)濟(jì)增長方式和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)變遷等因素。新型城鎮(zhèn)化之所以“新”，是因?yàn)橛^念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過程。下面提出我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。

1.踐行以人為本

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，并與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化就是要促進(jìn)農(nóng)民工的市民化。為此，必須加快推進(jìn)土地改革和戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民承包地、宅基地的確權(quán)頒證工作，進(jìn)一步明確土地的物權(quán)性質(zhì)，推進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的市場化運(yùn)作。另外，要打破城鄉(xiāng)二元體制，打破戶籍的限制，建立居民自由遷徙的人口管理制度，促進(jìn)城市與農(nóng)村人口的相互流動，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)的集中。目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就的同時(shí)，學(xué)術(shù)界呼吁政府要通過強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)，推進(jìn)和諧社會及開發(fā)塑造全面發(fā)展的人的建設(shè)目標(biāo)。

2.由市場決定，構(gòu)建多元主體參與的自覺的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)充分遵循市場的規(guī)律和理念。在新型城鎮(zhèn)化中，要走出一條城市與農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展、以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)互相促進(jìn)的良性循環(huán)道路，從而推動城鎮(zhèn)化優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展，可以通過基本公共服務(wù)均等化，公共服務(wù)供給開放等，由市場來抉擇與選擇。

政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中承擔(dān)的是指導(dǎo)和調(diào)控的角色。改變政府行政管理職能體制，在產(chǎn)業(yè)培育、資金籌措方面給予政策引導(dǎo)和支持。致力于以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，以就業(yè)保障為抓手，以基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)為建設(shè)載體，努力使城鄉(xiāng)人民享有相同待遇。社會力量可以通過專業(yè)服務(wù)提供、社會保障傳遞、社會資源整合發(fā)揮優(yōu)勢。專業(yè)社會工作可以在實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新、提高社會福利、促進(jìn)人的全面發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。新型城鎮(zhèn)化，還要充分調(diào)動公眾的參與意識，發(fā)揮主人翁作用。

3.發(fā)展產(chǎn)城融合，注重生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化注重產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人之間的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，走集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路則是根本。實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)仍然是大部分地方發(fā)展的基礎(chǔ)與支柱。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢在逐漸失去時(shí)，政府要在創(chuàng)新基礎(chǔ)上推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在制造業(yè)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。當(dāng)前，各地政府當(dāng)務(wù)之急是通過改革掃清創(chuàng)新障礙，努力實(shí)現(xiàn)用創(chuàng)新優(yōu)勢替代正在失去的低成本優(yōu)勢，而不是簡單地以第三產(chǎn)業(yè)替代第二產(chǎn)業(yè)。此外，城鎮(zhèn)化過程中要特別關(guān)注生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展問題，一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲另一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境為代價(jià)。城鎮(zhèn)化只有與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、可持續(xù)發(fā)展并重，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中才能走出“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速高質(zhì)發(fā)展。

4.建立健全公共財(cái)政體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、社會治理均等化

要消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，走出一條既不同于西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，也不同于傳統(tǒng)發(fā)展老路的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮與新型工業(yè)化道路相呼應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化道路，必須要發(fā)揮政府的公共服務(wù)能力，積極引導(dǎo)各種公共資源在全社會范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，加快教育、住房、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、公共文化、公共安全機(jī)制等社會保障體系改革，建立健全公共財(cái)政體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、社會治理的均等化。同時(shí)要加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政支出力度，各級財(cái)政部門要把城鎮(zhèn)化建設(shè)資金優(yōu)先納入預(yù)算管理，確保建設(shè)資金足額落實(shí)；政府還可以通過稅收優(yōu)惠等招商引資，引導(dǎo)社會資本參與到公共服務(wù)體系建設(shè)中來。

總之，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然。在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及模式，又要走出一條適合我國特色的新型城鎮(zhèn)化之路，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會、卓有成效地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、推進(jìn)工業(yè)化、改善城市居住環(huán)境，最后實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。